АВ 2003г. Выпуск 14 Бюджетный процесс в развитых странах
Япония
Бюджетный процесс Японии в чем-то аналогичен английскому (в том смысле, что сочетает традиционные и современные аспекты). В то же время нельзя не отметить и ряд важных отличий: прежде всего, это важность американской системы консультационных органов, которая прижилась в Японии после Второй Мировой войны.
Политические традиции Японии и до сей поры играют важную роль в процессе принятия решений: так, независимость ряда министерств в рамках кабинета министров не в последнюю очередь определяется тем, что до Второй Мировой войны они подчинялись непосредственно Императору. Важную роль сыграло и то, что в годы формирования бюджетных процедур у власти постоянно находилась одна партия: это выразилось в том, что сложились процедуры давления на депутатский корпус, так и, напротив, в том, что в процессе согласования спорных вопросов специально поддерживается паритет между правящей партией и оппозицией.
Законодательство по бюджетному устройству и бюджетному процессу
Бюджетные вопросы регулируются в Японии многочисленными правовыми актами. Основополагающим является Конституция Японии, в которой бюджетному регулированию посвящена гл. VII Финансы . Статьи этой главы гласят:
Ст. 83. Право распоряжения государственными финансами осуществляется на основе решений парламента.
Ст. 84. Введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом.
Ст. 85. Никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению парламента.
Ст. 86. Кабинет составляет и представляет парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год.
Ст. 87. Для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого возлагается на Кабинет. Кабинет должен получить последующее одобрение парламента в отношении всех ассигнований из средств резервного фонда.
Ст. 88. Все имущество императорской фамилии является собственностью государства. Все расходы императорской фамилии должны утверждаться парламентом как часть бюджета.
Ст. 89. Никакие государственные денежные средства или иное имущество не могут ассигноваться или предназначаться для использования, выгоды или содержания какого-либо религиозного учреждения или ассоциации, или для каких-либо благотворительных просветительных или филантропических учреждений, не находящихся под контролем публичных властей.
Ст. 90. Заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом. Структура и полномочия Ревизионного совета определяются законом.
Ст. 91. Кабинет министров через регулярные промежутки времени, но не менее чем один раз в год, должен докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов .
В гл. IV Парламент предусмотрена процедура обсуждения и принятия бюджета.
Статья 60 гласит: Бюджет должен сначала представляться на рассмотрение Палаты представителей. Если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто и с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение тридцати дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением Парламента .
В гл. V Кабинет предусматривается, что Кабинет выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рассмотрение парламента (ст. 73).
Бюджетное регулирование осуществляется также на основании следующих законов:
Закона о государственных финансах, который является главным законом о государственных финансах;
Закона о государственных счетах;
Закона о налоговых трансфертах местным органам власти, который предусматривает перевод на нужды местной администрации части собранных центральным правительством налогов и формулирует условия такой передачи средств государственного бюджета, т.е. устанавливает фиксированный процент от собранных правительством государственных налогов;
законов о налогах.
Поскольку Конституция Японии установила, что ни один новый налог не должен вводиться без принятия соответствующего закона, в стране создана хорошо проработанная система налогового законодательства - насчитывается более 30 законов о налогах.
Характеристика бюджетного процесса в Японии
В соответствии с Конституцией, проект государственного бюджета подготавливается Кабинетом министров в целом, однако положения Закона об общественных финансах предоставляют фактические полномочия по составлению бюджета министерству финансов.
Процесс начинается вскоре после начала каждого финансового года (1 апреля) с того, что каждое министерство и ведомство формулирует свои бюджетные запросы на следующий бюджетный год. По практике последних лет, министерство финансов ограничивает запросы министерств и ведомств до размера, на 25% превышающего бюджетные средства, выделенные в прошлом году. Чтобы удовлетворить потребности своих подразделений, министерства и ведомства в течение летних месяцев проводят свои внутренние бюджетные процессы. До 31 августа министерства и ведомства передают свои запросы, которые, как правило, очень приближены к максимальному пределу, в министерство финансов.
_________________________
процесс формирования бюджетных запросов министерствами и ведомствами в японской литературе часто именуется микробюджетным процессом
В течение сентября в бюджетном управлении министерства финансов заслушиваются руководители министерств и ведомств, которые отстаивают свои запросы перед бюджетными инспекторами. При этом инспекторы могут задавать вопросы о планах и программах министерства или ведомства, но не обсуждают конкретные бюджетные цифры. Позже, в октябре и ноябре, бюджетные инспекторы и их сотрудники обсуждают запросы ведомств более подробно, обсуждая возможности их удовлетворения с руководством и другими отделами бюджетного управления.
Этот микробюджетный процесс проходит одновременно с макробюджетным - т.е. рассмотрением высшим руководством министерства финансов общих бюджетных показателей. В первой половине декабря собирается бюджетная конференция министерства финансов с целью утверждения, иногда с собственными изменениями, проекта бюджета, подготовленного бюджетным управлением. После утверждения этот проект официально именуется проектом министерства финансов .
Примерно в это же время бюджетное управление готовит краткий обзор бюджетного проекта, который в качестве официального документа утверждается руководством министерства финансов и направляется в Кабинет.
В течение этого периода политические партии и парламент, как правило, не вмешиваются в бюджетный процесс, хотя отдельные депутаты вносят в министерство финансов свои предложения и пожелания. Но уже в декабре специальная комиссия, сформированная из представителей правящей партии (коалиции) рассматривает собственную бюджетную программу и до опубликования официального проекта бюджета, направляет ее в Кабинет и министерство финансов.
_________________________
В Либерально-демократической партии Японии, долгие годы стоявшей у руля политической власти в стране, эту функцию осуществляла комиссия по планированию при Совете политических исследований
Опубликование проекта министерства финансов, планируемое на середину декабря, но обычно откладываемое на январь-февраль, начинает приблизительно недельный период переговоров по пересмотру проекта. В результате этих переговоров, которые проводятся между представителями министерств и ведомств, с одной стороны, и руководством министерства финансов с другой, возможно выделение небольших дополнительных фондов.
Последним этапом переговоров является встреча руководства правящей партии (коалиции) и представителей кабинета министров. Измененный в результате всех переговоров и согласований проект бюджета утверждается на заседании кабинета и, уже в качестве официального правительственного проекта передается на рассмотрение в парламент.
Случаи значительных изменений проекта бюджета в ходе его рассмотрения в парламенте довольно редки. Такая ситуация следует из системы парламентарного правления, которая предполагает тесные взаимоотношения и многочисленные консультации между правительством и правящей партией (коалицией) в процессе формирования бюджета. Как правило, к началу парламентского рассмотрения проекта бюджета правительству и парламенту удается достичь консенсуса в бюджетном вопросе.
Парламентское рассмотрение проекта бюджета начинается в Палате представителей. После представления проекта бюджета министр финансов выступает перед палатой по следующим вопросам:
принципы, лежащие в основе формирования бюджета;
характеристики бюджета и план налогов;
принципы управления казной;
другие важные вопросы бюджетной политики.
В тот же день такая же речь произносится министром финансов в Палате советников.
Бюджетная комиссия Палаты представителей изучает проект бюджета и вносит свои рекомендации палате. Палата представителей голосует по проекту и передает его Палате советников. Как правило, это происходит в начале марта.
Далее проект бюджета проходит через бюджетную и другие заинтересованные комиссии Палаты советников. В результате процедуры, аналогичной процедуре в нижней палате, проект бюджета выносится на общее голосование в Палате советников приблизительно к началу финансового года, т.е. к 1 апреля.
В случае если решение Палаты советников по проекту бюджета отлично от решения Палаты представителей вопрос передается на рассмотрение согласительному комитету, образованному из представителей обеих палат. Если согласительный комитет не достигает взаимоприемлемого решения по вызвавшему разногласия вопросу, решением парламента, в соответствии с Конституцией, становится решение Палаты представителей.
