Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2003г. Выпуск 14 Бюджетный процесс в развитых странах

• Титульный лист
• Содержание

Швеция

     
     Рассмотрение бюджетного процесса Швеции интересно в первую очередь по двум причинам. Во-первых, описание бюджетных процедур этой страны позволяет достаточно точно характеризовать аналогичные процедуры в Финляндии, Норвегии и частично Дании. Во-вторых, и это еще более важно, экономики скандинавских стран представляют собой особое явление XX века. Изучить и понять происходящие в них процессы, можно, в том числе путем анализа бюджетных процедур.
    

Подготовительная работа в правительстве     

     Работа по разработке бюджета начинается более чем за год до начала соответствующего финансового года. Министерство финансов составляет обзор прогнозов развития экономики на ближайшие 3-5 лет. Эти обзоры имеют очень большое значение для написания бюджета, поскольку постоянно меняющиеся оценки экономического роста, инфляции, уровня безработицы, ставки процента и обменного курса указывают на то, что должны быть предприняты определенные шаги для достижения поставленных правительством и Риксдагом (Парламентом) целей.
    В декабре Министерство финансов докладывает Правительству об основных тенденциях развития экономики. Исходя из этого, Правительство определяет, каким образом должна вестись работа по подготовке Закона о фискальной политике (Spring Fiscal Policy Bill). Закон о фискальной политике содержит предлагаемые направления экономической политики, которые правительство представляет в парламент.
     В течение января Министерство финансов продолжает работу по составлению и уточнению прогнозов. В это же время другие министерства определяют круг планируемых мероприятий и будущих ассигнований, исходя из экономических прогнозов, сделанных правительством, с учетом результатов предшествующего фискального года.
    В начале февраля окончательные оценки предстоящих расходов по каждому ведомству представляются на рассмотрение в Министерство финансов. Довольно часто министерства представляют на утверждение планы реформ, требующие увеличения расходов. Однако вместе с ними должны поступать предложения по способам изыскания средств.
     Налоговые поступления и другие доходы государства рассчитываются в Министерстве финансов.
    В течение февраля и в начале марта Министерство финансов рассматривает поступившие запросы на финансирование, предложения по увеличению расходов и экономии средств. Важно отметить, что Министерство финансов и другие ведомства всегда приходят к соглашению по финансированию конкретной статьи, проекта. Тем не менее, для Министерства финансов не является необходимым достижение соглашения по общему увеличению или уменьшению расходов бюджета, которые действительно следует осуществить.
    На этом этапе важной задачей Министерства финансов является определение возможностей достижения поставленных целей фискальной политики в ближайшие несколько лет при данном уровне планируемых доходов и расходов. Эти цели в первую очередь определяют потолок государственных расходов и чистых заимствований.
     Министерство финансов подготавливает предложения по уменьшению расходов, если основные задачи не могут быть выполнены.     
     Заседание правительства по бюджетной политике
    Важным этапом работы является заседание правительства по бюджетной политике, которое проводится в начале марта каждого года. Целью дискуссии, длящейся, как правило, один-два дня, является достижение соглашения по направлениям экономической и бюджетной политики, основным положениям Закона о фискальной политике. Обсуждение основывается на предложениях Министерства финансов, высланных другим ведомствам на неделю ранее.
     Эти предложения содержат принципы распределения средств между 27 расходными статьями и пенсионной системой, возможные ограничения государственных расходов. Они содержат положения по увеличению или уменьшению расходов по конкретным статьям и изменения, связанные с доходами бюджета, в частности, с изменениями в налогообложении. Основной задачей коррекции расходной и доходной частей бюджета является достижение поставленных целей фискальной политики.
     
     Проект закона о фискальной политике
    Не позднее 15 апреля правительство представляет в Риксдаг проект закона о фискальной политике. Он содержит правительственные предложения по направлениям экономической политики на следующие несколько лет. Правительство предлагает уровень государственных расходов, конкретные направления финансирования средств, оценку доходов. Как правило, проект содержит вспомогательный бюджет с предлагаемыми изменениями в ассигновании на текущий год.
     

