Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2003г. Выпуск 7 Рубежи налоговой реформы в 2003 году

• Титульный лист
• Содержание

     
     В письме Президента Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации о дальнейших шагах по проведению масштабной налоговой реформы в качестве важнейшего звена такой реформы указывалось на укрепление системы налогового администрирования и, прежде всего, органов МНС России. Следует отметить, что в последние годы произошло заметное общее улучшение уровня контрольной работы налоговых органов, что позволило заметно повысить общий уровень собираемости налогов и сборов. При этом имеет место заметное ослабление ранее присущего налоговым органам карательного уклона в пользу налаживания уважительных партнерских отношений с добросовестными налогоплательщиками. Дальнейшему повышению эффективности налогового администрирования и, следовательно, росту доходов бюджетной системы должна способствовать проводимая в настоящее время МНС России в соответствии с федеральным законом от 8 августа 2002 года 129-ФЗ государственная регистрация юридических лиц. По оценке этого министерства в настоящее время в стране имеется более одного миллиона юридических лиц, которые не предоставляют отчетность и не платят налоги. Ликвидация таких организаций позволит высвободить имеющие ресурсы на улучшение работы по контролю за уплатой налогов реальными налогоплательщиками. Следующим шагом в данном направлении должен стать перевод на регистрацию по принципу одного окна и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
    Серьезную роль в оздоровлении финансово-экономического состояния предприятий и организаций сыграли осуществлявшиеся в последние годы меры по реструктуризации налоговой задолженности. По сообщению МНС России по состоянию на 1 июля 2002 года в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации налоговыми органами было принято 85,5 тыс. решений о реструктуризации кредиторской задолженности по налогам и сборам в федеральный бюджет на общую сумму 346,6 млрд. рублей. В счет погашения реструктурированной задолженности на эту дату в федеральный бюджет поступило 48,5 млрд. рублей. Повышению доверия со стороны предприятий к механизму реструктуризации способствовала возможность списания сумм задолженности по пеням и штрафам в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2002 г. 269. В результате по оценке МНС России досрочные выплаты уже во втором квартале 2002 г. в полтора раза превысили расчетную величину, определенную в соответствии с равномерным графиком выплат. Важное значение для повышения эффективности механизма реструктуризации должно иметь принятие решения о возможности при определенных условиях для восстановления права на ее проведение для предприятий временно нарушивших ее условия, но восстановивших свою платежеспособность. Кроме этого необходимо предусмотреть норму о сохранении права на реструктуризацию задолженности реорганизуемого юридического лица за его правопреемником. Проект соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, подготовленный МНС России с участием Минфина России и Минэкономразвития России, в настоящее время находится на рассмотрении в Аппарате Правительства. Минфин России исходит из того, что основные законодательные акты, необходимые для завершения полномасштабной налоговой реформы должны быть приняты Государственной Думой в течении 2003 года, имея в виду, что 1 января 2004 года должно стать предельным сроком для их введения в действие. Речь идет как о вступлении в силу оставшихся глав Кодекса, так и о внесении определенных уточнений в действующее законодательство о налогах и сборах. К этому времени налоговая система России должна приобрести свой окончательный вид и выйти по перечню применяемых налогов и широте налоговой базы по ним на один уровень с большинством стран ОЭСР.
    В последующие годы, изменения, которые будут вноситься в законодательство о налогах и сборах, в основном, будут связаны с уточнением налоговых ставок и налоговой базы по уже существующим налогам и сборам, без изменения структуры и перечня налогов и сборов (кроме введения налога на недвижимость, о чем говорилось выше).
    По завершении изложенных выше мер по осуществлению налоговой реформы налоговая система Российской Федерации будет включать в себя следующие федеральные, региональные и местные налоги, а также специальные налоговые режимы.

     В 2003 году в ходе обсуждения  налоговых законов  предстоит решить и ряд других дискуссионных вопросов.
      Во-первых,  о целесообразности снижения действующей ставки ЕСН. В результате введения ЕСН взамен взносов в социальные внебюджетные фонды и пониженной плоской шкалы налогообложения физических лиц, как уже отмечено выше, произошло заметное снижение уровня налоговой нагрузки на расходы (доходы), связанные с оплатой труда. Однако этот уровень все еще остается достаточно высоким. Поэтому продолжает иметь место практика ухода (или минимизации) налогообложения путем применения разного рода серых схем. Определенную проблему создает и резкое различие в размере налоговой ставки по налогу на прибыль и ЕСН, поскольку в соответствии с действующим порядком расходы работодателей на оплату труда, произведенные за счет чистой прибыли не включаются в базу для расчета ЕСН. Несмотря на то, что поправками, внесенными в прошлом году в режим применения ЕСН и вступившими в силу с начала текущего года, и была облегчена возможность доступа налогоплательщиков к регрессивной шкале налогообложения, однако подавляющая масса налогоплательщиков продолжает уплачивать этот налог по максимальной ставке 35,6 процента. При этом снижение налоговой ставки на 1-2 процентных пункта, приводя к заметным бюджетным потерям, указанную выше проблему не решает. Поэтому, для создание реальных стимулов для легализации работодателями расходов на оплату труда необходимо более серьезное снижение ЕСН.
    При этом возможны 2 пути решения этого вопроса.
    Первый путь заключается в возможном снижении базовой налоговой ставки ЕСН на несколько процентных пунктов (например, с 35,6 до 30,6 %, а возможно и до 30 %). Одновременно, с учетом роста потребительских цен должен быть повышен уровень, в пределах которого применяется эта пониженная ставка, равно как и уровни доходов, в пределах которых применяются налоговые ставки в размере 20, 10 и 2 процентов.
    Второй путь предусматривает не снижение базовой ставки ЕСН, а уменьшение уровня налоговой базы, начиная с которой этот налог исчисляется по более низкой ставке. Например, можно снизить данный порог с существующих ныне 100 тыс. рублей на одного работника до 70-75 тыс. рублей. То есть, по существующему порядку при расходах на оплату труда в размере 8 тыс. руб. в месяц (96 тыс. руб. в год) налог уплачивается по ставке 35,6 %. В случае понижения порога до 75 тыс. руб. в год, эффективная ставка ЕСН составит уже 32,2 %, до 70 тыс. руб. в год - 31,4 процента.
    Очевидно, что первый путь в большей мере решает вопрос дальнейшего общего ослабления налогового бремени, второй путь ориентирован на легализацию работодателями укрываемых от налогообложения расходов на оплату труда. Но и в первом, и во втором случае снижение поступлений сумм ЕСН, направляемых на пенсионное обеспечение (включая обязательное пенсионное страхование) может составить порядка 120-140 млрд. рублей в расчете на год (в условиях 2004 года), что соответствует снижению налоговой нагрузки примерно на 1,0- 1,2 процента к объему ВВП. Хотя указанные потери могут быть частично компенсированы за счет расширения налоговой базы в результате легализации серых зарплат и общего увеличения расходов работодателей на выплату заработной платы, однако в первый год-два рассматривать этот фактор в качестве серьезного резерва по увеличению сумм ЕСН не приходится.
    Минфин России в этой ситуации считает  более предпочтительным первый из указанных путей. В этом случае больший выигрыш от снижения налоговой нагрузки на ЕСН получат предприятия со сравнительно невысоким уровнем оплаты труда (машиностроение, пищевая и легкая промышленность, строительство, сфера обслуживания). Что касается второго подхода, то он может быть частично реализован и при снижении базовой налоговой ставки ЕСН, если не будут пересматриваться уровни, начиная с которых налог исчисляется по более низкой ставке (или они будут повышены в меньшей мере, чем рост средней заработной платы).
    Что касается срока реализации данного предложения, то  есть предложение эту меру  реализовать с 1 января 2005 года, с тем чтобы в течение 2004 года Пенсионный фонд России мог накопить средства и создать финансовую основу для обеспечения сбалансированности своего бюджета в 2005 году.
    Вместе с тем при решении вопроса о снижении ЕСН, равно как и дальнейшего облегчения общего налогового бремени, нельзя не учитывать определенную зависимость объема доходов бюджета от уровня мировых цен на сырье (прежде всего, нефть). В случае существенного снижения таких цен по оценке экспертов Минфина, минимальные прогнозируемые потери бюджета (прежде всего, федерального) могут составить сумму, эквивалентную 1,5-2 процентов от ВВП. В этой ситуации, пойти на дальнейшее заметное уменьшение налогового бремени не представится возможным.
     Во-вторых,   о целесообразности отмены налога с продаж с 1 января 2004 г.
    В соответствии с действующим законодательством глава 27 Кодекса Налог с время этот региональный налог введен в большинстве субъектов Российской Федерации и по ожидаемой оценке за 2002 г. поступления от него должны составить в сумме около 50,0 млрд. рублей.
    Поскольку суммы этого налога (в отличие от НДС) поступают в бюджеты по месту потребления товаров повышается заинтересованность региональных и местных органов власти в контроле за розничной торговлей (включая вопросы применения ККМ, лицензирования и др.). Вместе с тем, этот налог является, по существу, добавкой к НДС (при этом в базу для расчета этого налога включается и НДС и акцизы). Кроме этого по этому налогу имеется большое число льгот, заметно затрудняющих его исчисление налогоплательщиками и контроль налоговыми органами. При этом не обеспечиваются равные налоговые условия для всех потенциальных налогоплательщиков, поскольку налог с продаж не уплачивается при переходе (переводе) организаций розничной торговли на специальные налоговые режимы для субъектов малого бизнеса. Дополнительные искажения при применении налога с продаж могут иметь место в случае принятия Государственной Думой положительного решения в отношении рассматриваемого в настоящее время вопроса об освобождении от этого налога оплаты товаров (работ, услуг) с использованием кредитных и расчетных банковских карт.
    По этим и другим причинам в письме Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию по вопросу проведения масштабной налоговой реформы (май 2000 г.) была поставлена задача отмены этого налога на последнем этапе налоговой реформы.
    С учетом изложенного Минфин России считает окончательным и не подлежащим ревизии уже принятое решение об отмене налога с продаж с 1 января 2004 года.
    Что касается компенсации выпадающих доходов территориальных и местных бюджетов то, по нашему мнению, может быть рассмотрен вопрос об оставлении, начиная с 2004 года, субъектам Российской Федерации в полной сумме акцизов на нефтепродукты. В оставшейся сумме потери территориальных и местных бюджетов могут быть компенсированы за счет иных мер в области законодательства о налогах и сборах, решения по которым должны быть приняты в 2003 году. Речь, прежде всего, идет о поимущественных налогах (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог). Соответствующие главы Кодекса должны быть внесены Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в марте-апреле 2003 г. и приняты еще до окончания весенней сессии Государственной Думы (с введением их в действие с 1 января 2004 г.). При подготовке этих глав Кодекса  следует исходить из того, что должно быть обеспечено заметное повышение размеров поступлений от этих налогов, в первую очередь, за счет применения рыночной оценки объектов налогообложения и соответствующего расширения налоговой базы, максимального упорядочения налоговых льгот, а возможно и увеличения предельных налоговых ставок по этим налогам. Кроме этого в  2003 году предполагается рассмотрение в Государственной Думе  и законопроектов, касающихся налогообложения водных ресурсов и ресурсов животного мира, а также платежей за пользование лесными ресурсами и негативное воздействие на окружающую среду, большая часть поступлений от которых подлежит зачислению в доходы субъектов Российской Федерации.
     В-третьих, о целесообразности введения единой пониженной ставки НДС.
    Важной мерой, которую предполагалось реализовать в ходе налоговой реформы, являлось установление единой пониженной ставки НДС. При этом, чтобы не допустить потерь федерального бюджета наряду с отменой существующей ныне пониженной ставки этого налога в отношении некоторых товаров (продовольствие, детские товары, лекарства, периодические печатные издания) предполагалась отмена неэффективных и экономически необоснованных налоговых льгот по этому налогу.
        В случае введения единой ставки НДС облегчается налоговый контроль и упрощается ведение налогового учета для налогоплательщиков, сужаются возможности уклонения от налогообложения за счет манипулирования со ставками и неправомерного использования налоговых льгот, решается проблема необходимости возмещения отрицательной разницы при применении пониженной ставки (в частности, в отношении сельскохозяйственных предприятий). Эта мера также несколько облегчит налоговое бремя для основной массы налогоплательщиков, хотя и не приведет к снижению потребительских цен на товары (работы, услуги).
    Вместе с тем, очевидна вероятность одномоментного существенного роста цен на товары первой необходимости (в частности, на медикаменты и продовольственные товары первой необходимости), как это имело место в начале  2002 года в отношении лекарств. Причем такое увеличение цен (как свидетельствует опыт) будет намного выше 10 %, поскольку будет носить спекулятивный характер.
    Рассматривая данный вопрос нельзя не учитывать и необходимость обеспечения стабильности налогового законодательства, а также следует принять во внимание, что во многих европейских странах применяется дифференциация ставок НДС.
    Кроме этого, по мнению Минфина России велики риски того, что при обсуждении предложений Правительства в Государственной Думе не удастся сохранить пониженную ставку в размере, обеспечивающем поступление НДС на существующем уровне (об этом, в частности, свидетельствует опыт принятия главы Кодекса о налоге на прибыль). При этом представляется весьма проблематичным, что в выборный год в Государственной Думе найдет поддержку предложение о повышении налоговой ставки по товарам первой необходимости или отмене социально значимых налоговых льгот (например, по организациям инвалидов).
    С учетом изложенного, Минфин считает целесообразным рассматривать вопрос о введении единой пониженной ставки НДС не ранее 2005-2006 гг.      
     В-четвертых,  дискуссионным является вопрос  о целесообразности повышении ставки налога на добычу полезных ископаемых в отношении добываемой нефти и газового конденсата.
    Несмотря на то, что с ведением НДПИ сумма этого налога, уплачиваемого при добыче нефти и газового конденсата, в целом заметно выросла против общей суммы платежей, уплачивавшихся нефтяными компаниями до 1 января 2001 года (за 9 месяцев 2002 г. нефтедобывающие организации уплатили в консолидированный бюджет 136,3 млрд. рублей этого налога, что более чем в два раза превышает уровень платежей за аналогичный период 2001 года), доля изъятия государством дополнительных доходов, носящих рентный характер и возникающих в этой отрасли, представляется недостаточным. Во всяком случае, эта доля заметно ниже уровня, сложившегося в других нефтедобывающих странах.
    В соответствии с действующим порядком до 1 января 2005 г. применяется ставка этого налога в отношении нефти и газового конденсата в размере 340 руб. на 1 тонну. При этом данная ставка корректируется на изменение курса рубля к доллару США (тем самым учитывается инфляционная составляющая), а также уточняется в зависимости от динамики цен на нефть, сложившихся на внешнем рынке. При таком построении налоговой ставки увеличение налоговой ставки на 15-20 % не может привести к увеличению налогового бремени в случае возможного падения мировых цен на нефть, как это имело место в конце 90-х годов в условиях ранее действовавшей налоговой системы при резком падении мировых цен на нефть. Вместе с тем, такое увеличение налоговой ставки может обеспечить дополнительные доходы бюджета (в условиях сохранения высоких мировых цен на нефть) в размере около 40 млрд. рублей в расчете на год. Это позволит частично компенсировать потери, связанные с возможным снижением ставки ЕСН. При этом следует отметить, что поскольку в нефтедобывающей отрасли имеет место самый высокий в стране уровень оплаты труда (по данным за 9 месяцев 2002 года среднемесячная заработная плата в этой отрасли составила 22,73 тыс. рублей против 4,51 тыс. рублей в целом по народному хозяйству), то и выигрыш от снижения ставки ЕСН для этой отрасли будет максимальным. С учетом изложенного  эксперты Минфина  предлагают:
    увеличение с 1 января 2004 года ставки НДПИ при добыче нефти и газового конденсата до 400 рублей на 1 тонну (примерно на 18 %);
     сохранение на 2005-2010 гг. специфической ставки НДПИ при добыче нефти и газового конденсата;
     некоторое увеличение с 1 января 2004 года доли федерального бюджета в поступлениях от этого налога.
     В заключении говоря о налоговых рубежах на 2003 год  необходимо еще раз отметить, что в настоящее время объем поступлений налоговых доходов, а значит и общая устойчивость бюджета, в значительной степени зависит от уровня мировых цен на основные товары российского экспорта (прежде всего на нефть). От их уровня, в частности, напрямую зависит размер НДПИ при добыче нефти, ставка экспортной пошлины на этот товар, а также сумма налога на прибыль, уплачиваемого предприятиями сырьевого сектора. Такое положение создает высокие риски для обеспечения предусмотренных поступлений в бюджет (прежде всего - в федеральный), поскольку в случае падения мировых цен на этот товар возможны значительные непредусмотренные потери в доходах бюджетов. Между тем положительное влияние предпринимаемых мер по реформированию экономики (включая снижение налогового бремени), в полной мере должно проявиться не ранее чем в 2005-2006 гг. Данное обстоятельство должно быть учтено при принятии окончательного решения о целесообразности дальнейшего снижения налогового бремени, а также при определении расходов федерального бюджета в рамках подготовки проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2004 год .