АВ 2004г. Выпуск 14 О законодательной деятельности Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи и взаимодействии с федеральными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, научными учреж
НИИ при Генеральной прокуратуре РФ
(непроизнесенное выступление)
Российской Федерации пришлось практически заново создавать ориентированную на новые социально-экономические условия систему правовой защиты интересов детей. С 1992 г. на федеральном уровне принято более 300 нормативных правовых актов (законы, указы Президента, постановления Правительства, приказы министерств), направленных на защиту интересов детей. В настоящее время существует большинство законов, в которых ребенок и детство выступают в качестве основного объекта правового регулирования. Поэтому центральной задачей законотворчества на ближайший период следует считать совершенствование действующего законодательства, направленное на повышение его эффективности. Без этого не может быть устранен драматический разрыв между законом, который существует зачастую только на бумаге, и правоприменительной практикой. Если требования закона не исполняются, то законотворчество лишается какого-либо смысла. Важнейшим направлением совершенствования законодательства должна стать последовательная реализация принципа системности. В чем же выражается этот принцип?
Первое. Необходимо обеспечить унификацию понятийного аппарата. В Семейном кодексе используется понятие дети, оставшиеся без попечения родителей. В Законе Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации - дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Понятие трудная жизненная ситуация также используется в Основах социального обслуживая граждан в Российской Федерации , однако там оно трактуется более узко. Наконец, в Федеральном законе Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних используется понятие несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении.
Второе. Помимо унификации понятийного аппарата необходимо его совершенствование без чего не может быть получена достоверная социальная статистика. Ситуация, когда до настоящего времени федеральные органы власти оперируют крайне противоречивыми данными о числе беспризорных детей, недопустима. Однако это положение порождено нечеткостью определений понятий безнадзорный и беспризорный ребенок, содержащихся в ФЗ Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних . На законодательном уровне необходимо дать четкие определения понятий безнадзорность и беспризорность, критерии отнесения детей к указанным категориям, порядок учета таких детей и орган его осуществляющий, правовые последствия признания ребенка безнадзорным или беспризорным. Два года тому назад постановлением Правительства 154 была утверждена Программа первоочередных мероприятий по усилению профилактики безнадзорности и беспризорности, которая предусматривала создание трех банков данных: о необучающихся детях, семьях и детях, находящихся в социально опасном положении, о беспризорных и безнадзорных детях, помещенных в учреждения и находящихся в розыске. До настоящего времени такие банки данных отсутствуют.
Третье. Возложение на орган, учреждение, должностных лиц или граждан той или иной обязанности должно быть подкреплено ответственностью за ее неисполнение. Так, ст. 122 Семейного кодекса обязывает граждан и должностных лиц сообщать в органы опеки и попечительства о детях, оставшихся без попечения родителей. При отсутствии ответственности эта норма практически не действует. В то же время за незаконный сбор и распространение информации о частной жизни установлена административная и уголовная ответственность. 51 статья Конституции дает право гражданам не свидетельствовать против своих близких родственников.
Четвертое. Большинство законов для своей реализации требуют издания ведомственных нормативных актов. Многие из таких актов до настоящего времени отсутствуют. Так, п. 4 ст. 15 ФЗ Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации обязывает должностное лицо, осуществляющее правоприменительную процедуру с участием или в интересах ребенка, сообщать в компетентный орган о необходимости оказания ребенку той или иной помощи.
Пятое. Необходимо устранить противоречия между федеральными законами и ведомственными нормативными актами. В соответствии с Федеральным законом Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений в органах социальной защиты были созданы специализированные учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Законодатель установил, что эти учреждения оказывают помощь и безнадзорным детям, и несовершеннолетним правонарушителям. Однако типовые положения об указанных учреждениях, которые утвердило Правительство России, запрещают помещение в них несовершеннолетних правонарушителей. Это противоречит концептуальному положению закона, возложившего на органы социальной защиты населения решение многих вопросов предупреждения правонарушающего поведения несовершеннолетних, ранее относившихся к компетенции органов внутренних дел и образования.
Шестое. Системный подход подразумевает строгое следование принципам права. Это особенно важно, поскольку право, в отличие например от физики, не основывается на естественных закономерностях, таких как закон всемирного тяготения, которые нельзя отменить. Законодатель может все, пределы его усмотрения ограничены принципами права, нарушение которых ведет к распаду правового пространства. Одним из фундаментальных принципов права является ограниченная дееспособность детей, возложение на законных представителей несовершеннолетних обязанности представлять их интересы и защищать их права. В связи с этим представляется ошибочным закрепление в законе Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних возможности помещения малолетнего ребенка в приют или социально-реабилитационный центр на основании его личного заявления. Такое решение может принимать только законный представитель ребенка. В случае неисполнения родителями своих обязанностей они не заинтересованы в устройстве ребенка. Чтобы не нарушать принципиальные положения гражданского права и обеспечить защиту прав детей из неблагополучных семей представляется необходимым дополнить Семейный кодекс институтом временной опеки. Такая опека может устанавливаться на срок до трех месяцев решением главы местной администрации, на время ее действия родители утрачивают свои права законных представителей ребенка.
Седьмое. В последние годы много говорится о ювенальной юстиции. Не следует связывать внедрение ювенальной юстиции только с появлением специальных судов, хотя это и важно. Задача ювенальной юстиции максимально полный учет особенностей и интересов несовершеннолетних. Этой цели можно добиться внесением весьма незначительных изменений в действующее законодательство. Изучение судебной и следственной практики свидетельствует о том, что в центре уголовного судопроизводства по делам о преступлениях несовершеннолетних находится преступление, а не преступник. Следователь устанавливает обстоятельства деяния, а не изучает личность преступника. Именно характер преступления, а не особенности несовершеннолетнего, его совершившего, определяют приговор суда. Для ювенализации уголовного судопроизводства необходимо закрепить в УПК обязательное производство криминологической экспертизы, по делам о преступлениях несовершеннолетних. Целью той экспертизы является установление причин и условий, способствовавших совершению несовершеннолетним преступления.