АВ 2003г. Выпуск 2 НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И РУБЕЖИ
мировому опыту
Как известно, ООН и ее специализированные учреждения оказывают всестороннее содействие странам, стремящимся преобразовать свою экономику в соответствии с общемировыми тенденциями и участвовать в международном разделении труда. В рамках Международной налоговой программы в 1993 г. был подготовлен и опубликован документ под названием "Основы мирового налогового кодекса". Его авторами являются специалисты Гарвардского университета (США) Уорд М.Хасси и Дональд С.Любик. Этот документ базируется на современном понимании принципов построения налоговой системы, проверенном на опыте многих стран, и носит рекомендательный характер, так как при подготовке национального налогового кодекса должны учитываться конкретные условия. Несмотря на это в Основах приводятся не только общие подходы к построению налоговой системы, но и конкретные ставки отдельных налогов, размеры льгот и необлагаемых минимумов и т.п.
_________________________
Н.Т.Лабынцев, Н.В.Хмельницкая. Реализация принципов Основ мирового налогового кодекса в России //"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 1, январь 2000 г.
В основах содержится пять общих принципов построения налоговых систем, которые прошли проверку на эффективность во многих странах.
Первый принцип: страна должна иметь единый документ, в котором обобщено все налоговое законодательство. По мнению авторов, это необходимо для того, чтобы потребности в доходах были оценены с общей точки зрения и не принимались новые законы всякий раз, когда правительству нужны деньги.
Справедливость данного принципа не вызывает сомнений. Огромное число нормативных актов, составлявших до принятия Налогового кодекса российское налоговое законодательство, вызывало немало нареканий налогоплательщиков, усложняло и без того непростой процесс становления современной отечественной налоговой системы. Принятие НК РФ снимает многие противоречия, позволяет унифицировать налоговое законодательство, приводит его в соответствие с гражданским, бюджетным и другими отраслями права.
Второй принцип: для успешного интегрирования в мировую экономическую систему необходимо исключить протекционистские налоги для местных производителей, так как это в конечном счете может привести к сдерживанию развития стабильной экономики. По этому поводу нельзя не заметить, что для российской налоговой системы скорее характерны льготы по уплате налогов для иностранных юридических лиц, чем для отечественных предпринимателей, что вызвано стремлением правительства привлечь, таким образом, в страну иностранные инвестиции. Однако эти меры не дали заметных результатов, так как общая экономическая и политическая нестабильность создает серьезные препятствия для достижения поставленной цели. В итоге такими налоговыми льготами фактически стали пользоваться отечественные предприниматели, зарегистрировавшие свои организации за рубежом, а отечественная казна недополучала значительные суммы налоговых поступлений. В последние годы российское налоговое законодательство все в большей степени исключает особое положение иностранных юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в России.
Третий принцип: предоставление налоговых льгот менее эффективно, чем выплата прямых бюджетных субсидий, так как налоговые льготы трудно поддаются контролю. Этот принцип Основ не может быть оценен однозначно. Полный отказ от системы налоговых льгот невозможен, ибо налоги потеряют свою регулирующую функцию, значение которой как инструмента государственного экономического управления в условиях становления рыночной экономики и частной собственности должно возрастать. В результате останется только фискальная функция, которая и так весьма значительна в нашей стране и вызывает негативное отношение общества к налогам. Кроме того, прямые субсидии хороши только в экономически развитом государстве, с налаженной системой общественного контроля за расходованием бюджетных средств. У нас предоставление налоговых льгот вместо прямых бюджетных субсидий представляется более справедливым и демократичным способом экономического управления, так как позволяет любому налогоплательщику воспользоваться дополнительными финансовыми ресурсами, не изъятыми в бюджет, благодаря действию льготы, установленной законодательством, а не полученной от чиновника. Налоговая система России содержит большое число льгот. При этом перспективы ее развития законодатели связывают с дальнейшим сокращением их числа. Разумеется, что сокращение налоговых льгот не должно быть механическим, их следует определять с учетом социальных и рыночных приоритетов, а не лоббированием властных структур.
Четвертый принцип: учитывая специфику экономики развивающихся стран, основная часть доходов должна формироваться за счет косвенных налогов (таможенных пошлин, НДС и акцизов) и налога на прибыль корпораций. Подоходный налог с физических лиц и имущественные налоги не должны играть существенной роли. Такая структура налогов позволит избежать высоких административных издержек на единицу собираемых налогов. Кроме того, в связи с отсутствием в развивающихся странах широкой практики социальных выплат и пособий высокие налоги на заработную плату не целесообразны. Этот принцип находит реализацию в российской налоговой системе. Анализ динамики налоговых доходов федерального бюджета свидетельствует о том, что доля косвенных налогов возрастает. А доля взносов в фонды социального страхования имеет тенденцию к уменьшению. Однако уровень их остается достаточно значительным и не соответствует рекомендациям Основ. Это объясняется прежде всего тем, что в нашей стране более 70 лет социальная поддержка населения через бюджетную систему осуществлялась на высоком уровне. Изменение источников финансирования социальных программ должно носить эволюционный характер, так как существенные изменения в этой сфере при низком уровне жизни чреваты социальными потрясениями. Однако следует отметить, что высокие ставки социальных налогов способствуют развитию теневых процессов в оплате труда.
Пятый принцип: Основы предусматривают, что все налоги должны содержать механизм учета инфляции, которая, по мнению разработчиков, является неизбежной для нарождающихся рыночных систем. В Основах предполагается, что налоговые органы должны ежегодно публиковать индексы инфляции, которые применяются в случае роста потребительских цен более чем на 5%, для следующих показателей:
- интервалов доходов, облагаемых по различным ставкам;
- личных скидок;
- сумм недоплаченных или переплаченных налогов;
- видов активов.
_________________________
См.: Н.Т.Лабынцев, Н.В.Хмельницкая. Реализация принципов Основ мирового налогового кодекса в России //"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 1, январь 2000 г.
В российской налоговой системе данный принцип используется не в полной мере. Наиболее полно он реализуется при исчислении налога на доходы физических лиц. Еще совсем недавно в стране ежегодно менялись размеры налогооблагаемого по разным ставкам дохода физических лиц; личные скидки, а также скидки на содержание детей и иждивенцев исчисляются в соответствии с установленным законом минимальным размером оплаты труда, которая периодически индексируется.
В целом социальные последствия нынешней налоговой реформы весьма значительны, но весьма противоречивы. Впереди еще большая работа по обобщению накопленного опыта и устранению выявленных жизнью противоречий.
Тел. 292-27-74
e-mail: borzunova@duma.gov.ru