Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2001г. Выпуск 16 Зарубежные пенсионные системы: опыт для России

• Титульный лист
• Содержание

ПЕНСИОННЫЕ СИСТЕМЫ США

     Модель пенсионной системы США основывается преимущественно на личном пенсионном страховании населения. Эта модель функционирует в некоторых странах Латинской Америки, а также в Португалии.
     В США функционируют как государственные, так и частные пенсионные системы. Они выполняют не только социальную, но и инвестиционную роль. Более того, именно накопления в пенсионных фондах, прежде всего созданных в рамках накопительной системы, служат одним из главных  источников  инвестиций в американскую экономику.
    Распределительные пенсионные  системы. В распределительной системе пенсионеры получают не свои деньги, а деньги ныне работающих и платящих налоги в соответствующие пенсионные фонды. A свою очередь взносы нынешних пенсионеров получили предыдущие поколения пенсионеров. Таким образом, распределительная система представляет собой "обмен между поколениями". Принцип "обмена" - социальный, а не экономический, он осуществляется в обязательном (законодательном) порядке и может работать только на государственном уровне.
    Распространенное в США неформальное название такой системы: "Плати по мере получения" (pay-as-you-go system). Поступающие в пенсионные фонды средства в виде налогов на социальное страхование, почти не задерживаясь на пенсионных счетах, поступают в распоряжение пенсионеров в виде ежемесячных пенсионных выплат. В целом, государственная распределительная система предназначена не для инвестиций, а для гарантированной выплаты пенсий пенсионерам в установленных сроках и объемах.
    Накопления резервов в такой системе и вложение их в экономику возможно лишь в том случае, если поступления в пенсионные фонды в течение ряда лет стабильно превышают расходы. Напротив, если текущие выплаты будут превышать текущие поступления, ни о каких инвестициях в рамках  распределительной пенсионной системы не может быть и речи. В свою очередь профицит или дефицит фондов в распределительной системе зависит от многих факторов: демографического соотношения между работающими и платящими налоги с заработной платы и получателями - пенсионерами, уровня пенсионных выплат, определенного законодательством, ставок налогов на социальное страхование и, не в последнюю очередь, от состояния экономики.
    Крупнейшая государственная пенсионная система США, так называемая Общая федеральная программа - ОФП (Social Security), охватывающая почти всех занятых в частном секторе экономики, построена по распределительному принципу. Программа действует в соответствии с Законом о социальном страховании 1935 г. (с последующими поправками).
    В послевоенный период ОФП росла очень быстро. С 1950 по 1995 г. пенсионные выплаты по этой программе возросли с 1 до 328 млрд. долл., число пенсионеров-получателей выплат и членов их семей увеличилось за тот же период с 3,5 до 43,4 млн. человек. Существенно увеличились и размеры выплачиваемых пособий. Только за 15 лет - с 1980 по 1995 г. средний размер пенсии для пенсионера с женой (на которую полагается 50% надбавки) вырос с 567 до 1221 долл. в месяц, или на 22% в реальном исчислении (с учетом инфляции). Соответственно возрастала и ставка налога на социальное страхование, и налоговая база, с которой он взымается. Совокупная налоговая ставка на фонд заработной платы возросла с 3% в 1950 г. до 15,3% в 1990 г. и с тех пор сохраняется на этом уровне. Социальный налог уплачивается в равных долях - по 7,65% - предпринимателями и наемными работниками. Ставка налога, хотя и возросла, но все же существенно ниже, чем в России, где она составляет 38,5%. При этом собственно пенсионный налог в США взымается по совокупной ставке 10,7% (в России - 29%), также уплачиваемой в равных долях компаниями и их наемными работниками (в России 28% платят предприятия и 1% вычитается из зарплаты).
    Общая федеральная программа испытывала серьезные трудности в 70-х годах, когда выплаты стали превышать поступления, что грозило истощением государственных пенсионных фондов. Этого удалось избежать, только повысив ставку налога на соцстрах. Однако со второй половины 80-х годов ситуация существенно изменилась к лучшему в результате начавшегося экономического подъема и стабилизации примерно до 2005 г. соотношения между работающими и пенсионерами на уровне 3,2:1 (в России   1,8:1). Накопления в фондах ОФП возросли с 44 млрд. долл. в 1985 г. до 493 млрд. долл. в 1995 г.
