АВ 2003г. Выпуск 14 Бюджетный процесс в развитых странах
ФРГ
Модель принятия бюджета в Германии закрепляет отношения сотрудничества между законодательной и исполнительной властью на всем протяжении бюджетного процесса. Также стоит отметить, что немецкая модель предлагает интересное решение проблемы распределения бюджетных средств между землями и центром. При полном господстве центра в процессе принятия бюджета (о чем пойдет речь ниже) и федерация, и земли имеют свою, строго фиксированную законом долю в использовании общих бюджетных доходов страны, которые урегулированы федеральным законодательством. Интересен и такой принцип бюджетного законодательства ФРГ, как выравнивание финансовых возможностей , согласно которому менее доходным землям оказывается финансовая помощь как со стороны более доходных земель, так и со стороны федерации.
Акты, регламентирующие бюджетный процесс
Важным фактором бюджетной политики ФРГ является наличие обширной правовой базы в данной сфере. В ФРГ существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный государственный, бюджеты земель и бюджеты общин), но законодательные акты рассматривают всю бюджетную систему как единое целое. При этом подавляющее большинство правовых норм относится к регулированию федерального государственного бюджета, который составляет основу всей бюджетной системы государства и аккумулирует более половины его ресурсов.
В Основном законе Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. (Конституция ФРГ) имеется самостоятельный раздел Финансы , в котором урегулированы принципиальные вопросы формирования и принятия бюджета, компетенции различных ветвей государственной власти, контроля за бюджетным процессом.
В ст. 109 Конституции закреплены основы взаимоотношений федерации и земель в бюджетной сфере, в ст. 105 - в области налогового законодательства. Статьи 74, 80, 106-110 и др. посвящены источникам доходов госбюджета, другие нормы Основного закона регулируют проблемы бюджетного планирования, финансового выравнивания доходов между федерацией и землями, структуру бюджета, поддержание бюджетного равновесия между федерацией и ее субъектами.
Кроме того, имеется большое количество законов и других правовых актов, посвященных наиболее принципиальным сторонам бюджетной политики. Среди них можно отметить законы О переводе бюджетного хозяйства федерации на многолетнее финансовое планирование от 23 декабря 1966 г., О принципах бюджетного права федерации и земель от 19 августа 1969 г., Об улучшении структуры бюджета от 18 декабря 1975 г. и др.
Еще более обширную группу составляют законодательные акты, регулирующие конкретные практические вопросы бюджетных отношений. Это законы О финансовой взаимопомощи федерации и земель от 28 августа 1969 г.; О приведении различных норм в области финансовых взаимоотношений между федерацией и землями в соответствие с новым регулированием финансового состояния от 30 августа 1971 г.; О мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о структурных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объединении Германии от 24 июля 1991 г.; Об урегулировании финансовых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народными предприятиями, кооперативами и ремесленниками от 22 апреля 1993г.; О мероприятиях по преодолению финансовых обременений по наследству в связи с воссоединением Германии, по долгосрочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода от 23 июля 1993 г. и многие другие.
Отличительной чертой многих законодательных актов ФРГ в бюджетной сфере является детальная регламентация затрагиваемой проблемы. Например, в законе Об организации государственного бюджета от 19 августа 1969 г. отражены вопросы планирования, формирования, представления, исполнения бюджета, организации учета, отчетности, контроля и др. Всего в этом законе имеется девять крупных разделов, включающих в себя 119 статей (параграфов). При этом по общему правилу в самом законе содержится и механизм его осуществления.
Однако, учитывая сложный характер и динамичность бюджетно-финансовой сферы, многие законы (особенно в области планирования бюджета, финансового выравнивания, федеральных субсидий) систематически обновляются парламентом. Поэтому во многих конкретных областях бюджетно-финансовой деятельности имеется большое количество законов ( второй , шестой и т.д.).
Кроме того, федеральное Министерство финансов регулярно обобщает практику применения законов в бюджетной сфере и публикует свои постановления (рекомендации) по совершенствованию этой работы. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.
