АВ 2000г. Выпуск 16 Социально-экономические проблемы реструктуризации угольной отрасли России
Социально-экономическая обусловленность реструктуризации угольной промышленности в России
Реструктуризация угольной отрасли, как объективно обусловленный процесс Активные массовые социальные выступления горняков и жителей угледобывающих регионов, внимание СМИ, традиционный интерес общества к проблемам угольной отрасли создают иллюзию, что угледобывающая промышленность России, даже на фоне общего кризиса, переживает существенно большие трудности, чем другие отрасли экономики. Причины этих трудностей связываются как с отсутствием необходимых финансовых ресурсов, так и с отсутствием стратегического планирования процесса реструктуризации, его якобы хаотичностью, несбалансированностью между ликвидацией убыточных угледобывающих предприятий и социальной защитой высвобождаемых работников и т.д.
Действительно, угольная отрасль является одной из важнейших и наиболее социально значимых. В угольной промышленности России сейчас занято свыше 400 тысяч человек. От нее зависит жизнь почти такого же числа пенсионеров и бывших работников отрасли. Вместе с семьями это примерно 3 миллиона человек. Состояние угледобычи сказывается на жизни населения 64 угольных городов и 76 крупных административных поселков городского типа, в экономике которых угольная промышленность играет ведущую роль. Особенно важной является отрасль для тех примерно 800 пришахтных поселков, где угледобыча была и остается стержнем социально-экономической жизни.
Вполне понятно, почему и непосредственно для шахтеров, для жителей угледобывающих регионов, да и для общества в целом, крайне важны итоги реализации программы реструктуризации угольной промышленности, почему общество столь требовательно и критично оценивает итоги деятельности по реформированию угольной промышленности. Но справедливо ли считать, что реформа в угольной промышленности происходила спонтанно, не имела под собой достаточных оснований, или что ее итоги должны оцениваться негативно?
Анализ всего комплекса данных о ходе реструктуризации угольной отрасли требует признать: на самом деле угледобывающая отрасль является единственной отраслью российской экономики, где наличествует обеспеченная необходимыми денежными средствами и стратегически осмысленная программа реформирования. Угольные реформы проходили в рамках продуманной и цельной официальной правительственной стратегии реструктуризации отрасли, а потому менее стихийно, нежели в большинстве других секторов экономики.
Необходимо отметить, что программа реструктуризации угольной отрасли возникла в результате осмысления того факта, что без масштабной реформы угледобывающая промышленность не сможет выжить в условиях рыночной экономики. Проблемы, которые накапливались многими десятилетиями, требовали своего решения.
Можно выделить три большие группы проблем, которые требовали немедленного начала процесса реформирования отрасли.
Во-первых, это объективные проблемы, связанные с "экономическими" показателями - себестоимостью добычи, бюджетными дотациями, направляемые на поддержание производства и социальной сферы шахтерских городов, рентабельностью производства и т.д.
Вторая группа проблем носит глобальный стратегический характер и связана с необходимостью общей структурной перестройки российской экономики, с изменением приоритетов развития различных секторов промышленности.
Еще одна группа проблем, которые необходимо было решить, носила характер социальных и психологических: зачастую, особенно во времена СССР, развитие отрасли носило не "экономический", а "идеологический" характер. Управляющий стереотип о шахтерах как авангарде пролетариата, социальный миф об "особых" взаимоотношениях государства и угольщиков затруднял реформирование отрасли.
Вплоть до 1988 г. в СССР в целом и в РСФСР в частности продолжалось экстенсивное наращивание угледобычи без перемещения ее центров на более выгодные месторождения. При этом показатели эффективности функционирования отрасли имели негативные тенденции. Кроме того, либерализация цен в российской экономике, проведенная в начале 1992 г., не коснулась цен на уголь, которые продолжали регулироваться государством. Решение об их освобождении было принято только через полтора года - в июле 1993 г.
В течение этого периода резко возросли расходы на добычу и транспортировку угля. В отрасли действовали оптовые цены на уголь, по которым платили покупатели, и расчетные цены, которые устанавливались угольным предприятиям на уровне обоснованных издержек с учетом нормы рентабельности и оплачивались из средств потребителей в размере оптовой цены и из бюджетных дотаций. К концу первого полугодия 1993 г., то есть накануне введения свободных цен на уголь, в среднем по отрасли за счет средств потребителей покрывалось около 23%, а за счет бюджетных дотаций около 77% расходов на добычу.
Кроме того, до 1991 г. развитие угольной отрасли происходило в условиях чрезвычайно низких транспортных тарифов, принятых в плановой экономике. Резкое повышение железнодорожных тарифов в 1992 и 1993 гг. привело к коренному изменению условий рыночной конкуренции между угольными бассейнами и угледобывающими компаниями. Так, из-за значительной удаленности от большинства рынков сбыта в наиболее трудной ситуации оказался Кузнецкий угольный бассейн.
Неудовлетворительное финансовое положение угольной промышленности в 1993 г. определялось как факторами, которые накапливались в течение десятилетий, факторами, носящими глубинный характер, так и некоторыми новыми проблемами, появившимися при реализации реформы экономики в России.
Многие угольные шахты и разрезы, заложенные 40-50 лет назад, отрабатывали запасы угля, которые по общепризнанным в мировой практике нормам являлись некондиционными по таким параметрам, как глубина залегания, мощность и гипсометрия пластов, опасность по внезапным выбросам, газовыделению и т.д.
Более половины действующих шахт имели возраст, превышающий 40 лет, и длительное время не реконструировались. В результате шахтный и карьерный фонд были изношен, используемое оборудование в большинстве случаев не соответствовало мировому уровню.
Только 35% добываемого угля подвергалось обогащению. Традиционно сложившиеся схемы использования угля путем его сжигания в промышленных топках являлись экологически неблагополучными.
Кроме того, в результате забастовочного движения Правительством были приняты решения, резко увеличивающие заработную плату. При этом не были четко определены источники финансирования, что привело, с одной стороны, к тяжелейшей нагрузке на федеральный и региональные бюджеты, а с другой - провоцировало рост недовольства и протестных настроений в шахтерской среде, ибо данные шахтерам обещания не выполнялись в полном объеме.
Таким образом, к середине 1993 г. стало очевидно - угольная отрасль в том виде, в котором она сформировалась при условиях планово-распределительной экономики не может существовать в условиях рыночной экономики. Дальнейшее дотирование убыточных производств, бесконтрольный рост себестоимости продукции, ориентация на добычу угля подземным способом - все это являлось слишком тяжелой обузой для федерального бюджета.
Необходимо было сократить, а в идеале и свести к нулю долю нерентабельных угольных предприятий, найти средства на техническое перевооружение и осуществление мер по охране труда и экологической безопасности горношахтного производства, что возможно только при условии значительных инвестиций, в том числе и частных, в угольную промышленность.
Стратегическая обусловленность реструктуризации отрасли была вызвана двумя глобальными причинами.
Первая причина носит общемировой характер. Это общемировое изменение структуры топливно-энергетического комплекса, переход к потреблению более совершенных, экологичных и дешевых источников энергии, что вызывает необходимость изменения структуры добычи угля, сокращения ее, рационального подхода к разработке месторождений. Именно изменение структуры ТЭК стало основной причиной масштабных реформ угледобывающей промышленности в большинстве западных стран, в первую очередь в США, Великобритании и т.д.
Вторая причина - необходимость структурной перестройки российской экономики в целом и переход к рыночным методам регулирования. Структурная перестройка российской экономики диктовала требование отказа от государственного дотирования неэффективных производств из устаревших экономических соображений (нужды металлургии; создание замкнутых производственных и энергосистем, фиксированные тарифы) либо внеэкономических, идеологических соображений. Кроме того, необходимо было разграничить сферы ответственности государства и бизнеса, сконцентрировав усилия государства на смягчении социальных тягот переходного периода, закрытии убыточных шахт, формировании структур угольных компаний и конкурентной среды в угольной промышленности, приватизации, т.е. отходе государства от непосредственного участия в управлении угольными компаниями. К тому же, реструктуризация должна проводиться в первую очередь исходя не из отраслевых интересов, а из интересов общества в целом, в рамках институтов социального партнерства участников реструктуризации.
Достаточно долгое время, практически с середины 30-х гг., государственная идеологическая машина СССР формировала общественно значимый стереотип об "особой значимости и важности" шахтерского труда и об особых взаимоотношениях, которые складываются у шахтеров и государства.