Такое же правило приоритета решения Палаты представителей применяется и в том случае, когда Палата советников не принимает окончательного решения по проекту бюджета по истечении 30 дней со дня принятия проекта бюджета к рассмотрению (не считая перерывов между сессиями палаты).
Если становится очевидным, что бюджет все же не будет одобрен к этому сроку, правительство имеет право сформировать и представить парламенту временный бюджет на какой-то период бюджетного года. Временный бюджет теряет силу, как только принимается постоянный бюджет, но при этом ассигнования или подряды, принятые временным бюджетом, сохраняют силу и рассматриваются как часть постоянного бюджета.
Правительство имеет право сформировать дополнительный бюджет и представить его в парламент для утверждения. Такого рода бюджет возможен в двух случаях:
чтобы пополнить недостаток средств, необходимых для выполнения правительством своих функций или обязательств по подрядам, а также чтобы покрыть расходы, возникшие уже после составления и утверждения бюджета;
чтобы внести изменения в бюджет в связи с обстоятельствами, возникшими после составления и утверждения бюджета.
Помимо проекта бюджета центральное правительство ежегодно подготавливает и публикует Проект местных финансов , который составляется в виде чистых совокупных сумм предполагаемых доходов и расходов всех местных органов власти. Этот проект также представляется в парламент для утверждения и является основой для формирования местных бюджетов.
Таково самое общее описание бюджетного процесса Японии. Более детальное рассмотрение всех его стадий возможно через изучение роли различных государственных органов в формировании, принятии и утверждении государственного бюджета.
Бюджетные полномочия органов государственной власти Японии
Центральные органы исполнительной власти Японии в бюджетном процессе
В компетенцию центральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств - входит оценка необходимого количества бюджетных средств на следующий финансовый год, что является отправным пунктом бюджетного процесса.
Министерства и ведомства отличаются друг от друга: размером, историей, традициями, структурой, персоналом, выполняемыми задачами, отношениями с клиентами . В бюджетном процессе у каждого из них свои цели, стратегия и линия поведения. Тем не менее, все они играют роль расходователей бюджетных средств, и это предопределяется всей бюджетной системой Японии.
До того, как каждое министерство (ведомство) представляет 31 августа министерству финансов свой официальный бюджетный запрос, ему необходимо провести свой собственный бюджетный процесс.
В структуре секретариата каждого министерства существует финансовый отдел, играющий роль бюджетного управления министерства финансов. В финансовый отдел поступают запросы от отделов общих вопросов (или первых отделов) всех управлений данного министерства, обычно это происходит в начале июля. Приблизительно в течение месяца после этого финансовый отдел, проведя соответствующие слушания, подготавливает проект запроса от министерства в целом, который передается на рассмотрение обратно в управления. Около пяти дней предоставляется для внесения поправок и составления второго варианта проекта. Окончательный вариант, подкрепленный соответствующей документацией, выносится на бюджетную конференцию министерства, где и получает окончательную ратификацию.
Несмотря на такую многоэтапность внутриминистерского бюджетного процесса (управления - секретариат - министерство), многие исследователи отмечают единство и жесткую централизацию японских министерств в их взаимоотношениях с другими государственными органами, и в частности, с министерством финансов.
Кабинет министров
В соответствии с Конституцией Японии Кабинет министров занимает верховную позицию в бюджетном процессе: он несет ответственность за подготовку бюджета и представление его парламенту.
Однако Закон об общественных финансах 1947 г. передал значительную часть бюджетных функций Кабинета министру финансов. В настоящее время непосредственных функций Кабинета министров в бюджетной сфере две:
ратификация правительственного проекта бюджета (после того как министр финансов проведет огромную работу по его составлению и достижению компромисса со всеми заинтересованными сторонами);
ежегодное принятие т.н. общих принципов бюджетной политики .
