АВ 2003г. Выпуск 14 Бюджетный процесс в развитых странах
США
Бюджетный процесс в США сложный и многофакторный. Существует большое число субъектов, принимающих участие в бюджетном процессе и занимающихся анализом последствий принятия бюджета. В их число входят представители исполнительной и законодательной ветвей власти; различные круги, объединенные общностью интересов, некоммерческий сектор и проч.
В числе прочих в бюджетном процессе участвуют правительственные аналитические органы, в частности следующие структуры:
Бюджетное управление Конгресса (Congressional Budget Office) - это надпартийная организация, штат которой составляет 240 чел., поставляющая информацию по экономическим и бюджетным вопросам Конгрессу США.
Главное счетное управление (General Accounting Office), работающее над бюджетными вопросами для Конгресса. Оно насчитывает примерно 4 тыс. чел. в штате.
Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service) в штате Библиотеки Конгресса США. Это - аналитическая группа численностью примерно 600 чел., которой конгрессмены или комитеты конгресса могут поручить провести анализ по той или другой строке бюджета.
Помимо этого существуют еще группы штатных сотрудников при каждом комитете Конгресса, включающие в свой состав профессионалов высокого класса.
В США существует большое сообщество независимых неправительственных организаций, таких как Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), ведущей организации в этой области; Институт Брукингса (Brookings Institution); Фонд наследия (Heritage Foundation) и др.
Описание бюджетного процесса
Бюджетный процесс в США состоит из трех основных этапов:
составление бюджета президентом США;
работа Конгресса над проектом бюджета;
исполнение бюджета.
Составление бюджета президентом США
Бюджет США состоит из нескольких томов, излагающих финансовые предложения президента и порядок распределения средств. Основное внимание уделяется предстоящему финансовому году, для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Бюджет предлагает также изменения в уровне финансирования уже установленных программ.
_________________________
Финансовый год (fiscal year) - отчетный период государства; начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; указывается календарным годом, в котором заканчивается. До 1976 г. финансовый год начинался 1 июля и завершался 30 июня.
Кроме предстоящего финансового года, бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с целью отразить действие данного бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные по исполнению бюджета последнего финансового года.
Ежегодное составление бюджета начинается не позднее весны (за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года).
Президент устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на этих указаниях, Служба управления бюджетом (СУБ) совместно с федеральными ведомствами работает над определением уровня расходов для ведомств, как для будущего бюджетного года, так и для последующих четырех лет.
В ходе составления бюджета происходит обмен сведениями, предложениями, оценками и политическими решениями между президентом, руководителем СУБ, другими служащими Исполнительной службы президента (ИСП), министрами и другими главами государственных ведомств. Решения принимаются с учетом ранее утвержденных бюджетов, включая бюджет текущего финансового года. Решения определяются также оценками экономического положения, подготовленными совместно с Советом экономических советников (СЭС), СУБ и Управлением казначейства (Министерством казначейства).
К 1 сентября федеральные агентства и ведомства готовят и представляют проекты программ (смет) в СУБ, которые (при наличии замечаний) могут быть возвращены на доработку. По каждому агентству и ведомству (в разрезе программ) расчеты затрат производятся на прогнозируемый год и на 5 последующих лет. На этой стадии многие спорные вопросы решаются между ведомствами и СУБ, причем достаточно часто для их разрешения требуется вмешательство президента и служащих Белого дома.
Обычно принятие решения заканчивается в конце ноября или начале декабря, когда СУБ рассылает инструкции во все министерства и ведомства. В этих инструкциях содержаться суммы, которые министерства и ведомства могут потратить в наступающем финансовом году.
В декабре ведомства собирают свои предложения и замечания и отсылают их обратно по исполнительной вертикали. Между соответствующими ведомствами и СУБ вновь начинается процесс согласования. Достаточно часто тот или иной вопрос обсуждается напрямую между президентом и министром.
К середине января все решения по бюджету со стороны исполнительной власти должны быть приняты.