Значительное количество правовых норм, регулирующих организацию бюджетного процесса, содержится также в регламентах Бундесрата, Бундестага и федерального правительства.
Взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в бюджетной сфере
Бюджетное законодательство и государственная практика ФРГ стремятся проводить идею о новом ( современном ) понимании конституционного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Согласно такому пониманию эти ветви власти являются не столько монополистами в соответствующей области, сколько соучастниками единого общегосударственного процесса по формированию и реализации воли общества. Поэтому правовые нормы, хотя и закрепляют решающую роль Бундестага в законодательном одобрении бюджета, а правительства - в его формировании и исполнении, тем не менее придают большое значение регулированию взаимодействия парламента и федерального правительства (а также правительств земель) на всех стадиях бюджетного процесса.
В ст. 113 Конституции закреплено положение, согласно которому любые законы, предусматривающие увеличение или сокращение бюджетных расходов по сравнению с предложенными правительством, нуждаются в одобрении правительством. При этом правительство вправе требовать, чтобы Бундестаг отложил принятие решений по таким законам, а если они уже одобрены Бундестагом, правительство может настаивать на принятии нового решения. Аналогичные нормы содержатся и в конституциях земель.
Согласно Конституции ФРГ, при требовании отложить принятие предложений по изменению бюджета правительство в шестинедельный срок сообщает Бундестагу свое мнение. Если же правительство требует пересмотреть уже принятое решение, то оно выдвигает такое требование в четырехнедельный срок после принятия закона.
В Регламенте Бундестага ( 87) в свою очередь записано, что если федеральное правительство возражает против изменения запланированных бюджетных расходов (или доходов), т.е. в случае применения правительством ст. 113 Конституции, то принятие решения Бундестагом должно быть отложено. Данный вопрос может снова рассматриваться Бундестагом только после получения от правительства его мотивированного заключения. Одновременно с подготовкой такого заключения правительства Бундестаг готовит свои собственные расчеты и обоснования, запрашивает мнения специализированных органов и квалифицированных специалистов по спорным вопросам. Если же Бундестаг уже принял решение, а правительство требует его пересмотра (относительно конкретных расходов), то законопроект о бюджете в целом считается возвращенным в Бюджетную комиссию Бундестага для доработки. Он может быть включен в повестку дня не ранее, чем через шесть недель после выдвижения правительством своего требования. В случаях, когда принятый Бундестагом и оспариваемый правительством закон уже передан Бундесрату, такая передача считается несостоявшейся.
Конституция (ст. 112) предписывает федеральному министру финансов разрешать сверхбюджетные и внеплановые расходы только в случаях непредусмотренных обстоятельств и неотложной необходимости. При этом порядок выдачи таких разрешений должен быть урегулирован федеральным законодательством.
Очень важное положение закреплено в ст. 111 Конституции, согласно которому при неодобрении Бундестагом бюджета до конца отчетного года, правительство имеет право производить расходы в новом финансовом году в соответствии со статьями бюджета предыдущего года. Такие расходы направляются на содержание учреждений; проведение предусмотренных законом мероприятий; на выполнение юридически обоснованных обязательств федерации; на продолжение строительства, закупок и других действий или предоставление средств на эти цели. При этом в случае недостаточности поступлений от налогов, сборов, из резервных фондов и других источников для покрытия указанных расходов правительство имеет право прибегнуть к получению кредита (однако в размере не более четверти итоговой суммы бюджета истекшего года).
Ст. 111 Конституции может применяться также в случаях, когда Бундестаг не утверждает бюджет в политических целях, требуя отставки правительства. Подобный порядок чрезвычайного бюджетного правотворчества правительства, предоставляющий ему возможность расходовать бюджетные средства без наличия законодательно принятого бюджета, закреплен также в ст. 140 Конституции земли Гессен и в соответствующих статьях конституций других земель.