Прохождение Закона о фискальной политике через Риксдаг

     
     Лимиты расходов
    Риксдаг рассматривает Закон о фискальной политике в апреле и мае и дает свое заключение в начале июня. Одна из наиболее важных частей Закона - это лимиты расходов на следующий трехлетний период.
     Лимит расходов центрального правительства охватывают все расходы правительства за исключением выплат процентов по государственному долгу. Объем выплат процентов не включается по той причине, что эта величина не может быть изменена в краткосрочном периоде. Лимиты расходования средств также включают финансирование внебюджетной пенсионной системы.
     Лимит правительственных расходов устанавливается в номинальных величинах и, соответственно, учитывает ожидаемое движение цен на протяжении трехлетнего периода. При установлении лимита расходов на третий год, предполагается, что ранее утвержденный лимит для первых двух лет будет сохранен. Соответственно, правительство и Риксдаг должны принять решение о потолке расходования средств только для третьего года. Таким образом, поддерживается бюджетная дисциплина, правильность и точность ведения государственных финансов.
    Решение Риксдага по лимитам расходования средств, т.н. руководящее указание, может быть изменено только другим решением Риксдага. Лимит расходов, прежде всего, рассматривается, как политическое обязательство правительства держать расходы под контролем.
     Возможна ситуация, когда фактические совершенные расходы превышают прогнозируемые, относительно которых определялся лимит. В таком случае потолок устанавливается на немного более высоком уровне, нежели требуется в действительности. Образовавшееся таким образом свободное пространство (бюджетная маржа) обеспечивает определенный резерв для небольшого увеличения расходов без изменения лимита в случае сохранения тенденции.
     Лимит расходования средств центрального правительства включает в себя приблизительные расходы местных правительств. Поскольку местные органы исполнительной власти обладают правом самостоятельного определения уровня налогообложения и уровня расходов, то лимит для правительства является приблизительным и не утверждается Риксдагом.
     При оценке уровня расходов местных бюджетов, правительство учитывает денежные трансферты между центральными и местными органами власти. Эти трансферты состоят главным образом из грантов центрального правительства, что делает расходы местного правительства сильно зависимыми от размеров внешнего финансирования и налоговых поступлений. При этом местные власти в последнее время лишены возможности самостоятельного резкого повышения налогов.
     

Ограничение статей расходов.     

     Другой важный вопрос, по которому Риксдаг принимает решение, заключается в предложенном в Законе о фискальной политике распределении государственных средств между 27 статьями расходов. Когда в течение лета правительство работает над окончательным проектом бюджета, оно руководствуется теми рамками для статей расходов, которые были установлены Риксдагом весной.
     

Доработка проекта бюджета     

     Распределение средств
    Представив Закон о фискальной политике, правительство продолжает работу над проектом бюджета. В начале марта правительственные учреждения представляют на утверждение годовые отчеты за прошедший год и бюджетную документацию на следующие три года. Правительство руководствуется, в том числе, и этими материалами при определении направлений расходования средств.
     Годовой отчет содержит финансовые данные и отчет о том, насколько преуспело данное учреждение в достижении поставленных правительством задач. В бюджетной документации ведомства определяют и обосновывают свои расходы в будущем периоде (3 года) и делают предложения по способам финансирования.
     До середины мая министерства работают над распределением средств между статьями расходов. Затем все предложения передаются в Министерство финансов для проверки.
    На последнем этапе формирования проекта бюджета Министерство финансов еще раз проводит оценку будущего развития экономики, и часть статей бюджета после этого может быть скорректирована.
    Когда определены все параметры и детали проекта бюджета, Министерство финансов проводит переговоры с ключевыми учреждениями и ведомствами с целью достижения соглашения по содержанию Закона о бюджете.
     
     Закон о бюджете
    Инициативы правительства в Законе о фискальной политике и решения Риксдага по основным направлениям экономической политики ложатся в основу Закона о бюджете, предлагаемым правительством на рассмотрение Парламента не позднее 20 сентября.
     Закон о бюджете содержит предложения по бюджету центрального правительства на будущий год, который является первым годом трехлетнего периода, охватываемого лимитом расходов и рамками для статей расходов.
    Правительство предлагает схему распределения средств между 27 статьями расходов и более чем 500 получателями. Правительство также оценивает 150 различных источников доходов государственного бюджета и составляет доклад о выполнении ранее поставленных задач и о необходимости решения новых.
    Данный проект бюджета рассматривается как окончательный и наиболее полный, и никакое правительственное учреждение не в праве в течение осени выносить на рассмотрение Риксдага законы, которые могут увеличить или уменьшить расходную часть.
     