В конце января - начале февраля подготавливается окончательный президентский проект бюджета - пять томов, содержащих несколько тысяч страниц - и с этого момента начинается его всесторонний анализ.
Представление бюджета Конгрессу намечено законом на первый понедельник февраля, хотя по самым разным причинам не всегда бюджет предоставляется в установленный срок.
Бюджетное управление Конгресса (БУК), независимо от президента, в конце января готовит и выпускает доклад, в котором представлены:
прогноз развития экономики на ближайшие несколько лет;
оценка федеральных расходов при условии отсутствия резких изменений в текущей политике.
Работа Конгресса над проектом бюджета
Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его. Конгресс вправе:
изменить уровень финансирования, отменить или ввести новые программы;
отменить или ввести налоги и другие источники доходов;
внести изменения, влияющие на величину собираемых доходов.
Рассмотрение бюджета Конгрессом начинается сразу же после его передачи президентом.
Согласно процедуре, установленной постановлением Конгресса от 1979 г., наличие бюджетных средств Конгресс рассматривает до принятия решений по отдельным назначениям. Постановление требует от каждого постоянного комитета Палаты представителей и Сената предоставление проектов законов по вопросам, относящимся к бюджету (в пределах своих полномочий) в комитеты по бюджету Палаты представителей и Сената. Затем эти комитеты предлагают свои решения по бюджету, устанавливающие уровень для всех доходов, для бюджетных полномочий и расходов в целом, по видам деятельности. Устанавливается также приемлемый уровень бюджетного дефицита и заимствований. Итогом этой работы является выпускаемый БУК аналитический доклад.
После этого главные события разворачиваются в Конгрессе, где два комитета по бюджету (от Палаты представителей и от Сената) должны сформулировать бюджетную резолюцию. Верхняя и нижняя палаты Конгресса готовят отдельные варианты резолюций (заключений) по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях. Имеющиеся разногласия по проекту резолюции устраняются в рамках работы согласительной комиссии.
Бюджетная резолюция - это план; это основа для последующих действий Конгресса по бюджету. Ее цель - скоординировать и упорядочить работу всех комитетов Конгресса, имеющих какое-либо отношение к бюджету.
Для проведения собственного анализа, бюджетные комитеты проводят слушания, приглашая экспертов, выслушивая свидетельские показания чиновников из правительственного аппарата, приглашая представителей Центра бюджетных и политических приоритетов и других организаций.
Бюджетную резолюцию Конгресс должен принять до 15 апреля, но по разным причинам утверждение часто запаздывает. После принятия резолюции комитеты по бюджету обеих палат докладывают членам Конгресса об изменениях, которые необходимо внести в законопроект по бюджету. Законопроекты по бюджетным расходам разрабатываются в комитетах по ассигнованиям (по соответствующим направлениям) на основе проекта, предоставленного президентом, и с учетом утвержденной резолюции по бюджету.
Подготовленные законопроекты голосуются в каждой палате и согласовываются на совместном заседании. После повторного голосования в палатах (как пакет документов по проекту бюджета в виде единого тома) проект бюджета до 15 апреля направляется на подпись президенту.
В случае если президент накладывает вето, его можно преодолеть при наличии двух третей голосов в каждой палате или внесения необходимых изменений в законопроекты, с тем, чтобы президент счел возможным их подписать (или начать сначала выше указанную процедуру рассмотрения и утверждения бюджета).
После утверждения бюджета СУБ делает поквартальную разбивку расходов (на законодательном уровне эти разбивки не утверждаются) и доводит основные показатели до Казначейства.
Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой. Он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей. Обычно, до определения бюджетных назначений, Конгресс принимает законодательство, уполномочивающее ведомства разрабатывать особые программы и, в некоторых случаях, устанавливает пределы средств, которые могут быть выделены для этих программ.
