Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2002г. Выпуск 3 Финансирование дорожного хозяйства в России и зарубежных странах

• Титульный лист
• Содержание

Система финансирования дорожного хозяйства в России

          Практически до конца 50-х годов строительство и ремонт общегосударственных дорог в России (примерно 30 тыс. км) финансировалось из бюджета, а местных (сельских) дорог - в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 марта 1936 г. осуществлялось в пределах объемов трудового участия населения (сельского) в дорожных работах.
    Планирование работ на сельских дорогах (как правило - грунтовых) осуществлялось в пределах возможности колхозов, совхозов, машинно-тракторных станций, как финансовых, так материально - технических и людских.
    Почти полное отсутствие сети местных дорог с твердым покрытием, несоответствие уровня ее развития потребностям экономики и населения, предопределили  на рубеже пятидесятых и шестидесятых годов необходимость кардинального изменения порядка финансирования и выполнения дорожных работ.
    Первым шагом в этом направлении стало распоряжение Совета Министров РСФСР от 15.06.57 г. 2630-р, согласно которому все сельские дороги были прикреплены для их обслуживания к колхозам и совхозам в пределах их землепользования. Фактически это означало закрепление сети местных автомобильных дорог за конкретными юридическими лицами. Однако эта мера не могла исправить сложившееся положение с состоянием сети местных дорог и потребности в них экономики и населения в связи с тем, что все бремя ответственности за них возлагалась на слабые в экономическом отношении сельскохозяйственные организации. Это потребовало кардинального совершенствования механизма финансирования дорожного хозяйства и методов выполнения дорожных работ.
    Процесс совершенствования механизма финансирования дорожных работ в 1959 - 1991 гг. условно можно разделить на два временных периода:
1959-1980 гг. - внедрение и становление нового механизма выполнения и целевого финансирования дорожных работ;
1981-1991 гг. - совершенствование порядка привлечения предприятий и организаций к выполнению и финансированию дорожных работ.
    Первыми законодательными документами, заложившими основу становления и развития в России системы целевого финансирования дорожного хозяйства, являлись:
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 ноября 1958 г. 1278 О плане строительства автомобильных дорог на 1959 - 1965 годы ;
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1958 г. Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве и ремонте автомобильных дорог (утвержден Законом СССР от 25 декабря 1958 г.);
Постановление Совета Министров СССР от 26 ноября 1958 года 1281 О мероприятиях по улучшению строительства и ремонта местных автомобильных дорог .
    Этими и изданными в их исполнение нормативными актами был введен следующий порядок привлечение финансовых ресурсов на дорожные работы:
    - целевые отчисления на строительство автомобильных дорог республиканского и областного значения в размере 2х процентов от доходов по эксплуатации автомобильного транспорта автомобильных государственных и кооперативных (кроме колхозов) организаций и предприятий, выделенных на самостоятельный баланс, с включением указанных отчислений в тарифы на перевозку.
    В 1968 г. (Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 августа 1968 г. 599 О дальнейшем развитии дорожного строительства в СССР ) в число плательщиков 2х-процентных отчислений были включены предприятия и организации (кроме колхозов), имеющие автомобильные хозяйства, не выделенные на самостоятельный баланс и осуществляющие перевозки с оплатой по тарифам, а также предоставлено право перераспределять поступающие средства между субъектами Российской Федерации, частично централизовать их и до 25 процентов средств направлять на финансирование строительства автомобильных дорог общегосударственного значения;
    - непосредственное участие колхозов, совхозов, предприятий и организаций в строительстве и ремонте местных автомобильных дорог (включая областные) собственными силами и за свой счет. При этом минимальные или максимальные нормы участия и источники покрытия указанных затрат законодательно установлены не были и в финансовых планах предприятий не предусматривались, а изыскивались ими в ходе исполнения плана (неиспользованные средства, предназначенные на финансирование капитальных вложений и капитальный ремонт, средства фонда развития производства и других специальных фондов, свободные средства сверхплановой прибыли и другие источники, вплоть до оборотных средств).
    Уже первый год действия Указа Президиума Верховного Совета СССР показал, что на дорожные работы было направлено средств и ресурсов в 2,5 раз больше, чем привлекалось по ранее действовавшему Закону о трудовом участии сельского населения в дорожных работах;
    - финансирование строительства (в незначительных объемах) и ремонта автомобильных дорог общегосударственного значения, а также ремонта автомобильных дорог республиканского значения осуществлялось за счет ассигнований из государственного бюджета.
    Таким образом, система финансирования дорожного хозяйства Российской Федерации начиная с 1959 г. осуществлялось из следующих источников и по следующим направлениям:

     
     В Российской Федерации все отношения, связанные с привлечением предприятий и организаций к участию в строительстве и ремонте местных дорог, включая порядок, сроки и формы их привлечения, а также ответственность за отклонение от участия были урегулированы Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 апреля 1959 г.
    Конкретный объем (сметная стоимость) работ для каждого участника определялась на год исходя из действовавших в тот период норм выработки; объема валовой (реализуемой) продукции; объема строительно-монтажных работ, выполняемых собственными силами; валового дохода от перевозки грузов и пассажиров, товарооборота или других объемных показателей. Минимальная норма участия постоянно изменялась и с 1972 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР (Указ от 21 июля 1972 г.) была определена в 0,5% от объема производства продукции, работ и услуг.
    Исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации по просьбе предприятий и организаций было предоставлено право заменять их непосредственное участие в дорожных работах денежными взносами, которые аккумулировались на специальных счетах местных дорожных органов, открытых в учреждениях Госбанка СССР.
    Более чем двадцатилетняя практика сбора 2-процентных отчислений и привлечения предприятий и хозяйственных организаций к выполнению и финансированию дорожных работ показала вполне удовлетворительные результаты. К началу 1981 г. автомобильные дороги общего пользования с твердым покрытием соединили более 70% центральных усадеб, колхозов и совхозов с районными центрами и свыше 85% районных центров с центрами субъектов Российской Федерации.
    Поэтому на втором этапе (1981-1991 гг.) все вышеуказанные источники финансирования дорожного хозяйства были сохранены. Однако проходящие в этот период изменения в функционировании хозяйственного механизма в СССР потребовали внесения ряда уточнений и изменений в порядок привлечения предприятий и организаций к дорожным работам.
    В этих целях 14 апреля 1980 г. был принят ряд новых уточняющих документов по вопросам функционирования дорожного хозяйства (Указ Президиума Верховного Совета СССР, Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР 309 и 310).
    Этими документами законодательно закреплена практика признания денежных взносов одной из форм участия в дорожных работах и установлен предельный размер денежных взносов (0,3% объема производства продукции, выполняемых работ или предоставляемых услуг, а с 1988 г. - 0,4%).
    В финансовых планах предприятий и организаций стали предусматриваться затраты по участию их в дорожных работах.
    Одним из источников поступления средств в Союзный бюджет стал налог с владельцев транспортных средств, который с 1988 г. направлялся целевым назначением на финансирование строительства автомобильных дорог в Нечерноземной зоне РСФСР.
    Кроме того, в указанный период, особенно в 1990-1991 гг., был принят ряд новых законодательных актов, связанных с реформой экономики и государственного строительства, чрезвычайно осложнивших привлечение финансовых ресурсов на дорожные работы, что потребовало оперативных мер по сохранению сложившейся системы финансирования.
    Однако следует отметить, что указанная система финансирования была ориентирована в первую очередь на строительство автомобильных дорог, что представлялось оправданным в условиях российского бездорожья.
    В то же время ремонту и содержанию дорог не уделялось должного внимания и финансирование этих работ осуществлялось по остаточному принципу. Достаточно сказать, что из-за отсутствия средств на ремонт и содержание внутрихозяйственной сети сельских дорог ежегодный объем ввода в действие новых дорог практически развился ежегодному списанию разрушившихся.
    В начале 90-х годов проблеме совершенствования финансирования дорожного хозяйства стала исключительно актуальной. Учитывая высокую капиталоемкость дорожных работ, значительный дефицит бюджетов всех уровней, трудности с их формированием и нежелательность перегрузки дорожными затратами, а также недостаточный (по сравнению с другими отраслями и социальной сферой) приоритет, уделяемый органами государственной власти развитию дорожного хозяйства, был предложен вариант организации финансирования дорожного хозяйства через целевые внебюджетные дорожные фонды:
федеральный дорожный фонд, средства которого подлежали направлению на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог, относящихся к федеральной собственности, а также затрат на управление федеральными дорогами и выделение субвенций и дотаций на дорожное хозяйство субъектам Российской Федерации;
территориальных дорожных фондов, средства которых подлежали направлению на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации, а также затрат на управление территориальными дорогами.
    
     При этом в дорожные фонды была включена часть ранее действовавших дорожных налогов без каких-либо существенных изменений и за ними были также закреплены некоторые налоги, ранее направляемые в бюджет.
    Разработчики законопроекта о дорожных фондах не ставили задачи увеличения ассигнований на содержание и развитие автомобильных дорог общего пользования. Предлагаемые дорожные налоги, формирующие дорожные фонды, и их размеры определялись исходя из сложившихся на 1990 - 1991 годы объемов финансирования дорожных работ. Ставилась конкретная задача - в условиях начавшейся в 90-х годах инфляции, высокой капиталоемкости дорожных работ и сложившейся в связи с этим практикой остаточного финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней, создать независимую от бюджета систему финансирования дорожных работ, увязанную с темпами инфляции и обеспечивающую приоритетное финансирование ремонта и содержания дорог, необходимого для сохранения в современных условиях этой важной части государственной собственности.
    Предложенные  источники финансирования имели как свои достоинства, так и недостатки. Достоинство преемственных налогов - привычка к ним хозяйствующих субъектов. Отрицательный момент - перенос ряда недостатков ранее действовавшего механизма финансирования, не в полной мере отвечающего рыночным условиям, в новый законодательный акт, а наиболее позитивный момент - введение налога на реализацию горюче-смазочных материалов и взимание его в процентном отношении к цене их реализации.
    Основными законодательными актами, регулирующими вопросы финансирования содержания и развития автомобильных дорог общего пользования и устанавливающие правовые основы создания дорожных фондов, а также источники средств, поступающих для их наполнения, являлись Закон РСФСР от 18 октября 1991 года 1759-1 О дорожных фондах в РСФСР и Постановление Верховного Совета Российской Федерации о введении в действие указанного Закона.
    Указанными   законодательными   актами   были   установлены Федеральный внебюджетный дорожный фонд Российской Федерации и территориальные внебюджетные дорожные фонды субъектов Российской Федерации, а также следующие источники их исполнения и их распределение между Федеральным и территориальными дорожными фондами:
    

     
     Установленные указанными законодательными актами источники финансирования дорожного хозяйства, их независимость от бюджетов, а также приоритеты первоочередного расходования средств на ремонт и содержание позволили в условиях экономического кризиса сохранить сеть автомобильных дорог общего пользования.
    Законом Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. 4226-1 О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР О дорожных фондах в РСФСР , установлен новый порядок распределения средств дорожных налогов, согласно которому налог на реализацию горюче-смазочных материалов полностью направляется в Федеральный дорожный фонд, а налог на пользователей автомобильных дорог - в территориальные дорожные фонды, что упорядочило формирование дорожных фондов.
    Однако уже с 1994 года началось постепенное снижение инвестиционных возможностей дорожных фондов:
    - Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. 2268 изъяты в федеральный бюджет акцизы от продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан;
    - Федеральным законом Российской Федерации от 31 марта 1995 г. 39-ФЗ О федеральном бюджете на 1995 год средства Федерального дорожного фонда консолидированы в Федеральном бюджете и выделяются субвенции для ремонта улиц г. г. Москва и Санкт-Петербург;
    - Федеральным законом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. 146-ФЗ Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая предусмотрена ликвидация дорожных фондов и источников их наполнения. Статьей 14 в качестве региональных налогов и сборов предусматриваются дорожный налог и транспортный налог , которые могут быть источниками финансирования содержания и развития территориальных дорог общего пользования;
    - Федеральный закон Российской Федерации от 5 августа 2000 г. 118-ФЗ О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах ликвидировал Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, отменил целевой дорожный налог на реализацию горюче-смазочных материалов   и налог на приобретение транспортных средств, снизил ставку налога на пользователей автомобильных дорог с 2,5% до 1,0% от объема реализации продукции, работ и услуг. Отменено также право субъектов Российской Федерации увеличивать эту ставку на 50 процентов.
    Кроме того, предусмотрена полная отмена с 2003 года территориальных дорожных фондов и налогов, их образующих.