    Важно подчеркнуть, что хотя финансовое и административное управление государственных страховых фондов ОФП осуществляет Совет управляющих, куда входят, в частности, представители Правительства США -  министры труда, финансов, здравоохранения и социальных услуг, эти фонды являются внебюджетными, т. е.  их средства не входят в федеральный бюджет. Эти средства не могут использоваться ни на какие другие цели, кроме установленных законом.  В частности, вложение средств может  осуществляется только в государственные ценные бумаги.
     Доля инвестиционного дохода в общих поступлениях фондов ОФП составила во второй половине 90-х г. около 9,5 %. За счет инвестиций в 1995 г. удалось получить дивиденды в размере 35 млрд.долл.
     Однако, в целом, как уже отмечалось, главная государственная пенсионная система США выполняет прежде всего социальную, а не инвестиционную функцию. Для двух третей престарелых государственные пенсии составляют половину и больше их дохода. Число бедных среди престарелых, в 50-е годы составлявшее более 40%, в настоящее время не превышает 12%. В эту категорию попадают главным образом те, кто по каким-то причинам не смог заработать себе право на полную государственную пенсию, например, незамужние женщины, примерно до 40 лет жившие на пособия по программе помощи семьям с детьми.
    Во второй половине 90-х годов активно дебатировались планы принципиального реформирования ОФП в направлении ее частичной приватизации и усиления инвестиционной составляющей. Это стало предметом  межпартийных   дискуссий    на президентских выборах  2000 г.  Демократы являются сторонниками сохранения государственной пенсионной системы.  Республиканцы, выступая за частичную приватизацию государственной пенсионной системы пенсионного страхования, предлагают часть обязательных налогов с заработной платы, идущих в фонды ОФП (предположительно около 2%), переводить на личные сберегательные пенсионные счета и инвестировать их в акции частного сектора. Частичная приватизация государственной пенсионной системы пенсионного страхования не предполагает увеличения налоговой ставки взносов в систему пенсионного страхования.
    Накопительные пенсионные системы. Если главная государственная пенсионная программа носит распределительный характер и выполняет прежде всего социальную функцию, то практически все остальные пенсионные системы, существующие в США, напротив, построены по накопительному принципу. Их инвестиционная функция играет первостепенную роль прежде всего для фондообеспечения самих программ. Одновременно соответствующие пенсионные фонды служат крупнейшим истiчником долгосрочных инвестиций в экономику. В послевоенный период и особенно за последние 20 лет происходит бурный рост пенсионных систем, построенных по накопительному принципу, и соответственно растет их вклад в экономику США.
    К накопительным системам относятся как государственные, так и частные пенсионные программы. Государственные накопительные программы предназначены для обеспечения работающих на правительство и местные органы власти (хотя часть занятых в госсекторе получает пенсионное обеспечение но ОФП). Федеральные программы охватывают главным образом правительственных чиновников, а также военнослужащих. В 1996 г. пенсии по этим программам получали 2,3 млн. бывших правительственных чиновников и 1,8 млн. отставных военных. Главным источником поступлений в эти фонды служат ежегодные взносы Федерального правительства, а также инвестиционный доход фондов.
    Пенсионные системы штатов и местных органов власти охватывают примерно три четверти из 16,5 млн. занятых в этом секторе экономики, включая учителей, полицейских, пожарных, работников местного здравоохранения и социального обеспечения и прочих. Эти пенсионные системы развиваются особенно быстрыми темпами. Накопления в соответствующих пенсионных фондах возросли со 197 млрд. долл. в 1980 г. до 1735 млрд. долл. в 1996 г. Свыше 5 млн. человек получают пенсионные выплаты из этих фондов.
    Основная масса занятых в частном секторе экономики также имеет возможность участвовать в дополнительных негосударственных пенсионных системах, организуемых по месту работы. Работники большинства предприятий и организаций могут участвовать в одной или нескольких пенсионных программах, существующих в данной компании. К середине 90-х годов частными пенсионными программами было охвачено свыше 41% рабочей силы страны. По сравнению с государственной пенсионной системой, участие в которой обязательно и которая охватывает практически всю рабочую силу страны, частная пенсионная система уступает ей в размахе примерно в два раза. Однако она развивается опережающими темпами. Так, с 1980 по 1993 г. объем выплат по ОФП увеличился со 117 до    302 млр.долл., или в 2,6 раза, а объем выплат в рамках частных пенсионных программ возрос с 35 до 156 млрд. долларов, или в 4,5 раза.
    Существуют два вида накопительных пенсионных программ: с установленными выплатами (defined benefit plan) и установленными взносами (defined contribution plan). Первый вид гарантирует участникам фиксированный размер пенсии, который для каждого работника определяется с учетом размера зарплаты и стажа работы в компании. Как правило, программы с установленными выплатами формируют фонды за счет отчислений с предпринимателей, а сами наемные работники взносы в эти фонды не платят. Не только частные программы, но и некоторые государственные пенсионные системы, в первую очередь, федеральные (охватывающие номенклатуру гражданской службы и военнослужащих), построены как системы с установленными выплатами.
    Однако в 80-90-е годы в частном секторе экономики особенно быстрыми темпами росли программы с установленными взносами. Эти пенсионные программы обычно финансируются предпринимателями и наемными работниками в равных долях. При этом каждый участник такой программы имеет свои персональный счет в пенсионном фонде и имеет право выбора между различными инвестиционными программами, предлагаемыми управляющими компаниями. Таким образом, он сам несет ответственность за результаты и до определенной степени сам определяет величину последующих пенсионных выплат. Такие схемы, особенно так называемые планы 401 (к), приобрели особую популярность в США за последние 10-15 лет. Популярность фондов с установленными взносами способствовала процессу стимулирования инвестиций в экономику.
    Участником частной пенсионной программы может стать любой работник компании. Право на пенсию можно заработать, проработав в данной компании пять-десять лет.
    Помимо участия в групповых пенсионных программах, организуемых по месту работы, каждый американец может открыть и свой личный пенсионный счет - ЛПС (individual retirement account). Порядок открытия и ведение этих счетов также строго регулируется американским законодательством. Размеры ежегодных взносов на ЛПС ограничены верхним пределом в 2 тыс. долл. Средства со счета нельзя снять до достижения 59,5 лет, а после достижения 79,5 лет счет закрывается в обязательном порядке. С другой стороны, ЛПС может быть открыт с момента рождения ребенка. Зa все время накопления средств на ЛПС эти средства не подлежат налогообложению, однако в момент их снятия и закрытия счета из накопленной суммы вычитается подоходный налог. Обычно ЛПС открываются в коммерческих и сберегательных банках, паевых фондах, страховых компаниях. Счета в любой момент могут быть переведены из одного места в другое. Также по желанию держателя счета он может сам управлять им (т. е. планировать наиболее выгодное размещение средств, накапливаемых на ЛПС) или доверить управление ЛПС упомянутым финансовым организациям.
    Личные пенсионные счета становятся все более распространенной формой пенсионного обеспечения. Только за 11 лет - с 1985 по 1996 г. - накопления на этих счетах выросли с 200 до 1347 млрд. долл.
     Таким образом все большее число американцев обеспечивает себе не одну, а три пенсии: государственную, частную коллективную по месту работы и частную индивидуальную путем открытия ЛПС.
    Две последние из перечисленных пенсионных систем построены по накопительному принципу и, развиваясь исключительно быстрыми темпами, служат все более важным источником инвестиций в американскую  экономику.
    Однако и эти три формы пенсионного обеспечения не исчерпывают возможности американцев обеспечить себе дополнительные выплаты в старости. Еще одну возможность предоставляют компании по страхованию жизни, предлагающие в качестве страховых выплат различные виды аннуитетов, т. е. ежегодной ренты. По своей сути аннуитеты - такая же накопительная пенсионная система, как и другие, существующие в частном секторе экономики. Но эта система организуется не пенсионными фондами, а страховыми компаниями. Накапливаемые страховые резервы по аннуитетам точно так же вкладываются в экономику и служат источником долгосрочных инвестиций.
    Как следует из таблицы, в 1996 г. общая сумма активов пенсионных фондов и накоплений на пенсионных счетах, а также резервов страховых компаний по аннуитетам приближалась к 10 трлн. долл. Практически все эти накопления работали в экономике в качестве "длинных денег''.

     
     Таким образом, рост пенсионных активов в США в 80-90-е годы происходил исключительно быстрыми темпами. Всего за 16 лет (1980-1996 гг.) их объем увеличился в 6 раз даже с учетом инфляции. Темпы роста пенсионных активов в 4 раза превышают темпы роста ВВП США. Этот рост происходит прежде всего за счет расширения накопительных пенсионных систем, к которым относятся все перечисленные в таблице системы, кроме крупнейшей государственной пенсионной программы - ОФП.
     Очевидно, что в пенсионном обеспечении американцев, начиная с 80-x годов центр тяжести перемещается от государственной распределительной системы к накопительным схемам, реализуемым прежде всего в частном секторе, поскольку последние развиваются опережающими темпами.
    Для самих накопительных систем инвестиционный доход служит важнейшим фактором развития. Так, в пенсионных системах штатов и местных органов власти доля инвестиционного дохода в 1980 г. составляла треть, а в 1996 г. - уже немногим менее двух третей всех поступлений.
    Структура инвестиций накопительных пенсионных систем складывается из традиционных инструментов финансового рынка. К ним относятся государственные ценные бумаги, в первую очередь, облигации федерального правительства, казначейские обязательства, акции и облигации корпораций, отличающихся высокой степенью надежности, доли паевых фондов, инструменты кредитного рынка и др. Так, в 1996 г. суммарные активы частных пенсионных фондов оценивались в 4139 млрд. долл., из них государственные ценные бумаги составляли 686 млрд. долл., корпоративные ценные бумаги - 1645 млрд. долл., инструменты кредитного рынка - 789 млрд. долл., доли паевых фондов - 411 млрд. долл. и т. д.
    Инвестиционная политика пенсионных фондов, как и других финансовых организаций, строится на принципах надежности (гарантированности), доходности и ликвидности. Особое внимание уделяется диверсификации вложений - не только по типу ценных бумаг или кредитно-денежных инструментов, но и внутри каждого вида инвестиций. Например, вложения в бумаги корпораций диверсифицируются по отраслевому признаку, вложения в недвижимость (кредитно-ипотечные операции) - по географическому и т. д.
     Финансовое состояние и инвестиционная политика пенсионных фондов ввиду их высокой социальной значимости находятся под особо строгим контролем со стороны государственных органов. Однако на нынешней стадии развития рост накоплений в пенсионных системах происходит гораздо более высокими темпами, чем увеличение текущих выплат и даже чем расширение обязательств по пенсионным выплатам перед будущими пенсионерами, поэтому состояние практически всех накопительных пенсионных систем характеризуется высокой степенью финансовой устойчивости.
    Благодаря умелой инвестиционной политике управляющих компаний инвестиционный доход накопительных пенсионных систем обычно выше, чем доход по банковским вкладам. Например, в 1995 г. реальный доход по банковским вкладам составлял от 4,10% по трехмесячным депозитам до 5,40 по долгосрочным вкладам от 2,5 лет и выше. В том же году инвестиционный доход различных пенсионных систем колебался между 7 и 8% годовых. По некоторым пенсионным схемам типа 401 (к) можно было заработать еще более высокий доход - порядка 9%.
    Таким образом, в США накопительные пенсионные системы оказались способны аккумулировать гигантские средства и за счет грамотной инвестиционной политики в значительной мере финансировать свое собственное развитие и одновременно внести крупный вклад в развитие экономики. Одной десятой тех активов, которые американцы накопили на своих пенсионных счетах, хватило бы, чтобы только за счет инвестиционного дохода с этих сумм на уровне 7% годовых выплачивать пенсии всем российским пенсионерам на протяжении десятилетий в размере 150 долл. в месяц на одного пенсионера, что примерно в 8 раз выше послекризисного уровня. В США не только пенсионные фонды, но и другие институты, играющие важную роль в экономике и социальной сфере, успешно функционируют лишь путем использования накопительных схем. Так, страховые компании в целом сводят текущие страховые операции с некоторым убытком, и их прибыль формируется лишь в результате грамотного инвестиционного размещения страховых резервов, которые только у компаний по страхованию жизни с 1980 по 1995 г. увеличились с 390 до 1812 млрд. долл., а инвестиционный доход за те же годы возрос соответственно с 38 до 173 млрд. долл.