Активное участие горняцких профсоюзов в массовом общественном движении конца 80-х - начала 90-х гг. породили ощущение об "особой близости" между новым, уже российским государством, между новой властью и шахтерами. В любые критические моменты власть, сначала советская, а потом и российская, обращалась за помощью к шахтерам, представляющим наилучшим образом структурированную и организованную часть пролетариата. Естественно, что все это время в шахтерской среде лишь крепло ощущение того, что шахтеры, угольщики живут по некоторым совершенно особым законам, находящимся вне экономических правил и рамок. Все претензии, вызванные неэффективным менеджментом, вне зависимости от формы собственности предприятия, шахтеры неизменно адресовали непосредственно государству.
Такая ситуация не могла продолжаться долго. Возникла объективная необходимость создания институциональной базы социального партнерства, которая могла бы эффективно защищать интересы всех вовлеченных в процесс производства социальных групп - от шахтеров до собственников, владельцев угледобывающих предприятий и государства - и позволила бы разграничить обязательства государства и работодателей в угольной отрасли. (Один из негативных примеров "неразграниченности" обязанностей государства и работодателей существует, к сожалению, и сегодня. Так, именно государство в лице Правительства РФ традиционно обвиняют в задолженностях по зарплате перед шахтерами, хотя в большинстве случаев образовывается эта задолженность по вине собственников угольных предприятий).
В целом, для всего комплекса проблем, которые обуславливали необходимость реструктуризации угольной отрасли в России, с самого начала была характерна мощная социальная составляющая.
Именно в угольной отрасли проблемы госрегулирования управления производством, финансирования отрасли, ее технического перевооружения, закрытия нерентабельных предприятий и социальной защиты высвобождаемых работников, а также многие другие проблемы социального, экономического и социально-политического характера оказались связаны в тугой узел, соединены таким образом, что решать их порознь, поэтапно оказывалось невозможным. Более того, любая попытка подойти к решению проблем отрасли узко, в отрыве от всей совокупности задач, неминуемо вела бы к резкому усилению противоречий, нарастанию социально-экономической напряженности в отрасли. Именно в угольной отрасли, как оказалось, возможно только системное, комплексное решение проблем отрасли, когда с самого начала подразумевается просчитывание всего комплекса последствий - в том числе и социальных - порождаемых на каждом очередном этапе реформирования отрасли. Более того, можно утверждать, что при всей проблемности и непростоте задач, при всех противоречиях и политических расхождениях, которые возникали и возникают вокруг темы реформирования угольной отрасли в России, именно в этой отрасли мы имеем уникальный для России пример комплексного подхода к глобальному проекту структурных изменений в целой отрасли, подхода, единственно применимого в данном случае прежде всего в силу того, что прежде всего реструктуризация угольной промышленности в стране была обусловлена социально-экономическими факторами.
С учетом всех вышеизложенных факторов реструктуризация угольной промышленности стала насущной необходимостью. Только комплексное реформирование угледобывающей отрасли отвечало как непосредственно отраслевым интересам, интересам самих шахтеров и жителей угольных регионов России, так и интересам общества в целом. Уже к середине 1993 г. стало очевидным, что угольная отрасль в России нуждается в немедленном и комплексном реформировании. Встал вопрос о том, какие именно проблемы отрасли являются наиболее болезненными, наиболее острыми, по какому пути должно осуществляться реформирование отрасли.
Исходя из общемирового опыта, изначально были очевидны главные трудности, которыми неизбежно сопровождается процесс реформирования угольной отрасли. Самые значимые из них - необходимость социальной реабилитации (переобучения, трудоустройства, переселения) значительного числа высвобожденных с угольных предприятий работников и реформирование экономики моноугольных городов. Было учтено и появление в ходе реструктуризации проблем, вызванных сугубо советскими и российскими реалиями - отсутствие класса собственников и "культуры" управления крупной собственностью, значительная социальная сфера, находящаяся на балансе угледобывающих предприятий, идеологическая составляющая процесса.
С учетом общих тенденций развития экономики, совершенствования механизмов рыночного регулирования и с учетом присущих угольной отрасли России специфических особенностей, с 1993 г. начала реализовываться программа реструктуризации угольной отрасли.