Общие принципы представляют собой наиболее весомое и объемное заявление Кабинета министров в отношении бюджета. Впервые кабинет стал принимать принципы еще в период оккупации, однако по-настоящему значимым этот документ стал лишь в начале 50-х годов XX в. Именно тогда японские политические деятели увидели в нем эффективный инструмент усиления правительственного контроля над бюджетом.
Тем не менее, в политической практике Японии сложился порядок, по которому общие принципы бюджетной политики стали составляться почти полностью в стенах министерства финансов, за исключением незначительных поправок, вносимых кабинетом на последней стадии принятия документа.
Поверхностная форма документа стала нормой, что расценивалось в Японии как один из признаков признания формального контроля министерства финансов над бюджетом. Чтобы придать большую программность своим общим принципам бюджетной политики правительство стало включать в них положения о планируемых мерах общеэкономического регулирования, хотя конкретные цифры приводились только в разделах о налогах и государственных облигациях.
Однако нельзя утверждать, что кабинет не играет никакой существенной роли в бюджетном процессе. В частности, значительна роль такой неформальной структуры кабинета министров, как дискуссионная группа экономических министров . Министерству финансов необходима как консультативная помощь группы, так и ее политическая поддержка. Группа не принимает никаких юридически обязательных документов, но играет важную роль в достижении консенсуса внутри Кабинета.
Во главе Кабинета, в соответствии со ст. 66 японской Конституции стоит премьер-министр. В этой сфере функции премьер-министра могут быть сведены к следующим направлениям:
Макробюджетный процесс - участие в консультациях, сопровождающих процесс составления проекта государственного бюджета; при этом степень участия того или иного японского премьер-министра в этом процессе определялась его личным интересом к бюджетным проблемам и состоянием экономики.
Микробюджетный процесс - практически у всех премьер-министров Японии были какие-то свои собственные проекты, которые они пытались отразить в бюджете. Однако такие примеры относятся лишь к случаям, когда рассматриваемый проект требует относительно небольшой финансовой поддержки. Политическая практика Японии не позволяет премьер-министру открыто становиться на сторону спорной, т.е. вызывающей возражения министерства финансов программы, если она требует значительных бюджетных расходов.
Управленческая роль в бюджетном процессе - полномочия и статус премьер-министра необходимы для урегулирования многих процедурных и регламентных вопросов при формировании государственного бюджета - утверждение к рассмотрению проекта бюджета, подготовленного министерством финансов, окончание и подведение итогов переговоров между министерством финансов и правящей партией (коалицией), - а также для ограничения спектра вопросов и разногласий, которые могут возникнуть на каждой стадии бюджетного процесса. На сегодняшний день наиболее значительна посредническая функция премьер-министра как единственного участника государственного механизма Японии, одновременно занимающего ключевые посты и в правительстве, и в правящей партии. Это позволяет ему предвидеть и устранять возможные разногласия по бюджетным вопросам и обеспечивать нормальное продвижение в принятии бюджета.
Поддержка министра финансов - еще в довоенные годы сложилась традиция, что премьер-министр занимает консервативную позицию в вопросах государственных расходов. Большинство глав японского кабинета способствовали снижению министрами своих бюджетных запросов, тем самым, облегчая задачу министрам финансов сдерживать рост государственных расходов. Такая практика следующим образом была сформулирована и обобщена японскими исследователями: Поскольку при составлении бюджета главы правительственных ведомств и верхушка партии большинства заинтересованы обезопасить их собственные бюджетные запросы, и выступают за увеличение расходов, министр финансов может оказаться в полностью изолированном положении. Если в этой ситуации он не обладает сильной поддержкой премьер-министра, ему чрезвычайно трудно проводить свою политику .
Контроль правящей партии - наиболее важное направление деятельности премьер-министра. Являясь ключевой фигурой в руководстве правящей партии, премьер-министр обеспечивает максимально возможную защиту правительственного проекта бюджета от нападок со стороны парламентариев и территориальных партийных организаций. В последние годы при коалиционных правительствах данная роль премьер-министра утратила свою важность.
