Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2003г. Выпуск 14 Бюджетный процесс в развитых странах

• Титульный лист
• Содержание

 Нидерланды
     
Основные принципы бюджетной политики.      

     Каждые четыре года Нидерландское бюро анализа экономической политики (Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis) составляет несколько вариантов прогнозов развития национальной экономики. Коалиционное соглашение, позволяющее правительству проводить свою политику, основывается на наиболее осторожном, сценарии развития событий.
     Существует четкое разделение между правительственными расходами и доходами. Как следствие, любые изменения в уровне налогообложения или социального обеспечения не могут повлиять на общий уровень государственных расходов.
     Максимальный уровень расходов бюджета (потолок расходов) устанавливается на каждый год срока полномочий правительства. Правительство формирует специальные резервы расходов, которые используются в том случае, когда экономическое развитие страны требует больших ассигнований, чем это предполагалось в момент установления лимитов.
     Правительство принимает решения по доходной и расходной частям в определенный день, известный как день принятия решений ( decision day ). Решения о направлении расходования средств (основанных на Плане экономического развития) принимаются в марте или апреле, в то время как решения по доходам принимаются в августе (основаны на Макроэкономическом прогнозе).
     Министерства обязаны придерживаться правил бюджетной дисциплины с целью удержания расходов бюджета под необходимым контролем. Основное правило состоит в полной личной ответственности министров за разрешение любых проблем бюджета в сфере их полномочий.
     Существуют специальные указания, которые определяют направления деятельности правительства в ситуации бюджетного профицита или дефицита.
     В соответствии с Маастрихтскими соглашениями определяются абсолютные пределы, которые дефицит государственного бюджета не может превышать ни при каких обстоятельствах.
     
     Бюджет - средство достижения компромисса
    В третий вторник сентября министр финансов представляет от имени кабинета в Нижнюю палату Парламента проект бюджета и Бюджетный меморандум.
    В проекте бюджета перечисляются источники доходов и направления расходовании средств по всем министерствами ведомствам. Бюджетный меморандум состоит из пояснительных записок к бюджету, прогнозов развития национальной и мировой экономики. Он также обязательно включает в себя планы расходования средств, прямо затрагивающих государственный сектор, например финансирование деятельности центрального правительства, программ социального обеспечения.
    Сводный проект бюджета состоит из бюджетов министерств и ведомств. Эти бюджеты тщательно готовятся и обязательно утверждаются всеми членами кабинета, особенно при определении основных направлений финансирования и источников средств.
     Правительство приходит к ряду внутренних соглашений необходимых для того, чтобы в будущем все процессы так или иначе связанные с бюджетом проистекали бы должным образом. Эти соглашения и составляют основу правительственной бюджетной политики.
    Важно отметить, что каждое правительство в своей деятельности опирается на документ, известный как коалиционное соглашение , в котором обозначены основные планы и мероприятия на следующие четыре года.
    Коалиционное соглашение устанавливает объем государственных расходов, полномочия правительства по изменению налогообложения и социальных выплат и, как следствие, параметры бюджета. Перед подписанием подобного документа партии, вместе формирующие правящую коалицию, нуждаются в прогнозах экономического развития на несколько следующих лет. Подготавливает эти материалы Бюро анализа экономической политики.
    
     Нидерландское бюро анализа экономической политики
    Бюро анализа экономической политики составляет среднесрочные экономические обзоры специально для подготовки коалиционного соглашения и проектов бюджета. В частности бюро составляет осторожный сценарий , на основании которого правительство рассчитывает основные параметры бюджета на несколько лет.
     Обзор содержит прогнозы средних темпов экономического роста на следующий четырехлетний период, на основании которых бюро рассчитывает размер бюджета, наиболее приемлемого в данный временной интервал при данных условиях.
    Бюро анализа экономической политики также составляет экономические прогнозы непосредственно для нужд правительства при разработке проекта бюджета. Весной каждого года бюро публикует План экономического развития , который используется при составлении Рамочного послания и Весеннего финансового отчета.
     Рамочное послание - это письмо, направляемое министром финансов всем членам кабинета в марте каждого года. В нем содержатся задания для министерств, оценки приемлемых бюджетов. Данное послание и документы, используемые при его написании, составляют основу бюджета на следующий год.
     Весенний финансовый отчет - это меморандум, высылаемый министром финансов в Парламент в мае каждого года и содержащий оценочные данные по правительственным доходам и расходам на текущий год.
     В сентябре бюро публикует Макроэкономический прогноз - документ, предшествующий правительственному Бюджетному меморандуму.
    