Угольные реформы в виде попыток придать процессу приспособления отрасли к рынку организованный характер, реально начали проводиться с 1993 г. под руководством Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов. Одновременно началась разработка государственной политики реструктуризации, которая завершилась утверждением в 1995 г. "Основных направлений реструктуризации угольной промышленности России".
В "Основных направлениях" определялись основные стратегические цели, которые преследовала программа реструктуризации угольной отрасли.
Во-первых - ставилась задача создать конкурентный угольный рынок, на котором действуют в основном частные угольные компании, способные обеспечивать свое самофинансирование в длительной перспективе.
Во-вторых - предлагалось снять дотационную нагрузку с федерального бюджета, которая составляла в 1993 г. 1,4% ВВП.
Но наиболее существенным направлением реструктуризации отрасли становилась именно социальная составляющая.
В рамках разработанной программы реструктуризация отрасли осмыслялась как единственный путь для достижения социальной стабильности в угольных регионах. В долгосрочном плане она была не просто выгодна шахтерам, жителям угледобывающих регионов, обществу в целом - она предотвращала развитие социально-экономической ситуации в угольной отрасли и в угольных регионах по катастрофическому сценарию.
Однако для достижения базовых целей реструктуризации оказывалось необходимым осуществить комплекс жестких мер, связанных с закрытием нерентабельных шахт, сокращением занятых в отрасли, передачей на баланс регионов социальной сферы угледобывающих предприятий. И все это вместе взятое с самого начала требовало от государства компенсации негативных социальных последствий, смягчения наиболее острых социальных последствий реформирования отрасли.
Сложностью, присущей угольной промышленности России (да и не только России - аналогичные проблемы требовалось решать и при реформировании отрасли в других странах, в частности в Англии и в США), является неразрывная связь между угольным производством и жизнью "угольных" городов: значительной число угледобывающих предприятий расположено в так называемых "моноугольных" городах. Естественно, что закрытие градообразующего предприятия приводит к тому, с одной стороны существенно растет безработица, а с другой возникают проблемы с наполнением местных бюджетов, поскольку ликвидируемое угледобывающее предприятие и является одним из основных источников наполнения городского бюджета. Кроме того, эффективное угледобывающее предприятие невозможно создать, если кроме непосредственного производства, на предприятии будет висеть социальная сфера. Поэтому было принято решение о передаче социальной сферы угольных предприятий на баланс городов. Естественно, что во многих случаях именно процесс передачи социальных объектов вызвал наибольшие трудности.
Еще одна важнейшая проблема, также не носящая сугубо российский характер - необходимость как создания новых рабочих мест, так и переобучения, социальной адаптации одновременно большого числа высвобожденных с угледобывающих предприятий, а также переселения высвобождаемых работников из неперспективных угольных регионов, в первую очередь - регионов Крайнего Севера, на другие территории. Очевидно, что решение этой проблемы, носящей комплексный характер, не могло произойти в рамках только одной отрасли, а требовало участия всех заинтересованных сторон. Встал вопрос о поисках стратегических партнеров, которые будут участвовать в реализации программы реструктуризации, в том числе и в финансировании таких высокозатратных ее элементов, как реализация программы переселения, создания новых рабочих мест, выполнения программы технического перевооружения угледобывающих предприятий и т.д.
Всемирный Банк (МБРР) сыграл значительную роль в реформировании угольной промышленности - бюджетозамещающие угольные займы, полученный именно в МБРР, оказали решающее воздействие на проведение реформ в отрасли.
С самого начала своего участи я в реструктуризации угольной отрасли позиция Всемирного Банка состояла в необходимости перевода отрасли на рыночный путь развития, снятия с бюджета нагрузки по дотированию убыточного угольного производства.
Однако при этом для подходов МБ с самого начала была характерна глубоко продуманная и комплексная социальная направленность.
Приоритетным для Банка является обеспечение социальной защиты работников, высвобождаемых в ходе реструктуризации. Большое внимание Банк также всегда уделял вопросам обеспечения прозрачности и эффективности механизма управления средствами господдержки. Во многом благодаря содействию МБРР была разработан механизм программ местного развития и содействия занятости населения в шахтерских городах.
Маринченко О.В., руководитель пресс-бюро информационно-аналитического центра реструктуризации угольной отрасли