Что касается контроля за самим процессом разработки и принятия бюджета, то здесь значение премьер-министра обусловлено рядом факторов, в частности, такими, как согласованность действий с министром финансов и поддержка большинства в парламенте.
Рассмотрение роли Кабинета министров Японии в бюджетном процессе было бы далеко не полным без изучения деятельности вспомогательных органов при кабинете министров.
Отличительной особенностью послевоенных реформ в Японии было широкое заимствование американских политико-государственных норм и институтов, в частности, уже сложившейся тогда в США системы административных комитетов.
Сложившаяся в послевоенные годы система консультативных органов при правительстве Японии была юридически закреплена Законом об организации государственного управления от 10 июля 1947 г., а также в многочисленных законодательных актах и постановлениях Кабинета министров, регулирующих деятельность отдельных правительственных министерств и ведомств. Согласно ст. 8 вышеупомянутого закона, консультативные органы учреждаются при различных государственных административных учреждениях (как центральных, так и префектуральных) в качестве постоянно действующих органов. Закон допускает существование различных названий подобных органов: совещательный комитет, консультативный совет, экспертная комиссия и др.
В настоящее время в системе центральной администрации Японии действует большое, причем все возрастающее, число правительственных консультативных органов. Разветвленный правительственный консультативный аппарат, в котором наряду с представителями правительства и бюрократии широко представлены деловые круги, в настоящее время является важнейшим звеном в процессе принятия наиболее кардинальных политических решений. Согласованные на этом рабочем уровне рекомендации деловых кругов затем либо переводятся на язык правительственных решений, либо воплощаются в выдвигаемых в парламенте от имени правительства законопроектах.
В сложной системе правительственного консультативного аппарата Японии первостепенную роль играют совещательные комитеты и комиссии, учрежденные при канцелярии премьер-министра и т.н. экономических министерствах. Их значение определяется тем, что они принимают участие в формировании важнейших аспектов государственной политики: в первую очередь, составлении бюджета, а также экономическом планировании, определении правительственной политики в области налогообложения, финансов и т.п.
Кроме консультативных органов ведомственного подчинения в Японии существует также разветвленная сеть так называемых персональных консультативных органов . Они подчинены непосредственно руководящим работникам государственных ведомств - министрам, а также главам департаментов и отделов. Юридическим отличием персональных консультативных органов от ведомственных является то, что они учреждаются не по решению парламента, а по постановлению Кабинета министров.
Анализ социального состава ведущих консультативных органов показывает, что в них преобладают представители деловых кругов. Составляя влиятельную часть основных правительственных консультативных органов, они оказывают самое активное воздействие на центральный административный аппарат и, в конечном счете, на правительство, большинство членов которого также входит в состав совещательных комитетов и комиссий.
Существенное воздействие на формирование бюджета оказывают такие консультативные органы, как Экономический совет, Комитет по промышленной структуре, Комитет по использованию капиталовложений и некоторые другие. При этом особенно важна их роль на первоначальном этапе, когда определяется общая структура бюджета: перспективный уровень экономического роста, основные направления налоговой политики государства, курс в области финансов, внешней торговли и т. д. Характерно, что предварительный проект бюджета не может быть принят кабинетом, если он не прошел соответствующего обсуждения в вышеуказанных комитетах.
Таким образом, складывается ситуация, когда представители промышленно-финансовых кругов, заседающие в этих консультативных органах и действующие в тесном контакте с чиновниками из бюджетного управления министерства финансов, имеют возможность непосредственно участвовать в формировании бюджета.
Ключевую роль в организации планирования экономики и формировании бюджетной политики Японии играет Экономический совет, консультативный орган, учреждённый в 1952 г. при Управлении экономического планирования. Экономический совет является постоянным органом, созданным правительством специально для того, чтобы знать мнение делового сообщества относительно экономического планирования и сотрудничать с ним в деле пересмотра существующих экономических планов и составления новых .
Основу Экономического совета неизменно составляют представители финансово-промышленной верхушки Японии. По своему юридическому статусу Экономический совет призван осуществлять лишь вспомогательные функции при Управлении экономического планирования (УЭП), однако реальное положение таково, что основные направления экономического, а также бюджетного планирования разрабатываются именно Советом, а УЭП фактически превратилось в его своеобразный секретариат, выполняющий повседневную работу и ведающий технической стороной разработки государственного планирования.
Основные экономические консультативные органы при правительстве Японии осуществляют свою деятельность в тесном контакте с ведущими предпринимательскими организациями Японии, в первую очередь с Кэйданрэн (Федерация экономических организаций).
В процессе рассмотрения и доработки проекта бюджета принимают участие и некоторые консультативные органы, дающие рекомендации по управлению государственными финансами. К этим органам относятся: комиссия по налогам (консультативный орган при премьер-министре), казначейский совет (консультативный орган при министре финансов), консультативная группа по государственным облигациям (при генеральном директоре финансового управления Министерства финансов). В полномочия этих органов входит внесение предложений по вопросам налогов, государственных ценных бумаг и государственных займов.
Министерство финансов
Стоящее в центре правительственной деятельности по вопросам государственных финансов и бюджета Министерство финансов Японии ответственно перед кабинетом за подготовку годового бюджета. Законодательно закрепленная монополия министерства финансов на сокращение государственных расходов предоставляет ему значительный вес и высочайший статус. Сотрудники министерства составляют наивысшую политическую элиту в Японии.
Самураями японского правительства , элитой элиты называют в Японии служащих бюджетного управления министерства финансов.
Основные функции управления - рассмотрение бюджетных запросов министерств - находятся в ведении директора управления и трех его заместителей, каждый из которых отвечает примерно за одну треть бюджета. Их стаж в министерстве финансов обычно составляет 24-25 лет. Каждому из них подчинены по три инспектора (19-21 год стажа), которые ведут определенные направления работы с помощью своих помощников, которых называют также следователями (от трех до пяти человек при каждом инспекторе).
Остальные сотрудники бюджетного управления выполняют вспомогательные функции - обеспечение инспекторов необходимой информацией или технической проработкой бюджета.
Названия отделов говорят об их деятельности:
общих вопросов (наиболее важный - включает двух сотрудников в ранге инспектора);
юридический;
отдел исследований - его работа большей частью сконцентрирована на изучении опыта других стран, как в области распределения государственных расходов, так и в технике бюджетного процесса (именно этот отдел занимался внедрением компьютерных технологий в Министерстве финансов);
в 1973 г. был создан специальный аппарат исследований и планирования, глава которого подчиняется напрямую директору управления (это было одно из крупнейших изменений в структуре управления за послевоенные годы), и другие.
Что касается функций сотрудников управления, то здесь соблюдается четкая специализация. Каждый инспектор занимается строго обозначенным кругом вопросов и никоим образом не вмешивается в сферу коллег, если только такое вмешательство не будет обязательным для реализации его собственных задач.
Такие взаимоотношения в управлении сложились неформально, но, что характерно для всех государственных учреждений Японии, строго соблюдаются. Фактически, роль сотрудников бюджетного управления Министерства финансов выражается в рассмотрении бюджетных запросов своих министерств, агентств и т. п. и в сопоставлении их с реальными возможностями государственных расходов. Однако до того как тот или иной инспектор примет решение удовлетворить запрос или урезать его, в недрах министерства и его бюджетного управления финансов осуществляется немалая работа по калькуляции проектируемых бюджетных расходов.
Каждый год бюджетное управление тратит около шести месяцев на подготовку национального бюджета, от его предварительной проработки летом до официальной публикации министерством финансов проекта бюджета в декабре-январе.
Формальным стартом этого процесса служит заявление министра финансов о начале рассмотрения бюджетных запросов на заседании кабинета министров в конце июля - начале августа. В этом заявлении министр финансов объявляет крайний срок для подачи запросов в общий бюджетный потолок. Однако бюджетное управление заранее, уже в июне, готовит предварительную оценку государственных расходов и прогноз на доходную часть бюджета. 31 августа, как правило, заканчивается подача документов заинтересованными в получении бюджетных средств ведомствами, и в середине сентября министр финансов докладывает Кабинету о суммах запросов по каждому министерству.
Следующий этап - непосредственно работа бюджетного управления. На этом этапе бюджет делится на две неравные части.
В первую очередь управление рассматривает т.н. разные расходы, которые включают наиболее общие административные расходы и незначительные по важности программы (обычно до 15% бюджета). Эту работу ведут ответственный вице-директор управления и отдел общих вопросов.
Одновременно управление рассматривает вторую, наиболее значительную часть бюджета - важные вопросы . Их обсуждение ведется на уровне управления в целом под руководством директора и длится до конца ноября. В работе по важным вопросам принимает участие и руководство министерства финансов, а также заинтересованные представители политических партий и деловых кругов.
В начале декабря каждого года проводится так называемая бюджетная конференция министерства финансов, которая длится обычно две недели. В ней принимают участие: министр финансов, заместитель министра, два парламентских заместителя министра, помощник заместителя министра, главы одела исследований и планирования и отдела документации секретариата министерства, директор бюджетного бюро и иногда его заместители. Также на конференции присутствуют ответственные за обсуждаемый вопрос инспекторы бюджетного управления и их сотрудники.
Конференция выполняет функцию ратификации проекта бюджета, при этом в ходе обсуждения тех или иных пунктов могут вноситься коррективы. Кроме этого, конференция принимает проект т.н. обзора проекта бюджета , который затем направляется в кабинет министров.
Как правило, в середине декабря подготовленный министерством финансов проект бюджета представляется кабинету министров, а также всем сотрудникам министерства. Теперь служащие различных подразделений министерства финансов могут сами обращаться с вопросами и разъяснениями к инспекторам бюджетного управления.
Как было показано выше, приблизительно через неделю после опубликования проекта бюджета происходит его утверждение на заседании кабинета министров. После этого, как правило, в середине января, бюджет в качестве официального правительственного проекта передается на рассмотрение в парламент.
Японский парламент в бюджетном механизме
Япония имеет двухпалатный парламент. Он состоит из Палаты представителей (нижней палаты) и Палаты советников (верхней палаты). В том, что касается основополагающих норм по управлению национальными финансами, Конституция не проводит различий между палатами парламента, вверяя всю полноту финансовой власти парламенту в целом (ст. 83). Именно парламент, а не какая-либо из его палат, наделяется конституцией правом контролировать любые государственные расходы и финансовые обязательства государства, учреждать резервный бюджетный фонд и контролировать его использование, определять расходы императорского двора, утверждать отчет аудиторской палаты об исполнении государственного бюджета и, в законодательном порядке определять организацию и полномочия палаты, заслушивать регулярные отчеты кабинета о состоянии национальных финансов.
Палата представителей имеет ряд преимуществ по отношению к Палате советников, важнейшие из них закреплены в ст. 60 Конституции. Бюджетный законопроект представляется правительством в первую очередь Палате представителей. Только после вынесения решения по бюджету Палатой представителей законопроект передается в Палату советников, причем срок, выделяемый Конституцией на размышление верхней палате, существенно меньше аналогичного срока, применяемого при принятии обычных законопроектов, - 30 дней по сравнению с 60 днями. Если в течение этого срока Палата советников не принимает решение, как и в случае несовпадения мнений палат и невозможности разрешить конфликт путем согласительных процедур, вплоть до создания совместной комиссии обеих палат, Конституция провозглашает окончательным решением парламента решение нижней палаты.
Роль Палаты советников наиболее заметна на стадии разрешения противоречий по проекту бюджета между палатами парламента.
При рассмотрении государственного бюджета в случае возникновения разногласий между палатами в обязательном порядке созывается согласительная комиссия. Формирование комиссии происходит по следующей схеме: десять депутатов правящей партии (коалиции) от Палаты представителей и десять оппозиционных депутатов от Палаты советников. Поскольку проект бюджета вносится правительством, представляется, что именно оппозиционные члены согласительной комиссии от Палаты советников имеют реальную возможность противостоять правительству и поддерживающим его депутатам в процессе принятия бюджета.
Работа японского парламента, подобно парламентам других развитых государств, построена на основе сессионных заседаний. Главная задача обычной сессии - принятие государственного бюджета.
Закон о парламенте определяет продолжительность обычной сессии в 150 дней (самый короткий срок среди западных стран). Т.е. предполагается, что сессия должна заканчиваться в середине мая, и до этого срока депутаты располагают достаточным временем для рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете на начинающийся 1 апреля финансовый год.
Однако на практике парламентариям далеко не всегда хватало времени на детальное и полное рассмотрение и утрясание бюджетного законопроекта. Сразу после открытия сессии депутаты уходят на более чем месячные рождественские каникулы, и до 1 апреля у них остается не более 50 рабочих дней. Поскольку помимо закона о бюджете парламенту необходимо принять целый ряд других законодательных актов (причем те из них, которые связаны с налогами и финансами, должны быть приняты более или менее одновременно с бюджетом), часто возникает вопрос о продлении сессий парламента.
Важнейшим звеном структуры японского парламента является система комиссий. Через обсуждение в соответствующей комиссии проходит каждый законопроект, и итоги обсуждения в обязательном порядке докладываются на пленарном заседании палаты. Хотя формально никаких обязательств на решение палаты мнение комиссии не накладывает, без предварительного заключения комиссии палата не может принять ни одно сколько-нибудь существенное решение. Особенно важна роль данной стадии парламентской деятельности в бюджетной сфере, о чем свидетельствует особое положение бюджетных комиссий палат японского парламента.
Бюджетная комиссия палаты представителей находится в японском парламенте на особом положении. Распределение мест в бюджетной комиссии, как и в других комиссиях нижней палаты, происходит вскоре после выборов. Вопрос о нормах представительства в комиссии решается на совещании представителей парламентских фракций. По традиции партийный состав комиссии определяется пропорционально доле партийных фракций в общем составе палаты. Сам факт включения политика в партийный список кандидатов в бюджетную комиссию считается признанием его высокого положения в партии.
Существует несколько причин высокой репутации и большой значимости бюджетной комиссии палаты представителей. Прежде всего комиссия играет первостепенную роль в утверждении государственного бюджета парламентом. Хотя в компетенцию комиссии не входит участие в формировании проекта бюджета, комиссия тщательно изучает любые предложения правительства по увеличению или уменьшению ассигнований на те или иные государственные программы и специальные бюджетные фонды.
Важно и то, что по установившейся традиции, бюджетная комиссия рассматривает не только вопросы непосредственно структуры и состава бюджета. Члены бюджетной комиссии должны уметь ориентироваться практически во всех сферах, на которые распространяются статьи государственного бюджета, либо другие методы налогово-финансового регулирования. Именно поэтому вокруг бюджетной комиссии происходит постоянная борьба различных финансово-экономических группировок, проявляющих активную заинтересованность к процессу принятия бюджета на всех его стадиях.
Огромный общественный интерес к заседаниям бюджетной комиссии определяется, помимо вышеуказанного, еще рядом обстоятельств, главным из которых является то, что начальная и завершающая стадии прохождения бюджетного законопроекта через комиссию требуют присутствия на ее заседаниях всего кабинета министров, в том числе и премьер-министра. Члены кабинета обязаны по требованию депутатов давать ответы на любые связанные с бюджетом вопросы. Во время подобных заседаний бюджетной комиссии все другие комиссии, таким образом, бездействуют, так как все члены правительства оказываются занятыми. Все это обуславливает важную роль бюджетной комиссии и палаты представителей в целом в бюджетном процессе в Японии.