Работа в правительстве      

     Безусловные ограничения. Требования EMU
    Являясь членом Экономического и монетарного союза (EMU), Нидерланды обязаны соблюдать ряд правил Пакта о стабильности и росте. Это документ, в котором страны-участники обязуются сводить свои бюджеты к бездефицитному, а желательно, к профицитному уровню. Со страны, нарушившей эти требования, взимаются большие штрафы. Другими словами, требования EMU являются безусловными ограничителями бюджетной политики государства.
     В соответствии с ними дефицит бюджета, ни при каких обстоятельствах, не может превышать 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП, в противном случае, он должен быть чрезвычайно быстро снижен до требуемого уровня.
     Требования EMU относятся ко всему государственному сектору в целом. Другими словами, они могут быть применены не только к центральному правительству, но и к фондам социального обеспечения, местным органам власти всех уровней.
    
     Расходная часть
    Бюджет представляет собой совокупность бюджетов министерств и ведомств на будущий год. В целях недопущения перерасхода средств, правительство заблаговременно устанавливает обязательные для соблюдения лимиты расходов. Они выражаются в реальном исчислении (соответственно в номинальном выражении они будут привязаны к индексу цен).
    Лимиты охватывают т.н. чистые расходы , то есть валовые расходы минус неналоговые поступления. Таким образом, ограничение состоит из трех отдельных планок:
для бюджета правительства как такового;
для системы социального обеспечения и рынка труда;
для сектора здравоохранения.      
     В то же время, отнюдь не все государственные расходы попадают под действие лимитов. В частности это относится к внебюджетным фондам (например, Фонд развития экономической инфраструктуры - строительство дорог и т.д.). С одной стороны, создание такого фонда защищает направляемые средства от возможного секвестирования, а с другой - позволяет расходовать ресурсы на конкретные проекты, необходимые для развития экономики.
     В то же время, подобные фонды также имеют потолок расходов, который не может превышать объем средств, находящихся в их фактическом распоряжении. Наполняются такие фонды из различных источников, включающие, в том числе, доходы от продажи природного газа и прочей государственной собственности.
    Партнеры по правящей коалиции фиксируют лимиты расходов в начале срока своих полномочий. Размеры лимитов определяются на основании коалиционного соглашения и однажды установленные, они уже не могут быть изменены в течение нахождения данного правительства у власти. В ситуации, когда фактические расходы могут превысить установленный предел, правительство не имеет права изменять его. Средства могут быть изысканы за счет экономии в других областях или за счет непредвиденных доходов.
     
     Доходная часть
    В соответствии бюджетной политикой правительства уровень доходов не должен никоим образом влиять на уровень расходов. Если правительство расходует слишком много, то оно обязано сокращать финансирование по каким-либо статьям, и наоборот, любые дополнительные доходы должны приводить к снижению уровня налогообложения и социальных выплат.
    Основной источник доходов правительства - это налоги и взносы по социальному страхованию. В то же время правительство зарабатывает деньги и на прочих взносах и пошлинах, а также на продаже природного газа.
     В краткосрочном периоде более высокий уровень доходов правительства вовсе не означает, что оно будет принимать на себя дополнительные расходы. Как правило, средства направляются в резервные расходные фонды или используются для разрешения текущих проблем бюджета.           
     
     Принятие решений
    Для сохранения стабильности бюджетного процесса правительство рассматривает приоритетные направления расходования средств только один раз в году. Фактически в этот день происходит выбор проектов для скорейшего осуществления, исходя из имеющихся ограничений в виде макроэкономических прогнозов, лимитов расходов, проблем, требующих немедленного решения.
     Кабинет принимает решения по направлениям финансирования только раз в году, в так называемый день принятия решений . Встреча проводится весной одновременно с подготовкой Рамочного послания (основные параметры бюджета на следующий год) и Весеннего финансового отчета (бюджет на текущий год, оценки доходов и расходов). Министры совместно изучают расходную часть и выбирают проекты по степени их важности, необходимости для страны, объему финансирования и будущей отдаче.
     Кабинет принимает решение по доходам в августе. Все решения по доходам и расходам должны соответствовать достигнутым на момент формирования правящей коалиции решениям по лимитам бюджета.
     

Бюджетный календарь

     
     Рассмотрев выше основные принципы бюджетной политики в Нидерландах и основных участников бюджетного процесса (Правительство, Бюро анализа экономической политики), объединим полученные сведения в логическую последовательность.
    Бюджетные процедуры включают в себя как мероприятия по непосредственной подготовке бюджета, так и по составлению отчетов для различных учреждений. В целом процесс охватывает трехлетний период.
     Бюджет подготавливается каждый год, и это означает, что в одно и то же время проистекают три различных бюджетных цикла. Рассмотрим это на примере подготовки бюджета на 2001 год.
    

          Предварительный отчет - это предварительное описание состояния доходов и расходов правительства за прошлый год, представляемое на рассмотрение Парламента в феврале текущего года.
    Рамочное послание - это письмо, направляемое министром финансов всем членам кабинета в марте каждого года. В нем содержатся задания для министерств, оценки приемлемых бюджетов. Данное послание и документы, используемые при его написании, составляют основу будущего бюджета на следующий год.
     Весенний финансовый отчет - это меморандум, высылаемый министром финансов в Парламент в мае каждого года и содержащий оценочные данные по правительственным доходам и расходам на текущий год.
     План экономического развития - отчет, публикуемый Нидерландским бюро анализа экономической политики в марте каждого года, содержащий прогноз развития экономики на текущий и будущий год.
    Макроэкономический прогноз - доклад, публикуемый Нидерландским бюро анализа экономической политики в сентябре каждого года, содержащий прогнозы экономического развития страны на следующий год и используемый для написания коалиционного соглашения и бюджетного меморандума.
     Бюджетный меморандум - документ, представляемый в третий вторник сентября министром финансов в Парламент и содержащий объяснительные записки к бюджету, прогнозы экономического развития. Также содержит планы расходования средств, прямо затрагивающих государственный сектор, например финансирование деятельности центрального правительства, программ социального обеспечения.
    Во время первых парламентских слушаний фиксируются самые общие параметры бюджета - размеры доходной и расходной частей, макроэкономические показатели. Во время вторых - объем финансирования по министерствам и ведомствам, во время третьих - конкретные программы и проекты.
     

Мероприятия, осуществляемые при профиците и дефиците бюджета     

     Если правительство получает больше доходов, чем ожидалось, то излишек должен быть потрачен на уменьшение бюджетного дефицита и снижение налогов. Если объем поступлений ниже запланированного, то правительство увеличивает дефицит и повышает налоги. Это означает, что дополнительные доходы не ведут к дополнительным расходам и наоборот.     
     В случае излишка доходов правительство действует по следующей схеме:
если дефицит бюджета меньше 0,75% ВВП, то 50% направляются на уменьшение дефицита и 50% - на снижение налогов и социальных взносов.
если дефицит выше 0,75% ВВП, то пропорция выглядит соответственно 75/25.      
     В случае недостатка средств:
если дефицит ниже 1,75% ВВП, то 75% недостачи доходов оформляется в государственный долг и 25% компенсируются за счет увеличения налогов.
если дефицит выше 1,75% ВВП, то пропорция выглядит соответственно 50/50.
     

Бюджетная дисциплина      

     Текущий бюджетный процесс требует постоянного соблюдения согласованных лимитов расходов, и для этого осуществляется соответственный контроль. Министерства обязаны соблюдать установленные правила бюджетной дисциплины, и каждый министр несет полную ответственность за все, что происходит в зоне его полномочий.
     С целью предотвращения чрезмерного увеличения расходов, министры обязаны своевременно реагировать на ситуации, когда доходы оказываются на более низком уровне, нежели планировалось, или расходы на более высоком.
    Для информирования о перерасходе средств, министры обязаны своевременно уведомлять министра финансов и кабинет о существующих проблемах.
    С целью устранения ситуации перерасхода средств, министры обязаны консолидировать задолженность (специфическая компенсация). При этом любые непредвиденные доходы должны в первую очередь направляться на решение проблем бюджета, а не на внедрение каких-либо новых программ.
     Для внедрения же новых проектов министерства обязаны изыскивать средства в рамках собственных бюджетов и лимитов расходов, что означает сокращение финансирование в других областях. Для использования незапланированных доходов на реализацию новых программ, проектов требуется согласие всего кабинета.