АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
Финансовая самостоятельность местного самоуправления: законодательные проблемы "
В.Г.Пансков
Аудитор Счетной палаты РФ,
д.э.н., профессор
Важнейшая проблема развития местного самоуправления - это обеспечение их бюджетов собственными доходными источниками. За годы реформ много было принято законов и других нормативных документов по налоговым и бюджетным вопросам принято, но решить эту проблему не удалось. Фактически продолжается процесс регулирования доходов местных бюджетов, что усиливает их финансовую зависимость от бюджетов более высоких уровней и соответствующих властных структур.
Не достигнуто реальное укрепление финансовых основ местного самоуправления, не реализуется гарантированное Конституцией Российской Федерации право населения непосредственно или через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения.
Как известно, основная масса полномочий по финансированию расходов на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культуры, физической культуры и спорта и других бюджетных учреждений) переданы местным бюджетам. Таким образом, жизнеобеспечение населения в решающей степени зависит от устойчивости финансовой базы органов местного самоуправления. Задолженность по заработной плате учителям, врачам и другим работникам бюджетных учреждений, финансируемых из местных бюджетов, из года в год увеличивается, что лишний раз подтверждает, что проблема создания крепкой собственной финансовой базы местных бюджетов до настоящего времени не решена. Доходы местных бюджетов формируются в основном, на основе федерального законодательства, а это законодательство пока еще не создает нормативных условий для того, чтобы финансовая база органов местного самоуправления была стабильной и достаточной для решения тех задач, которые относятся к компетенции органов местного самоуправления.
Речь в данном случае идет даже не о сбалансированности местных бюджетов, что конечно, чрезвычайно важно, а о том, как эта сбалансированность обеспечивается, т.е. о наделении местного самоуправления необходимым полномочиями по формированию собственных доходов их бюджетов.
Как известно, в настоящее время подавляющая часть доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также трансфертов и других перечисляемых из региональных бюджетов средств, и только в незначительной части за счет собственных доходных источников.
Органы местного самоуправления планируют свои доходы в основном исходя из нормативов распределения федеральных и региональных налогов, которые могут ежегодно меняться вне зависимости от их воли и желания, и эти доходы не могут быть стабильными и являться собственными доходами местных бюджетов. Они фактически являются закрепленными, а вернее сказать - регулирующими. Такое положение не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала, мобилизации налогов на своей территории и повышение их собираемости. Нельзя недооценивать стимулирующую функцию межбюджетных отношений.
Перечисление средств из региональных фондов финансовой поддержки, а также путем налогового регулирования ничего, кроме иждивенчества порождать не может. Кроме того, это не создает практически никаких условий для возможности органов местного самоуправления зарабатывать собственные финансовые ресурсы.
Для существенного повышения самостоятельности бюджетов необходимо установить не только перечень налогов применительно к тому или иному уровню бюджетной системы, но и определить на постоянной основе долю федеральных и региональных налогов в доходах соответствующих бюджетов.
Попытка четко законодательно прописать все собственные доходные источники местного самоуправления, ликвидировать зависимость местных бюджетов от центра и субъектов Российской Федерации, гарантировать финансовые права этих самых многочисленных органов управления была сделана еще в 1997 г., когда был принят Федеральный закон О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации . И эта попытка не удалась, да и не могла удаться, поскольку за муниципальными образованиями на постоянной основе были закреплены минимальные доли федеральных налогов, от тех их частей, которые были определены в качестве доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации. И об эти доли были названы собственными доходами бюджетов местного самоуправления. Однако на практике эти источники никак не могут являться стабильными, прогнозируемыми собственными доходами местных бюджетов, так как размер их поступлений в местный бюджет и сам факт их поступлений зависят исключительно от решений, которые принимаются на федеральном и региональном уровне. Ярким примером подтверждения этого может служить налог на добавленную стоимость.
В соответствии с Федеральным законом О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации часть налога на добавленную стоимость в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации отнесена к собственным доходам местных бюджетов. Между тем, в соответствии с Федеральным законом О федеральном бюджете на 2001 год этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет и этот, т.н. собственный доход местных бюджетов, выбывает из их доходной базы.