В то же время в Конституции ФРГ (ст. 110, 112 и др.) утверждается самостоятельность и независимость парламента от правительства в бюджетных вопросах, его важная роль в исполнении бюджета. Бундестаг может принять бюджет или возвратить его правительству. Принятый порядок ежегодного одобрения бюджета также означает определенную зависимость федерального правительства от парламента, поскольку ему приходится ежегодно обосновывать перед депутатами свои бюджетные решения.
Наряду с представлением парламенту ежегодных правительственных отчетов о доходах и расходах, важную роль играет также ежегодное рассмотрение в Бундестаге и Бундесрате т.н. среднесрочных финансовых планов федерального правительства. Они являются расчетами правительства по доходам и расходам на три очередных финансовых года (после данного бюджетного года). Такие расчеты призваны дать прогноз бюджетно-финансового развития страны на ближайшее трехлетие.
Кроме того, парламент ежегодно заслушивает доклад правительства о финансовом и экономическом состоянии государства, в котором отражаются вопросы налоговой политики, финансового положения земель и общин, выплаты государственного долга, развития рынка капиталов, финансово-экономической конъюнктуры и др.
Следует отметить сложившуюся в Германии прочную традицию в бюджетной деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, которая состоит в ежегодном представлении ведущими экономическими институтами докладов о развитии народного хозяйства и финансово-бюджетной деятельности. Особым авторитетом пользуются заключения Экспертного совета по оценке общеэкономического положения страны. В совет входят пять наиболее известных и авторитетных ученых-экономистов Германии (которые подготавливают т.н. доклад пяти мудрецов ).
Подготовка проекта бюджета и его представление парламенту
На этой стадии главную роль играет федеральное правительство и его Министерство финансов, которые, как правило, формируют проект бюджета до конца августа. При этом учитываются заявки других федеральных министерств, создаются рабочие группы по направлениям, заслушиваются мнения ученых и экспертов. После неоднократного обсуждения на заседаниях федерального правительства проект бюджета вносится правительством на рассмотрение парламента. По общему правилу это происходит сразу после завершения парламентских летних каникул, т.е. в начале сентября.
При формировании проекта бюджета правительство не имеет широкой свободы действий, поскольку 4/5 общей суммы бюджета, а нередко и более, заранее определены законодательством. Поэтому основная задача правительства на данном этапе в первую очередь сводится к точному выполнению существующего законодательства.
Так, ст. 110, абз. 1 Конституции обязывает включать в бюджет все доходы и все расходы, а существующие по данному вопросу другие законодательные акты добавляют, что кроме доходов и расходов в бюджет должны быть включены также и все полномочия по принятию долговых обязательств. В законодательстве предусмотрены и другие важные вопросы бюджетного планирования, например, обязанность правительства представлять проект бюджета сбалансированным по доходам и по расходам.
Налоговое законодательство ФРГ также отличается довольно высокой стабильностью правового регулирования, хотя парламент и правительство систематически стремятся поднимать его до уровня современных государственных задач (в этом смысле показательно введение налога на добавленную стоимость). Однако за весь послевоенный период характерным остается то, что налоги продолжают составлять решающую часть доходов федерального бюджета.
В свою очередь, среди налоговых поступлений 2/3 их общей суммы приходится на налоги с предприятий и коммерческих структур (например, налог с оборота), а также отчисления от доходов граждан (налог на зарплату и подоходный налог).
Конституция, в качестве доходной части поступлений кроме налогов, предусматривает также отчисления от федеральных предприятий и особого имущества (ст. 110), от государственного кредита (ст. 115) и некоторые другие. При этом законодательством регламентированы не только виды самих налогов, но и порядок их взимания, фиксированная доля отчислений от данного налога в бюджеты федерации, земель и общин. Поэтому планирование бюджетных поступлений будущего года во многом сводится к правильному учету установленных законом источников доходной части бюджета.
Расходная часть бюджета также урегулирована законодательством, причем она, как правило, не подвержена на протяжении значительного периода существенным изменениям. В целом за многие десятилетия более половины бюджетных расходов ФРГ затрачивается на оборону и социальные нужды (сюда относятся расходы на здравоохранение, страхование от несчастных случаев, пенсии и пособия, помощь на детей, пособия по безработице, ссуды на выравнивание доходов н др.). Примерно 1/5 расходов идет на улучшение экономической структуры и поддержку хозяйства (дотации транспорту, субсидии сельскому хозяйству, дорожное и жилищное строительство, выплаты предприятиям и пр.). Среди остальных расходов наиболее видное место занимают содержание управленческого аппарата, помощь землям, уплата государственного долга.
Таким образом, задача правительства по формированию бюджета облегчается устойчивостью законодательного регулирования бюджетного процесса, которое подвергается существенным изменениям в основном только под влиянием изменения роли и места страны в мировом хозяйстве.
Конституция требует представлять бюджет одновременно в Бундесрат и Бундестаг (для экономии времени на стадии законодательного рассмотрения). Регламент правительства ( 21) предписывает ему представлять подготовленные документы заблаговременно (по крайней мере за неделю до их рассмотрения).
Рассмотрение бюджета в парламенте
Согласно ст. 110, абз. 2 Конституции ФРГ бюджет утверждается бюджетным законом . Главную роль в рассмотрении и одобрении проекта бюджета на очередной год играет нижняя палата германского парламента - Бундестаг. Согласно общему правилу прохождения законов в Бундестаге законопроект о бюджете рассматривается в три чтения.
При рассмотрении проекта в первом чтении его представляют депутатам федеральный министр финансов и другие официальные лица. Затем по проекту проводятся дебаты депутатов, во время которых высказываются замечания по различным статьям проекта бюджета. Каждая статья проекта бюджета обсуждается отдельно, причем те статьи, по которым поступили замечания, передаются в Бюджетную комиссию Бундестага для доработки. После обсуждения в первом чтении проект бюджета целиком передается в Бюджетную комиссию, которая его дорабатывает и готовит к обсуждению во втором чтении ( 80 Регламента Бундестага).
Бюджетная комиссия Бундестага занимает ведущее место среди его постоянных комиссий. Состав этой комиссии утверждается председателем Бундестага ранее других постоянных комиссий, причем собрание членов Бюджетной комиссии, на котором избирается ее руководитель, проводится при личном участии председателя Бундестага. В ФРГ сложилась традиция, согласно которой председателем Бюджетной комиссии Бундестага является представитель крупнейшей оппозиционной партии. Другая полезная традиция состоит в том, что члены Бюджетной комиссии и другие депутаты, которые будут выступать докладчиками в Бундестаге при рассмотрении бюджета, присутствуют на заседаниях федерального правительства, посвященных вопросам формирования бюджета.
Бюджетная комиссия для доработки проекта может создавать рабочие группы по направлениям, приглашать для участия в своей деятельности специалистов и экспертов, заслушивать сообщения официальных лиц, запрашивать мнения различных учреждений и организаций. Она вправе продолжать работу над проектом бюджета даже в дни пленарных заседаний Бундестага, чем подчеркивается важность, которую законодатели придают принятию бюджетного закона.
Характерно, что при обсуждении проекта бюджета в первом и втором чтении в принципе допускается рассмотрение этого вопроса без прений депутатов. Согласно 81 Регламента Бундестага дебаты в этих случаях открываются, только если они рекомендованы Советом старейшин, или одной из депутатских фракций, или не менее чем 5% депутатов. Однако, учитывая важность и сложность работы по принятию бюджета на будущий год, в Бундестаге проводятся по этому вопросу обширные и исчерпывающие дебаты.
Обычно при рассмотрении проекта бюджета во втором чтении также вносятся предложения по его различным статьям, однако он уже в большей степени рассматривается как единое целое.
При рассмотрении проекта бюджета в третьем чтении, которое нередко транслируется по телевидению, замечания по отдельным статьям уже не высказываются, а внимание депутатов акцентируется на анализе бюджета как единого народнохозяйственного документа, призванного регулировать развитие общества в следующем году.
На рассмотрение во втором чтении проект бюджета может быть вынесен не ранее, чем через шесть недель после поступления на него замечаний (высказанных в первом чтении), а на рассмотрение в третьем чтении этот проект может быть вынесен не ранее, чем через три недели после получения замечаний (высказанных при втором чтении). Но если поступили предложения о серьезных изменениях проекта бюджета, то Бюджетная комиссия должна подготовить свои замечания по таким дополнениям и изменениям не позднее, чем в течение рабочей недели. В случае, когда комиссия в указанный срок не сумела обсудить поступившие предложения, законопроект включается в повестку дня без доклада комиссии ( 95 Регламента Бундестага).
Голосование по вопросу об одобрении бюджета в Бундестаге проводится постатейно посредством поднятия рук. Закон о бюджете принимается простым большинством голосов депутатов. В случае затруднений с подсчетом голосов Регламент предусматривает использование традиционного для Германии способа выявления голосов депутатов. При этом все они одновременно покидают зал для голосования, а затем возвращаются в него только через одну из трех открытых дверей, на которых укреплены надписи соответственно за , против , воздержалась ( 51).
Конституция обязывает парламент (ст. 110, абз. 2) принять бюджет до конца текущего отчетного года, т.е. фактически до завершения календарного года.
Бюджетное законодательство ФРГ отводит весьма незначительную роль в рассмотрении и одобрении бюджета верхней палате парламента - Бундесрату. На других этапах Бундесрат также в малой степени участвует в осуществлении бюджетного процесса. Прежде всего, одобрения Бундесрата требуют далеко не все законы по бюджетно-финансовым вопросам, а только те из них, которые устанавливают общие принципы бюджетного права, предотвращают нарушение единого экономического баланса, предоставляют финансовую помощь землям, вводят некоторые виды налогов. Среди этого перечня нет закона о бюджете.
Бундестаг в данной сфере законодательства фактически занимает господствующее положение. Он способен принять бюджет в таком виде, в каком считает нужным, даже в том случае, если Бундесрат с этим не согласен. Это урегулировано федеральными правовыми нормами, регламентирующими положение Бундесрата и Бундестага на стадии законодательного рассмотрения проекта бюджета.
После получения проекта бюджета Бундесрат должен, при отсутствии у него предложений по серьезному изменению бюджета, в шестинедельный срок дать Бундестагу свои замечания. Обычно в это время в Бундестаге проект рассматривается в первом чтении. Но если Бундесрат имеет предложения о серьезном пересмотре или изменении бюджета, он должен дать свои замечания в трехнедельный срок после получения проекта. Эти предложения Бундесрата рассматриваются Бундестагом, а в случае сохранения разногласий создается специальная согласительная комиссия из депутатов обеих палат, которая призвана разработать взаимоприемлемое решение.
После одобрения Бундестагом законопроекта в третьем чтении он снова направляется в Бундесрат, который высказывает по нему свое мнение. При сохранении разногласий компромиссное решение вырабатывает согласительная комиссия. Однако если Бундесрат не согласится с принятым законом и даже если направит Бундестагу свой официальный протест против принятого бюджета, действующее законодательство ФРГ позволяет нижней палате парламента сравнительно легко преодолеть возражения верхней палаты и провести в жизнь свое решение. Согласно ст. 78 Конституции Бундестаг может отклонить протест Бундесрата своим голосованием. Решение в данном случае принимается либо простым, либо квалифицированным большинством голосов депутатов - в зависимости от того, каким методом голосования принят сам протест Бундесрата.
Главной причиной слабой роли Бундесрата в бюджетном процессе ФРГ является то, что эта палата парламента призвана выражать интересы земель, а в бюджетном процессе и бюджетном законодательстве страны приоритет имеет федерация, а не земли. Повышение роли Бундесрата в принятии и исполнении бюджета неизбежно приведет к росту влияния земель в данной сфере государственной деятельности, что может породить, как считают многие специалисты ФРГ, нежелательные конфликты интересов.