Рассмотрение Закона о бюджете в Риксдаге     

     Риксдаг утверждает рассчитанный в бюджете объем доходов правительства, и размер ассигнований по конкретным направлениям.
     Процедура принятия решений, используемая Парламентом при рассмотрении Закона о бюджете, представляет собой двухшаговою модель.
    В первую очередь Риксдаг рассматривает общий объем расходов и направления их использования. После того как закон одобряется в первом чтении, общий объем средств по каждой статье зафиксирован и не может быть увеличен. На первой же стадии утверждаются и возможные изменения в налогах и пошлинах, которые должны быть сделаны для достижения требуемого уровня доходов бюджета.
     Поскольку границы для каждой статьи расходов уже установлены, во время второго чтения в парламентских комитетах бюджет рассматривается детально. В конечном итоге Риксдаг утверждает распределение средств в рамках бюджетных статей между конкретными получателями.
    

Исполнение бюджета

     
     Поручения правительства
    После прохождения бюджетом Риксдага в середине декабря, правительство несет ответственность за выполнение принятых решений. Выполнение большей части поставленных задач оно поручает ведомствам и учреждениям. И лишь наиболее важные и ответственные решения принимаются правительством.
     Функции исполнения бюджета делегируются министерствам посредством правительственных поручений. Эти документы содержат направления деятельности учреждений, размер располагаемых средств и информацию по отчетности необходимой для правительства.      
     Бюджетный мониторинг
    Правительство очень тщательно отслеживает динамику поступления доходов и осуществления расходов. Министерства ежемесячно проверяют правильность расходования средств. Министерство финансов каждый месяц подготавливает сводный баланс, отражающий изменения по всем доходным и расходным статьям. Постоянно проверяется законность и целесообразность расходования средств, соблюдения лимитов и ограничений по статьям.
     В августе Министерства готовят промежуточный доклад за первое полугодие и еще раз оценивают необходимость всех ассигнований в оставшиеся полгода.
     Правительство информирует Риксдаг о состоянии расходной и доходной частей бюджета в Законе о фискальной политике и в Законе о бюджете. Если фактические доходы или расходы существенно отклоняются от запланированных, то правительство обязано объяснить Риксдагу причины такого отклонения.
     
     Вспомогательный бюджет
     В случае необходимости правительство может предложить Риксдагу внести поправки в бюджет в течение данного фискального года. Предложения для вспомогательного бюджета, как правило, включаются в Закон о фискальной политике (апрель) и в Закон о бюджете (сентябрь).
     
     Отчетность
    Не позднее 1 марта каждого года, правительственные ведомства и учреждения обязаны предоставить годовой отчет за предыдущий фискальный год. Годовой отчет включает в себя финансовые показатели и информацию о том, насколько успешно были выполнены поставленные правительством задачи.
     В Законе о бюджете правительство информирует Риксдаг о задачах и результатах деятельности министерств и ведомств.
     Каждый год правительство представляет на утверждение Риксдага отчет, содержащий финансовые показатели и информацию по государственным доходам и расходам за предыдущий фискальный год. В этом отчете правительство также указывает наиболее важные замечания, сделанные Национальным аудиторским бюро (RRV) во время проверки деятельности правительства.
     
     Контроль
    Задача RRV заключается в проверке деятельности ведомств и учреждений, подчиняющихся правительству. RRV публикует результаты Ежегодной проверки и Проверки эффективности . Ежегодная проверка включает в себя подтверждение достоверности сведений, предоставленных министерствами в своих годовых отчетах.
     Проверка эффективности заключается в определении того, насколько эффективно осуществляется правительственная деятельность. RRV представляет результаты проверок в форме аудиторских отчетов, которые должны быть опубликованы не позднее 1 апреля каждого года и в специальных докладах и переданы в правительство в начале мая.
     Парламентские аудиторы также инспектируют правительственную деятельность, в частности решения, касающиеся государственного бюджета. Парламентские аудиторы выбираются из числа профессиональных ревизоров и государственных служащих.
    

Календарь бюджетного процесса