В принятой Правительством Российской Федерации (постановление от 28.07.98 г. 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. провозглашена необходимость оздоровления региональных и муниципальных финансов, в том числе, за счет повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, а также сокращения их зависимости от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Однако на практике эта и концепция по существу не реализуется.
Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации, являющийся важнейшим и, пожалуй, главным законом в области межбюджетных отношений, зачастую забывает об одном из составляющих элементов бюджетной системы страны - бюджетах органов местного самоуправления. А если и вспоминает, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными.
Статья 31 Кодекса установлен принцип самостоятельности бюджетов, который, в частности, означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако этот принцип не подкреплен конкретным содержанием ни в данной статье, ни в других статьях Бюджетного кодекса или иных законах, и поэтому остается только тезисом, не обеспечивающим реальной финансовой самостоятельности ни субъектам Российской Федерации, ни тем более, местным самообразованиям.
Этот кодекс искажает само понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного самоуправления. Об этом свидетельствует в частности положение части второй статьи 39 Кодекса, предусматривающее возможность централизации в доходах бюджетов части доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Здесь налицо грубейшее нарушение основополагающих законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации (п.1 ст. 132). Устанавливая для органов власти Центра и субъектов Российской Федерации право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления, Кодекс по существу создает прецедент ликвидации экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Не оспаривая возможной необходимости централизации средств бюджетов всех уровней при определенных обстоятельствах. Следует все же подчеркнуть, что она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления.
Законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения их самостоятельности, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого по существу и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
Подобные формулировки Бюджетного кодекса фактически приводят к реальному отрицанию тех важнейших, основополагающих принципов, которые неоднократно декларируется в нем.
Думается, что Бюджетный кодекс страны в части вопросов межбюджетных отношений нуждается в дальнейшей серьезнейшей переработке для того, чтобы к провозглашенным в нем правильным принципам были добавлены точные и ясные механизмы их реализации. Речь, в частности, идет об установлении порядка и размеров закрепления на постоянной основе за местными бюджетами части (или целиком) федеральных, а возможно и региональных налогов.
Не внес серьезных изменений в укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов и Налоговый кодекса Российской Федерации, который определяет перечень местных налогов и сборов.
Первая часть Налогового кодекса грешит теми же огрехами, что и Бюджетный кодекс, ограничиваясь только интересами федерального бюджета. Наша страна - федеративное государство и интересы субъектов федерации и органов местного самоуправления должны соблюдаться так же, как и интересы центра.
В частности, частью первой Налогового кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их ограничивается всего пятью налогами, два из которых (налог на имущество физических лиц и земельный налог) после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с первой частью Кодекса региональным налогом) прекратят действие на соответствующей территории.
Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать двумя закрепленными налогами: на рекламу, на наследование или дарение. Как показывают расчеты, эти налоги смогут обеспечить не более 1,0% всей доходной базы самого массового звена бюджетной системы страны, призванного финансировать подавляющую часть расходов, связанных с жизнеобеспечением всего населения страны.
Вторая часть Налогового кодекса в части принятых пока еще только четырех его глав и закона о введении этой второй части в действие еще более ухудшила финансовую базу муниципальных образований. Отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который являлся местным налогом и полностью поступал в доход местных бюджетов, являясь стабильным налоговым источником, уменьшил собственную доходную базу местных бюджетов на 88 млрд. руб. Взамен отмененного налога установлено право местных органов вводить дополнительную ставку налога на прибыль в размере до 5%. Но это неравноценная замена, хотя нас и пытаются заверить в обратном. По расчетам самого же Минфина, при 10% рентабельности оборотные налоги, к которым относится и налог на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, при ставке 1% забирает у налогоплательщика 11% прибыли. Средняя рентабельность в стране составляет порядка 20-22%. В этих условиях поступления данного налога составляют в настоящее время никак не менее 8-10% от налогооблагаемой прибыли. При этом упраздняемый налог платили все организации, включая убыточные. Налог на прибыль, они, как известно, не платят. Таким образом, в целом по стране полной компенсации местные бюджеты не получат. Разброс же по конкретным территориям будет еще больше. Одни местные органы получат компенсацию в 100%, а другие не более 5-10%. Речь в частности идет о сельскохозяйственных районах, где налог на прибыль уплачивает, как известно, ограниченное число организаций. В целом по Краснодарскому краю, например, потери местных бюджетов в связи с заменой налогов оцениваются примерно в 50%. Кто будет компенсировать местным органам их огромные потери, которые не компенсировать нельзя, учитывая социальную направленность большинство осуществляемыми ими расходов?