Проекты постановлений о бюджетных назначениях разрабатываются в Конгрессе. Комитеты по назначениям (комиссии) каждой палаты имеют полномочия на годовые назначения. Эти комитеты разделены на подкомитеты, которые выслушивают и рассматривают подробные бюджетные материалы, подготовленные ведомствами, в пределах своих полномочий. После принятия постановления комитетом и Палатой представителей, оно передается в Сенат, где происходит его тщательное рассмотрение. В случае разногласий между двумя палатами Конгресса, расхождения должен разрешать совещательный комитет, состоящий из членов обеих палат. Доклад совещательного комитета направляется обеим палатам для одобрения. Когда расхождения устранены и согласовано постановление (вначале в Палате представителей, а затем в Сенате), оно направляется президенту как принятый законопроект для утверждения или отклонения.
Если работа над одним или несколькими постановлениями не завершена к началу финансового года, Конгресс вводит в силу совместное решение, чтобы предоставить полномочия затронутым ведомствам продолжить финансовые сделки после определенного срока или до утверждения законопроекта об этих назначениях. В некоторые годы часть или все государство финансировалось весь год продлевающими бюджетными решениями. Такие решения должны быть предоставлены президенту на одобрение.
Конгресс предоставляет полномочия на расходы, принимая как постоянные законы, так и постановления о бюджетных назначениях (то есть законы, не нуждающиеся в ежегодном введении).
Хотя полномочия на расходы для большинства федеральных программ предоставляются ежегодно постановлением о назначениях, большая часть ежегодных полномочий предоставляется постоянными законами.
Бюджетные полномочия, например, на процент по госдолгу и на некоторые программы с большими ежегодными обязательствами, такими, как социальное обеспечение, финансируются по постоянным законам. Сами расходы по постоянным бюджетным полномочиям вместе с расходами по обязательствам, связанным с полномочиями, выданными в предыдущие годы, составляют большинство расходов любого года. Поэтому большинство расходов за год не проходят через постановления о бюджетных назначениях для данного года. Виды бюджетных полномочий, их контроль Конгрессом и связь расходов с ними рассматриваются далее.
_________________________
Бюджетные полномочия (budget authority) - это полномочия, предоставляемые федеральным законам для взятия финансовых обязательств, которые повлекут расходы. Особые виды бюджетных полномочий включают: положения закона, дающие средства доступные для обязательства и расходов (иные, чем обязательства для заимствования), включая полномочия взять обязательства и расходовать возмещающие доходы и сборы; полномочия заимствования - предоставляются федеральному ведомству заимствовать (путем выпуска простого векселя или денежного займа), взять обязательство и расходовать заемные средства; договорные полномочия - делают средства доступными для обязательств, но не для расходов; возмещающие доходы и сборы - как отрицательные бюджетные полномочия.
Почти все налоги и большинство других доходов вытекают из постоянных законов. Налоговые законопроекты разрабатываются в Палате представителей. Ее комитет по доходам и финансовый комитет Сената имеют полномочия над налоговыми законами.
Согласительные указания в бюджетном решении обычно требуют изменений в постоянных законах. Они указывают каждому затронутому комитету (в пределах его полномочий) вносить поправки в законы, которые изменят уровень доходов и расходов. Указания оговаривают величину изменений, которую комитет должен получить путем поправок в законе, но не указывают закон, подлежащий изменению. Однако изменения доходов и расходов основаны на некоторых предположениях вносимых поправок, и эти допущения могут быть включены в разъяснительные предложения, сопровождающие бюджетное решение.
Комитеты, вырабатывающие согласительные указания, призваны подготовить законодательство об исполнении бюджета. Они могут предложить изменения в налоговый кодекс, изменить льготы или задачи для действующих программ или уполномочить ведомство установить сборы для покрытия некоторых своих расходов. Эти поправки вместе с постановлениями о назначениях на год, как правило, обеспечивают согласие между президентом и Конгрессом.
Соглашения, предусматривают тот лимит средств, который могут использовать комитеты, занимающиеся ассигнованиями и другими расходами, по своему усмотрению (discretionary spending). В них определен нижний предел, ниже которого поступления в бюджет не могут упасть, и верхний предел, выше которого расходы не должны быть. Различные комитеты - санкционирующие (authorizing) комитеты и ассигнующие (appropriating) комитеты - достаточно часто расходятся в оценках, однако, в течение лета расхождения должны быть устранены.
Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правила плати, как можешь . По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов.
_________________________
Плати, как можешь (pay-as-you-go) - это понятие относится к требованию в законе, приводящему к сокращению расходов, если общий оцениваемый итог законодательства, затрагивающее прямое расходование или доходы, приводит к увеличению дефицита в финансовом году.
Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие законов на дефицит. Если ожидается увеличение дефицита, то законом предусматривается секвестр, для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов.
_________________________
Секвестр (sequester) - сокращение бюджетных источников, представленных вольными назначениями или законодательством прямого расходования, разными способами, установленными в законе. Сокращение может быть в ответ на вольные назначения, вызвавшие разрыв, или на увеличение дефицита от общего итога законодательства, затрагивающего прямое расходование или доходы.
Правило плати, как можешь не применяется для увеличения устоявшихся расходов или уменьшения доходов, предусмотренных уже принятыми законами.
Закон Гремма-Рудмана-Холлингса обязывает СУБ делать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и Конгрессу. БУК обязано сделать такие же оценки и расчеты, при этом руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Служба общего учета (высший орган государственного финансового контроля) обязана подготовить согласованный доклад.
СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра:
предварительный - при представлении президентом бюджета;
обновленный - в августе;
окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года).
Предварительный доклад, рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада.
В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу плати, как можешь ) сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ запускают процедуру секвестра, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу плати, как можешь оценено как увеличивающее дефицит.
В течение финансового года изменения и дополнения по расходным статьям могут осуществляться следующим образом:
Переброска средств с одной программы на другую (подпрограмму, статью сметы) в пределах одного агентства (в случае, когда такое изменение не превышает 10% от ассигнований, выделенных для исполнения программы) производится этим агентством самостоятельно.
В случае изменения объемов по расходам (в результате увеличения стоимости одной из программ за счет сокращения затрат по другой программе) свыше 10% заинтересованные агентства обращаются за разрешением Комитета по ассигнованиям Конгресса.
Дополнительное увеличение общих расходов по агентству (по предложению Президента) производится только на основании специального закона.
Уменьшение расходов в целом по агентству (по какой-либо программе) осуществляется по решению Конгресса, либо путем наложения президентом вето на какую-либо строку бюджета.
Указанные выше положения по изменениям и дополнениям относятся только к дискреционным расходам.
_________________________
Дискреционные расходы - это расходы, осуществляемые на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении ассигнований.
Обязательные расходы производятся по факту и непредвиденные затраты по ним не требуют отдельного законодательного или иного решения. Важно отметить, что обязательные расходы являются постоянными и исполняются без ограничений в соответствии с обязательствами государства по выплатам, установленным определенными федеральными законами, к ним относятся выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию госдолга.
Предполагается, что работа ассигнующего комитета и бюджетного комитета, безусловно, будет завершена к началу нового финансового года. Обычно процесс довольно сильно затягивается: иногда до середины ноября, а иногда даже переходит в следующий календарный год. При этом, как правило, ведомства временно финансируются по самой низкой ставке, которую они имели в прошлом году, или в том объеме, который был зафиксирован в каком-нибудь из законов, утвержденных Палатой представителей или Сенатом. Таким образом, ведомства не могут приступить к окончательному планированию или распределению ассигнований зачастую довольно долго после начала финансового года.
Исполнение бюджета
Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета США осуществляется исключительно в рамках исполнительной власти. Этому способствовал принятый в 1990 г. Акт об обязательной открытой отчетности федеральных агентств (министерств и ведомств). По исполнению федерального бюджета в разрезе ведомственной разбивки на 20-й день по окончанию календарного месяца агентства публикуют в открытой печати и передают в электронные средства массовой информации отчет за прошедший период (нарастающим итогом) о проведенных ими расходах.
Проверку правильности проведенных расходов, а также полноты поступивших доходов и объема выпущенных государственных долговых обязательств, производит СУБ.
Контроль, осуществляемый законодательной властью, реализуется через Главное счетное управление (ГСУ), которое осуществляет проверки по запросам депутатов, сенаторов, комитетов палат или палат в целом.
Приоритетом в проводимой контрольной деятельности является оценка эффективности использования выделенных средств на правительственные программы и осуществление выборочного надзора за деятельностью подразделений. Проверка производится главными инспекторами федеральных органов исполнительной власти, проводящих оперативный контроль и аудит в подотчетных министерствах и ведомствах.
В США применяется казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского банка Федеральной резервной системы (ФРС). ФРС и система коммерческих банков являются агентами правительства и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными средствами не принимают (действуют исключительно по указанию казначейства). Полномочия ФРС определены законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС.
Несмотря на структуру федерального бюджета США, состоящую из обязательных расходов по программам, утвержденным ранее принятыми законами и носящими переходный долголетний характер, и дискреционных расходов в соответствии с 13 биллями, ежегодно утвержденными Конгрессом, оперативной систематической отчетности и оперативного контроля в данном разрезе не установлено. Не установлено также наличие предоставляемой внешним контрольным органам или публикуемой оперативной систематической отчетности по расходам федерального бюджета США в разрезе функциональной классификации.
Обычно государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено. Они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. Закон также обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, которые распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течение года была выделена единая сумма, для быстрого приспособления к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.
Если необходимы изменения в законе или в других обстоятельствах, Конгресс может ввести в течение года дополнительные бюджетные назначения. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае президент вправе удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах, в частности, для создания резервов для непредвиденных случаев.
Система исполнения федерального бюджета США с точки зрения обеспечения целевого использования бюджетных средств имеет некоторые отличия от российской системы:
финансирование бюджетных расходов в пределах установленных законами ассигнований, а также в соответствии с обязательствами, установленными федеральными законами, не зависит от объема поступающих в федеральный бюджет налоговых и иных доходов. От объема поступающих доходов зависит лишь объем привлекаемых заимствований и, соответственно, объем выпускаемых государственных долговых обязательств (государственные долговые обязательства выпускаются регулярно на сумму, соответствующую предполагаемой нехватке средств для осуществления планируемых бюджетных расходов);
ограничение заимствований и, соответственно, финансируемых расходов осуществляется только в случае достижения ежегодно устанавливаемого Конгрессом предельного размера государственного долга;
никаким получателям бюджетных средств (включая штаты) не выделяются и не предоставляются бюджетные средства вообще, без указания их строгого целевого назначения;
на первичном рынке государственных долговых обязательств работает непосредственно Бюро госдолга Казначейства и 36 дилеров, отобранных Федеральным Резервным Банком Нью-Йорка по формализованной системе критериев, установленной Казначейством США;
вторичный рынок государственных долговых обязательств является открытым, без каких-либо ограничений на участие для юридических и физических лиц, кроме ограничений по минимальному и максимальному размеру единовременно покупаемого пакета и срокам подачи заявок;
в целях финансирования дефицита США никогда не пользовались кредитами от международных финансовых организаций и правительств зарубежных стран;
перепродажа внешних финансовых активов США третьим странам и лицам не допускается;
из всех форм урегулирования внешней задолженности Соединенными Штатами признается только ее реструктуризация;
основная масса коммерческих банков и иных финансово-кредитных учреждений (свыше 10 тысяч) на равных условиях принимает участие в выполнении агентских функций государства по сбору налоговых и иных платежей;
бюджетные средства в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях не хранятся (допускается, чтобы бюджетные средства находились на счетах коммерческих банков лишь в виде остатков в пределах подушки общим размером в 60 млрд долл. для компенсации ежедневных платежных колебаний);
остатки бюджетных средств в коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях могут находиться исключительно под залог в ФРС на адекватную сумму долговых обязательств или других ценных бумаг, признаваемых Казначейством США абсолютно ликвидными;
за находящиеся на их счетах остатки бюджетных средств коммерческие банки и иные финансово-кредитные учреждения платят государству средний процент, установленный Казначейством США в размере на 0,5% меньше дисконтной ставки ФРС;
за деятельностью коммерческих банков установлен жесткий государственный контроль; при этом контролируется не только сама деятельность банков, но и изменение собственников (разрешительный механизм сделок, в результате которых под чей-либо контроль попадает 10% и более акций банка), а также управленческий персонал;
предусмотрена ежедневная, ежемесячная, ежеквартальная и годовая оперативная финансовая отчетность Казначейства и банков, с достаточно широким набором показателей, характеризующих исполнение федерального бюджета. Эта отчетность не является конфиденциальной и доступна как для законодательной власти, так и для налогоплательщиков;
лицензирование банковской деятельности и контроль за банковской системой разделены;
разделены обязательное резервирование банковских депозитов и страхование банковских депозитов.
ФРС является независимой в принятии оперативных решений (в пределах своей компетенции) от других государственных органов, но при этом:
ФРС в обязательном порядке представляет смету своих расходов вместе с проектом федерального бюджета;
ФРС равномерно в течение года перечисляет практически всю свою прибыль в бюджет каждые две недели;
ФРС проверяется независимыми аудиторскими фирмами, но в любой момент может быть подвергнута полному или частичному государственному аудиту со стороны ГСУ;
ФРС рассматривается как составная часть государства и ее независимость в принятии конкретных решений от иных органов государственной власти никак не путается с безответственностью государства за деятельность ФРС.
Одним из важнейших элементов обеспечения эффективности деятельности органов исполнительной власти США в сфере экономики является широкое применение конкурсных процедур, а там, где невозможен или бесполезен конкурс - использование процедуры жребия.
Детально расписанные процедуры действий чиновников; система залогов и страхования во всех сферах, где государство привлекает частный сектор; отработанные процедуры расчета рисков и включение в проекты бюджетов ожидаемых расходов с учетом рисков; жесткие финансовые, административные и уголовные санкции за нарушения, в совокупности с отлаженным механизмом государственной службы (включая достаточный уровень оплаты труда и систему жестких ограничений) и действующим публичным политическим механизмом - позволили постепенно отказаться от тотального внешнего контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти.
Основная тяжесть внешнего контроля перенесена на анализ эффективности расходования средств, а также на выборочный контроль с акцентом на проверку полноты и эффективности внутреннего контроля. Однако полномочия по всеобъемлющему контролю (в случае малейшей необходимости) у внешнего контрольного органа сохранены. И более того, в ряде таких сложных сфер, как деятельность по размещению и обслуживанию государственного долга, по реформе кредитной программы и т.п. контроль углубляется. Планируются новые, прежде никогда не проводившиеся контрольные мероприятия.
Публичная, с участием Конгресса и внешних экспертов процедура планирования (в том числе, и долгосрочного на 4 года) деятельности основного внешнего контрольного органа ГСУ США, с определением объема необходимых расходов по каждому направлению контрольной деятельности; доступность общественности не только отчетов, но и планов (публикуются); обязательность приложения к отчетам информации об использованной методологии - все это позволяет создать эффективную систему обратной связи между внешним контрольным органом и обществом.
Бюджетное бюро Конгресса
Бюро бюджета имеет большое значение в системе органов исполнительной власти. Будучи головным звеном бюджетно-налогового механизма, оно является одним из основных органов по обеспечению государственного бюджета.
Бюджетное бюро Конгресса (ББК) осуществляет формирование бюджета на следующий год и составляет экономический прогноз на 2 и 10 лет, а также оказывает помощь Конгрессу США.
Бюро анализирует:
вероятные способы снижения дефицита;
стоимостное выражение президентского бюджетного предложения;
стоимостное выражение будущих законов и их проектов;
ведет учет трат в разрезе агентств;
ведет учет трат на уровне штатов;
осуществляет долгосрочный анализ политики в области бюджета и влияния этой политики на экономику.
Несмотря на аналитический характер работы ББК, по существу, работа бюро является элементом дополнительного контроля со стороны Конгресса США. Учитывая, что в США вся информация о внутреннем долге США и бюджетном процессе публична по закону, бюро имеет возможность получать полную и адекватную информацию из казначейства США и ФРС, и, как следствие, осуществлять контроль на соответствие.
Бюро бюджета создано в 1939 г. В его компетенцию входят множество задач связанных с бюджетом. Важнейшие из них - это составление проекта бюджета, контроль за исполнением бюджета и проверка законодательных предложений министерств и ведомств.
Работа бюро организована таким образом, что управления занимаются (в пределах своей компетенции) вопросами, относящимися ко всем правительственным учреждениям, тогда как отделы поддерживают связь с ведомствами данной отрасли по всем вопросам компетенции бюро в целом. Если функциональные управления дают обобщенный материал по данному кругу вопросов, то отраслевые отделы поддерживают практическую повседневную связь с соответствующими, в первую очередь бюджетными, органами министерств и ведомств данной отрасли и координируют их деятельность.
Бюджетные полномочия бюро вытекают из Закона о бюджете и отчетности, по которому, при подготовке бюджета, бюро собирает, проверяет, рассматривает, сокращает или увеличивает сметы некоторых департаментов и учреждений. Выполнение этих заданий возложено на Управление проверки бюджета и на отраслевые отделы. Управление включает отдел подготовки бюджета, отдел бюджетных методов и группу юридических советников.
ББК представляет собой один из рычагов воздействия правящих кругов на конгресс. Оно не только поддерживает связь Белого дома с Конгрессом США и практически осуществляет законодательную инициативу исполнительной власти, но и контролирует вносимые в Конгресс законопроекты, направляет деятельность бюджетных комиссий Конгресса.
Бюджетный календарь
Между первыми понедельниками января и февраля: президент передает бюджет, включающий доклад о секвестре.
Шесть недель спустя: комитеты Конгресса докладывают бюджетные оценки бюджетным комитетам.
15 апреля: завершение работы над составлением бюджетного решения Конгресса.
15 мая: начинается рассмотрение законопроекта о бюджетных назначениях.
15 июня: завершение работы по согласованию.
30 июня: Палата представителей заканчивает работу над назначениями.
15 июля: президент передает обзор бюджета, приуроченный к середине сессии Конгресса (то есть передает уточненные сметы).
20 августа: СУБ обновляет показатели секвестра.
1 октября: начало финансового года.
Через 15 дней после окончания сессии Конгресса: СУБ представляет окончательный доклад о секвестре, и президент издает, если надо, указ о его применении.
Основные бюджетные законы
Нормативные акты, определяющие основы бюджетной системы и бюджетного процесса в США, в основном, не изменялись в течение длительного периода времени. Среди основных положений законодательного характера можно назвать следующие акты (законы):
Статья I , часть 9, пункт 7 Конституции требует назначения в законе, прежде, чем деньги могут быть выделены Казначейством;
Глава II, раздела 31 Кодекса Соединенных Штатов предписывает процедуру для представления бюджета президента и сведения, которые должны быть в нем.
Закон по организации бюджетного процесса и финансового учета 1921 г., в котором, в частности, установлено ежегодное представление президентом свода материалов по бюджету прогнозируемого года Конгрессу США;
Закон о предотвращении бюджетного дефицита 1954 г.;
постановление Конгресса о бюджете и заключительном контроле 1974 г. (Закон 93-344) с поправками. Оно содержит: постановление о бюджете 1974 г., которое предписывает прохождение бюджета через Конгресс; постановление о заключительном контроле 1974 г., устанавливающее контроль за некоторыми сторонами исполнения бюджета;
постановление о выровненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. (закон 99-177). Это постановление называют законом Грэмма-Рудмана-Холлингса;
Постановление о реформе федерального кредита 1990 г., (часть постановления об утверждении бюджета 1990 г.), которое уточняет постановление Конгресса о бюджете и предписывает бюджетные обхождения с программами федерального кредита;
Закон о проведении оценки результативности бюджетных программ (статей бюджета) 1993 г.;
Закон по организации сбалансированности бюджета 1995 г. и другие нормативные документы.