Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2002г. Выпуск 19 Вопросы совершенствования законодательства в сфере туризма (часть II)

• Титульный лист
• Содержание

     Туризм на рубеже тысячелетий стал глубоким социально-экономическим и политическим явлением, значимо влияющим на мировое устройство и политику многих государств и регионов мира.
    По данным Всемирной туристской организации, на долю туризма в 2000 году приходилось около 10,8% мирового валового продукта, до 30% торговли услугами и 9,4% мировых капиталовложений. Число рабочих мест в туристской индустрии составило 192 млн. человек, или 8% от общих показателей занятости в мире.
    Туристские потоки в мире достигли 657 миллионов прибытий.
    С 1998 года туризм вышел на первое место в мировом экспорте товаров и услуг - 532 млрд. долларов США, или 7,9% от мировой торговли товарами и услугами.
    Туризм является выгодной и высокодоходной отраслью, сравнимой по эффективности инвестиционных вложений с нефтегазодобывающей и перерабатывающей промышленностью. В то же время это индустрия, которая использует неисчерпаемые ресурсы Земли.
    Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристский потенциал, занимает незначительное место на мировом туристском рынке. На ее долю приходится около 1% мирового туристского потока.
    Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России является формирование законодательства Российской Федерации, учитывающего самый современный мировой опыт правового регулирования данной сферы, а также традиции отечественного законодательства, регламентирующие сферу внутреннего и социального туризма.
    Детализация режима правового регулирования услуг в области туризма вызвана необходимостью учета современных тенденций развития правового регулирования данной сферы как в рамках национальных законодательных актов, так и в контексте его унификации на международном уровне.
    

II. Основные проблемы правового регулирования туризма

     
     Принятие в 1996 году Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и Федеральной целевой программы "Развития туризма в Российской Федерации" создало правовую и организационную базу для начала нового этапа развития туризма в Российской Федерации.
    Вместе с тем изменившиеся социально-экономические условия, пятилетний опыт функционирования туристского рынка, а также результаты правоприменительной практики вызывают необходимость серьезных изменений в законодательстве.
    Так, несмотря на наличие специального федерального закона и около 40 законов субъектов Российской Федерации, законодательство о туризме как отдельная отрасль законодательства так и не сформировалось. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области туризма. В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.
    Недостатком действующего закона, по мнению Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, является также противоречие его Гражданскому кодексу Российской Федерации и Закону "О защите прав потребителей". В частности, отношения в области оказания услуг по туристскому обслуживанию определяются в законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи, а отдельные нормы, содержащиеся в десятой статье закона, ухудшают положения туриста как потребителя по сравнению с нормами Федерального закона "О защите прав потребителей". Следствие этого - отсутствие надлежащей правовой защиты туристов.
    Слабым местом закона является также и то, что предметом его регулирования является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма (гостиницы, санаторно-курортные организации, перевозчиков, экскурсионные бюро и др.), а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности.
    В связи с этим представляется необходимым принятие принципиально нового Федерального закона "О туризме", который, развивая идеологию действующего закона, внес бы изменения и дополнения в сферу правового регулирования туризма с целью устранения вышеуказанных недостатков.
    

III. Основные положения проекта Федерального закона "О туризме"

     
     Проект разрабатывался на основе законодательства Российской Федерации с учетом концептуальных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года, а также замечаний и предложений министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, туристской общественности по совершенствованию законодательства в области туризма, поступивших в Комитет Государственной Думы по культуре и туризму.
    В законопроекте учтены большинство предложений Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по совершенствованию законодательства о защите прав потребителей туристских услуг. При написании законопроекта были использованы материалы судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации, в частности, касающиеся определения правовой природы договора между туристом и туристской фирмой.
    Проект закона "О туризме" соответствует международному опыту правового регулирования туризма, в том числе международным соглашениям (конвенциям) в области туризма, а также стандартам и правилам Всемирной торговой организации и Европейского Союза.
    Целями законопроекта являются:
    создание механизма защиты прав и законных интересов российских туристов, обеспечение безопасности их жизни, здоровья и имущества при совершении туристских поездок;
    создание правовых условий для развития внутреннего и въездного туризма, а также осуществления их государственной поддержки;
    обеспечение стабильности, предсказуемости и гибкости правового регулирования отношений в области туризма;
    гармонизация норм российского права и правил Европейского Союза, регулирующих отношения в сфере туризма.
    Основные положения проекта:
    1. Законопроект исходит из того, что туристская индустрия представляет собой не отдельную отрасль народного хозяйства, а сложнейший межотраслевой комплекс, требующий нового подхода к его государственному регулированию, с учетом взаимодействия многих отраслей экономики Российской Федерации.
    2. В проекте существенно обновлен и дополнен понятийный аппарат в сфере туризма (туризм, турист, туроператор, турагент, экскурсант, постоялец, гостиница, экскурсионное бюро, туристское, экскурсионное, гостиничное обслуживание и др.).
    Большей определенности правового статуса туроператоров и турагентов способствуют их определения, предлагаемые в законопроекте. Реализация данного положения особенно актуальна в условиях раздельного лицензирования туроператорской и турагентской деятельности.
    Отражением современных мировых тенденций в области правового регулирования туризма является определение туристского обслуживания как комплексной услуги, состоящей как минимум из двух элементов: перевозки и размещения, размещения и туристских услуг или перевозки и туристских услуг.
    3. Гарантией защиты прав и законных интересов туристов служат нормы об обязательном страховании (финансовом обеспечении) ответственности за убытки, причиненные туристам в результате неплатежеспособности или несостоятельности (банкротства) туроператоров.
    Размер финансового обеспечения дифференцирован в зависимости от вида туроператорской деятельности (в сфере внутреннего, въездного, выездного туризма), а также вида и типа перевозки, входящей в туристское обслуживание.
    4. Одной из новелл является введение норм о государственном регулировании деятельности экскурсоводов (гидов, гидов-переводчиков), инструкторов по туризму. Их цель - установление единого порядка осуществления деятельности данных субъектов на всей территории Российской Федерации, а также обеспечения контроля за их деятельностью со стороны государственных органов.
    5. В проект включена глава II, определяющая общие принципы разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
    6. В отличие от действующего законодательства в проекте подробно регулируются вопросы, касающиеся правового регулирования туристского, гостиничного и экскурсионного обслуживания.
    При разработке данных положений были использованы нормы Европейской Директивы 90/314/ЕЕС "О комплексных турах, путешествиях и организованном отдыхе" 1990 г., Конвенции Совета Европы 1962 г. "Об ответственности владельцев гостиниц за имущество постояльцев", а также соответствующие положения законодательства ФРГ, Австрийской Республики, Великобритании, Ирландии, Швеции и других государств.
    7. Введение в законопроект норм о туристских ресурсах Российской Федерации, федеральных, региональных и местных туристских центрах, направлено на создание условий для развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации.
    Проект устанавливает, обобщает, а также конкретизирует способы и направления государственной поддержки внутреннего и въездного туризма, многие из которых уже реализуются на федеральном, региональном и местном уровнях и содержатся в нормативных правовых актах различной отраслевой направленности.
    Законопроект состоит из девяти глав и пятидесяти семи статей.
    Принятие законопроекта прекращает действие Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации.
    

     
Проект