При этом компенсация выпадающих доходов местных бюджетов в 2001 г. вообще законными методами не может быть осуществлена в силу неряшливости и законодательной и исполнительной власти, допущенной при принятии закона о введении в действие части второй Налогового кодекса. Право местных органов вводить дополнительную ставку налога на прибыль в размере 5% установлено именно этим федеральным законом. Но поскольку данный закон вступает в действие только с 1 января 2001 г., то и принимать соответствующие решения представительные органы местного самоуправления могут только после 1 января 2001 г. со вступлением этих решений в действие, учитывая положения части первой Кодекса, только с 2002 г. За счет чего местное самоуправление сможет осуществлять в 2001 г. возложенные на него функции, не ясно. Но этим потери местных бюджетов в первом году нового тысячелетия не ограничиваются.
С введением в действие с 1 января 2001 г. главы Налог на доходы физических лиц части второй Налогового кодекса снижается ставка налогообложения доходов физических лиц до 13%, что по расчету приводит к прямому выпадению доходов региональных, а самое главное и местных бюджетов, в объеме около 25 млрд. руб.
В законе о федеральном бюджете на 2001 г. предусмотрено создание Фонда компенсаций, за счет которого будет производиться выделение средств на реализацию федеральных законов: О ветеранах , О социальной защите инвалидов в Российской Федерации , О государственных пособиях гражданам, имеющим детей . Это приведет к перераспределению бюджетных ресурсов от наиболее обеспеченных, в силу высокой концентрации налоговой базы регионов в пользу остальных субъектов Российской Федерации. Однако такое решение не может гарантировать равную бюджетную обеспеченность для указанных категорий граждан, так как выплаты пособий будут осуществляться в зависимости от своевременного перечисления средств из федерального бюджета.
При формировании федерального бюджета на 2001 г. доходная база региональных бюджетов сократилась на 64 млрд. руб., что соответственно приведет к уменьшению доходов и местных бюджетов.
Действующая система межбюджетных отношений требует коренного совершенствования. Ежегодно меняющиеся условия формирования налоговой базы бюджета местного самоуправления, принимаемые по данному вопросу нормативные акты не создают условий для заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.
Да и в целом принятые за годы реформ законы не создали механизма, реально обеспечивающего и гарантирующего местному самоуправлению финансовую самостоятельность и независимость, хотя все они эти принципы в них провозглашаются и на словах гарантируются. Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от ранее действующей жестко централизованной системы.
Бюджет муниципального образования, начиная от сельского и кончая крупным городом, ставится в полную зависимость от ежегодного установления федеральными и региональными органами государственной власти пропорций распределения федеральных и региональных регулирующих налогов.
Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовало бы расширение перечня местных налогов, в том числе передача в их ведение единого налога на вмененный доход.
Принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи, в первую очередь следует передать в местную компетенцию налог на имущество предприятий. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю, его нужно полностью зачислять в местные бюджеты. После замены земельного налога и налога на имущество физических лиц налогом на недвижимость, его необходимо сделать местным налогом, а отнюдь не региональным, как это, установлено в Налоговом кодексе. Местный характер должны, очевидно, носить и некоторые налоги с потребителей, в частности акцизы на отдельные товары.
Статус местных налогов целесообразно распространить и на налог на доходы с физических лиц в части налогов, исчисляемых по декларации, представляемой по истечении финансового года, и индивидуальных предпринимателей. Такое решение, кроме того, сориентирует местные органы власти на ужесточение контроля за этими доходами и улучшение организации сбора соответствующих налогов.
При реформировании налоговой системы с точки зрения разграничения налогов между бюджетами различных уровней необходимо выработать принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить социальную значимость конкретного налога для данной территории, а также по отдельным налогам - их функциональное назначение и целевую направленность.
Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они отягощены клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций.