АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
Современные проблемы взаимоотношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
А.Г.Андреев
Аудитор Счетной палаты РФ
Место бюджетного федерализма в управлении социально-экономического развития регионов России.
Условия экономической стабилизации и роста в России во многом зависят от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений. При этом проблема острой вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания в России. С другой стороны возможности бюджетного выравнивания в значительной мере предопределяются характером бюджетного устройства, степенью централизации налоговой системы и другими факторами.
В течение последних 7-8 лет межбюджетные отношения в Российской Федерации прошли весьма тернистый путь преобразований, в результате которых доля доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации возросла с 44% в 1992 г. до 53% в 1998 г. И по расходам - с 33% до 51% в 1999 г.
В ходе реформ под межбюджетные отношения была заложена определенная нормативная база. Многие вопросы межбюджетных отношений нашли ответы в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который вступил в силу с этого года.
Но все же многие вопросы не решены: не разработаны долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленных за каждым уровнем власти перечня налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации; нет минимальных социальных стандартов, которые должны быть установлены федеральными органами государственной власти. При этом постоянной темой бюджетного неравноправия являются бюджетные привилегии республик по сравнению с краями и областями, а также отдельных территорий - на фоне сходных по социально-экономическим условиям регионов.
Значительным остается число регионов, которые имели и имеют право на получение трансфертов, и фактически их получающие. Из 89 регионов России получали трансферты в 1994 г. - 65; 1995 г. - 77; в 1996-1998 гг. - по 80; в 1999 г. - 78 регионов. По принятому федеральному бюджету на 2000 г. таких территорий намечено 71, фактически за 10 месяцев текущего года их 75.
Счетная палата уже более 5 лет внимательно наблюдает за процессом развития межбюджетных отношений. Однако существенного повышения их качества в результате реформирования не видит.
Материалы наших контрольных мероприятий из года в год указывают, что отсутствие эффективного государственного финансового управления и контроля позволило Минфину Российской Федерации при исполнении защищенных статей расходов федерального бюджета применять различные схемы взаимных расчетов для погашения долгов, перед бюджетополучателями взамен денежного обеспечения финансирования расходов региональных бюджетов. Помимо этого отсутствие законодательно-правовых норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за невыполнение законов о бюджете, а также законов, регламентирующих вопросы передачи средств финансовой помощи регионам из федерального бюджета, привело к нерациональному расходованию средств финансовой помощи из федерального бюджета на местах, усложнению контрольной деятельности.
В свою очередь результаты проведенных тематических проверок субъектов Российской Федерации и административно-территориальных образований продолжают указывать на типичные нарушения бюджетного и финансового законодательства, на нецелевое и незаконное расходование бюджетных средств. Среди них:
несвоевременное и неполное перечисление трансфертов бюджетам регионов, что в свою очередь приводит на местах к необходимости привлечения кредитов коммерческих банков и отвлечению бюджетных средств на уплату процентов по ним;
несовершенство механизма передачи государственных ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, через систему трансфертов, несоответствие его требованиям своевременности и полноты выплаты;
отвлечение на другие цели бюджетных ссуд, выделенных на погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы и многие другие вопросы.
Следует отметить, что получение регионами бюджетных средств (трансфертов) из ФФПР продолжает оставаться для субъектов Российской Федерации самой значительной по размеру и привлекательной по возможностям финансовой помощью центра. Однако, при этом, со стороны Минфина России сохраняется, на наш взгляд, весьма противоречивый подход при распределении трансфертов. Хотя в последние 2 года положение в целом стало улучшаться, но все же старая практика живуча. Например, по итогам за 10 месяцев 2000 г. фактическое их перечисление к расчетному показателю составило по Белгородской области - 132,9%, Республике Марий Эл - 122,3%. С другой стороны по многим другим регионам имеет место недофинансирование, в том числе значительное: Ненецкий АО - 81,7%, Смоленская область - 89,0%, Тульская область - 86,9%, Краснодарский край - 88,2%, Ставропольский край - 87,6% и др.
К этому хочу отметить, что пока еще в законах о федеральном бюджете на соответствующий год не предусматриваются расходы на покрытие задолженности федерального бюджета прошлых лет по трансфертам бюджетам регионов. В то же время, указанная задолженность фактически погашается за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в расходной части федерального бюджета текущего года.
Такая практика, безусловно, оказывает негативное влияние на развитие экономики.
При этом в связи с перечислением финансовой помощи (трансфертов) из ФФПР на общие текущие счета по бюджетам субъектов Российской Федерации проверка целевого использования выделяемых средств усложняется.
Счетная палата Российской Федерации неоднократно выходила с предложением в Министерство финансов Российской Федерации об открытии отдельных счетов (субсчетов) для аккумулирования средств ФФПР субъектов Российской Федерации и перечислении с них финансовой помощи (трансфертов) территориям на соответствующие специальные счета в этих регионах. Однако на федеральном уровне этот вопрос пока еще не решен.
Нецелевой характер расходования средств бюджетов всех уровней ежегодно отмечается в связи с хронической ситуацией по погашению задолженности по выплатам заработной платы работникам бюджетной сферы.
Хотя органы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации принимают определенные меры по контролю за целевым использованием бюджетных средств, в том числе и на заработную плату проблема взыскания в доход федерального бюджета сумм нецелевого использования, а также штрафных санкций, наложенных органами казначейства является не решенной.
Пути совершенствования механизма финансового выравнивания
субъектов Российской Федерации.
субъектов Российской Федерации.
Несмотря на принятые в последнее время решения по совершенствованию бюджетного процесса и модели межбюджетных отношений неотработанность методологического инструментария по этим вопросам создает трудности субъектам Федерации при формировании бюджетов различных уровней, значительно затрудняет проведение контрольных мероприятий со стороны Счетной палаты в регионах.
Наш контрольный и аналитический опыт показывает, что все же ежегодно предлагаемые Правительством Российской Федерации методологические новации в этом вопросе, в конечном итоге носят весьма локальный характер и не становятся основой целостной системы - реформирования межбюджетных отношений. По своей сути они не меняют сложившуюся за последние годы систему межбюджетных отношений, основанную на распределении трансфертов и ведущую как к росту числа регионов, нуждающихся в дотациях из федерального бюджета, так и к деградации региональных экономик, не позволяют избежать субъективной индивидуализации межбюджетных отношений.
По нашему мнению система межбюджетных отношений нуждается в коренном совершенствовании. В основу новой концепции бюджетного федерализма должны быть положены программы развития регионов и их налогового потенциала и вывода их на режим реального самофинансирования. Такой подход предполагает разработку системы мер по усилению заинтересованности субъектов Федерации в росте собственного производства и налогового потенциала и стимулированию сокращения потерь в производстве, законодательно оформленную конкретизацию отношений между федеральным бюджетом и бюджетами конкретных субъектов Федерации. При этом роль целевых субсидий и субвенций должна быть увеличена, а трансфертов - снижена и распространяться только на те регионы, которые в силу сложившихся природных и социально-экономических условий не могут быть выведены в долгосрочной перспективе на режим самофинансирования (для этих регионов должен вводиться особый бюджетный режим).
В конечном итоге в основу принципов бюджетного федерализма должна быть положена система, основанная на конкретизации межбюджетных отношений с каждым регионом (экономическим районом, округом).
Она предполагает, в частности, определение для каждого региона на основе данных статистки за длительную ретроспективу (7-10 предшествующих лет) среднедушевого уровня сбора всех доходов в федеральный и региональные бюджеты и объема среднедушевых бюджетных расходов и доходов населения. После классификации всех регионов на семь групп (7 групп по округам и по 3 подгруппы регионов в каждом округе Сибири и Дальнего Востока) по возможностям финансирования их бюджетных расходов за счет собственных доходов для каждой из групп будут применяться разные схемы их отношений с федеральным бюджетом. При этом конкретные принципы и нормы бюджетных взаимоотношений с каждым субъектом федерации могут быть определены Федерацией и закреплены соответствующими обязательными для исполнения документами (например, государственным финансовым планом) и договорными документами.
Все это позволит не только улучшить управление финансовыми потоками, но и сделать более предметным и эффективным контроль со стороны Счетной палаты.
Возможное выпадение части доходов федерального бюджета в результате реализации предложенной концепции бюджетного федерализма может компенсироваться увеличением поступлений от видов деятельности, относящихся к ведению Федерации.
В свою очередь такой порядок потребует пересмотра отношения к использованию федеральной собственности и политике приватизации, реализации прав собственности на общенациональные природные ресурсы, к акцизной политике, внешнеэкономической деятельности и таможенной политике, валютному регулированию, деятельности Центрального банка как эмиссионного центра.
При этом необходимо исходить из того, что приватизация ощутимого пополнения бюджетов всех уровней не принесла. В то же время она послужила причиной значительного увеличения бюджетных расходов на разных уровнях власти вследствие снятия со стороны приватизированных предприятий с себя функций по содержанию ведомственной социальной сферы и передачи ее в муниципальную собственность. Приватизация изменила собственника, но, не сделала ее менее зависимой от бюджета. По сути она стала самым главным фактором роста дотационности местных бюджетов и изменения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы.
Наряду с этим текущие данные об исполнении федерального бюджета свидетельствуют о противоречивости состояния российской экономики как в целом, так и по регионам, а применяемые Госкомстатом России досчеты ВВП, расчеты ВРП и иных важнейших макроэкономических показателей с учетом теневой экономики не позволяют сделать достаточно убедительный вывод об их динамике. Нет достаточно прозрачных обоснований масштабов теневой экономики, так называемого теневого сектора экономики, учитываемого в прогнозируемых показателях объема ВВП и объемах производства важнейших секторов национальной экономики. В условиях перманентной реорганизации органов государственной статистики и статистического учета и перехода от методов сплошных статистических наблюдений к выборочным, а также различным экспертно-аналитическим оценкам и различным досчетам трудно ожидать повышения качества исходной информации, в том числе и в региональном разрезе.
На наш взгляд критическая оценка этого вопроса сейчас весьма своевременна и важна. И это в первую очередь относится к основным принципам и расчетам по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г., использованные Правительством при разработке федерального бюджета.
Если их оценивать то в них, с одной стороны отсутствуют необходимые условия повышения управляемости экономики на базе объективных расчетов и оценок, с другой стороны сохраняются условия для всякого рода взаимодоговоренностей и согласований , сохраняется весьма реальная почва для коррупции.
В условиях продолжающегося системного кризиса в России и явной необходимости стабилизации "правил экономической игры" предлагаемая методика на 2001 г. способствует еще большей разбалансировке ситуации в межбюджетных отношениях за счет весьма необоснованных принципов расчета сумм трансфертов.
Хочу обратить Ваше внимание на то, что в Методике предлагается при расчете сумм трансфертов применять данные весьма нового для отечественной практики и специалистов регионального уровня расчетного показателя валового регионального продукта (ВРП).
На основе указанных данных предлагается определять налоговый потенциал регионов, среднедушевые доходы, их сопоставимость с учетом индекса бюджетных расходов. При этом изменяется и система подсчета расходов бюджетов субъектов.
Однако данные Госкомстата в части показателей Системы национальных счетов и Валового регионального продукта, методики их определения не позволяет нам рассматривать произведенный валовый региональный продукт (ВРП) как базу для определения налогового потенциала регионов. Методологи очень хорошо знают, что из-за отсутствия сплошного учета весьма явно просматривается возможность искусственно варьировать этими показателями от +20% до -20%.
Например, если рассматривать структуру ВРП по регионам за 1997 г. (т.к. показатели за 1998-1999 гг. и их динамика и достоверность были "испорчены" кризисом 1998 г.), то в части формирования показателя прибыли, являющегося составной частью расчета ВВП и ВРП достаточно хорошо видно, что в 1997 г. 41,3% учтенных предприятий и организаций по результатам года показали отсутствие прибыли и убытки.
Убыток от их деятельности составил 41,9% к прибыли организаций, получивших прибыль и по сути на эту величину снизил финансовые результаты всей Российской Федерации.
В свою очередь число и доля убыточных предприятий и организаций колеблется по регионам Российской Федерации; у 90% регионов доля убыточных предприятий составляет свыше 40%, а по отдельным субъектам Федерации (Эвенкийский АО, Республика Тыва, Чукотский АО) значительно превышает 70%.
При этом в 1997 г. убыточные предприятия и организации оказали весьма существенное влияние на снижение доходов регионов: у 72,7% регионов убытки составили свыше 40 процентов полученной прибыли, из них у 34,1% регионов убытки превысили прибыль.
Для профессиональных экономистов хорошо видно, что такое положение в первую очередь является предметом необходимого реального экономического оздоровления экономики и предприятий и восстановления их потенциала, и ни как предметом теоретизированного формального выравнивания макроэкономических показателей.
Эту проблему иллюстрирует и то, что прибыль предприятий и организаций является одним из источников образования валового регионального продукта. В среднем по Российской Федерации доля прибыли предприятий и организаций, получивших прибыль, в ВРП составила в 1997 г. 15,9%. В то же время убытки предприятий и организаций, получивших убыток составили 6,7% к ВРП и тем самым снизили долю прибыли в ВРП в целом по Федерации до 9,2%.
По регионам колебание этих показателей весьма значительно: по прибыли организаций, получивших прибыль, находятся в интервале от 2,5% по Республике Тыва, до 73,4% по Республике Алтай; по убыткам организаций, получивших убыток, - в интервале от 3,5% по Тюменской области, до 23,2 по Чукотскому АО.
В свою очередь из-за неравномерного развития субъектов Федерации колебание объема ВРП на душу населения от среднего значения по регионам весьма значительно: от 19,5% по Республике Ингушетия до 414,5% по Тюменской области в 1997 г.
В целом произведенный ВРП на душу населения ниже, чем в среднем по России по данным Госкомстата отмечен у 77 % регионов.
Весьма различные экономические и природно-климатические условия регионов определяют различный уровень доходов проживающего в них населения. Так, у 75% российских регионов доходы населения меньше среднероссийского уровня. При этом в 25% регионов доходы населения составляют до 60 % среднего уровня.
При этом социально-экономические показатели большинства национальных регионов (за исключением индустриально развитых) существенно отличаются как от среднероссийского уровня, так и от показателей других регионов.
Поэтому предложение о принятии в основу региональных расчетов показателя ВРП без проведения необходимых расчетов и опытных апробаций является весьма скороспелым, а отсюда и непродуманным шагом, способным вызвать еще большие противоречия между федеральным центром и регионами, вызвать еще большие затруднения в контроле за исполнением федерального бюджета не только со стороны Счетной палаты, но и других контрольных органов.
Учитывая вышеперечисленные факторы мы весьма скептически относимся к предлагаемой Методике распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2001 г. В свою очередь, учитывая необходимость разработки сбалансированной системы межбюджетных отношений и адекватных ей методов распределения финансовых ресурсов, учитывающих природно-климатические, национальные, административные особенности Российской Федерации, а также условия экономического роста наши специалисты предлагают вновь вернуться к этому вопросу, а также уточнить Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Кроме этого Счетная палата отмечает, что до сих пор имеет место практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов в региональных бюджетах без соответствующих расчетов и определения источников финансирования. Зачастую, в условиях слабого правового разграничения полномочий в областях совместного ведения и принятия новых социальных законов утверждаются новые программы без достаточных финансовых обоснований. В результате расходы по их выполнению часто возлагаются на ФФПР без четкой фиксации объемов этих расходов и обязательств со стороны субъектов Федерации по их финансированию.
Следует отметить, что в последние годы доминирующим направлением исполнительной власти стали пожарные меры компенсационного характера в отношении отдельных слоев населения, отдельных регионов и консервация мер социальной защиты на уровне денежно-компенсационных механизмов, недоучет региональной специфики, определяющей исторически сложившиеся традиции и привычки населения в отношении форм и методов хозяйственной деятельности и занятости.
Однако самым главным недостатком современной экономической модели является ярко выраженная нечеткость принципов разграничения полномочий в социальной сфере между законодательной и исполнительной властями на федеральном, региональном и местном уровнях.
Еще раз отмечаем, что это является прямым результатом недостаточности законодательной базы, отсутствия единого подхода ко всем субъектам Российской Федерации и равных правовых возможностей для их взаимодействия с федеральным центром.
Договорные отношения между центром и субъектами Федерации несколько сглаживают указанные проблемы. Однако противоречия, возникающие в ходе договорного процесса, нередко приводят к замене принципа безусловного действия общероссийских правовых норм в государственной политике принципом зависимости от текущей ситуации. В целом, как показала практика, действующая система взаимоотношений между центром и субъектами Федерации не создает полноценной финансово-экономической базы для реализации социальных функций, поскольку такая практика ориентирована не на выработку общих правил и норм, а на представление отдельным регионам дополнительных льгот без соответствующего повышения ответственности органов законодательной и исполнительной власти как в центре, так и на местах. В итоге договорная практика между центром и регионами характеризуется перераспределением финансовых ресурсов, временным выравниванием бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. При этом проблема формирования на местах собственной финансовой базы, достаточной для осуществления регионами социальных функций в рамках предметов их ведения уделяется далеко недостаточное внимание. Кроме того, как показывают итоги контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации, трансфертные платежи, производимые федеральным центром используются не неэффективно.
Достаточно много вопросов у нас возникает по методологии построения федерального бюджета и объективности его экономических показателей. Опыт последних лет показывает, что проекты федерального бюджета строятся исходя из фактически достигнутой базы, сложившейся структуры расходов в % к ВВП, предполагаемых темпов роста ВВП и индекса инфляции. Такой макроэкономический подход может быть применен в условиях достаточно стабильных социально-экономических условиях, когда ежегодно растет объем ВВП и индекс инфляции составляет достаточно малую величину, что характерно для стран Запада. В российских же условиях долговременного системного кризиса и рыночной стихии, такой подход всего лишь сохраняет (консервирует) сложившееся положение, ведет к дальнейшей деформации социальной политики, к обнищанию народа, окончательному подрыву его жизненных сил.
С учетом опыта всех лет реформ и явной необходимости жестких правил игры в государственном секторе, а также необходимости закрепления за территориями налоговых источников, так как на местном уровне сконцентрирован основной объем реальных социальных обязательств государства (образование, здравоохранение, социальная поддержка, жилищно-коммунальное хозяйство) представляется необходимым при формировании федерального бюджета, всего комплекса социальной политики и соответствующих программ, наряду с действующими механизмами, предусматривать:
анализ состояния производственной и социальной сферы регионов, достигнутый уровень обеспеченности населения социальными услугами;
обоснование целей государственной экономической политики и действующих законов, состояния и перспектив развития экономики России в целом и ее регионов;
разработку комплекса управленческих механизмов реализации экономической и социальной политики или программы для достижения установленных целей;
проектирование мероприятий по развитию социальной сферы с учетом дифференцированных по российским регионам нормативам потребностей в соответствующих видах социальных услугах, предусматривать механизм долгосрочных (от 3 до 5 лет) нормативов закрепления за территориями налоговых и неналоговых доходных источников, а также критериев и направлений распределения фондов финансовой поддержки, в том числе и их социальной части;
разработку механизма принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственности за расходование социальной части федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а правительством - ответственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам Федерации.
Контроль и анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В системе управления контрольные функции государства всегда были в числе наиболее важных, во многом определяющих задач реализации государственной внутренней и внешней политики.
Поэтому для создания хорошо отлаженной системы государственного контроля в центре и на местах необходим комплекс мер. При этом не обойтись без создания единой правовой и методологической базы контрольной работы, взаимосвязанной информационной системы, позволяющей координировать планы проверок и проведение наиболее важных мероприятий.
По большому счету формирование системы государственного контроля необходимо начинать с создания надежной правовой базы. С этой целью представляется необходимым разработать пакет федеральных законов, которые охватывали бы все виды и направления контрольной деятельности. Однако стержнем в этом пакете законодательных актов должен стать федеральный закон Об основах государственного контроля в Российской Федерации . В нем должны быть определены понятие государственного контроля, система, виды и формы государственного контроля, его цели и принципы, источники финансирования, четко обозначены сферы влияния и предметы ведения президентского, парламентского, правительственного, судебного, гражданского, регионального, внутриведомственного, финансового, экологического, санитарно-эпидемиологического и иных видов и субъектов контроля, четко разграничить функции и полномочия контрольных органов, законодательно определить их статус. Одновременно с этим необходимо решить вопросы законодательного закрепления прав и обязанностей работников контрольных органов, обеспечения их безопасности, создания необходимых условий и гарантий для эффективной работы.
Совершенствование системы государственного контроля является чрезвычайно важной и масштабной задачей всех ветвей государственной власти. В настоящее время эта работа активизирована и как нам представляется будет завершена до конца.
Проведенная Счетной палатой за 1995-2000 гг. контрольно-ревизионная деятельность не дает нам повода утверждать, что в стране формируются условия экономического роста.
В России одна из самых высоких в мире безработица, которая ежегодно прирастает более, чем на 10% и составляет 11% от активного населения; в промышленности 2/3 изношенных машин и оборудования; коэффициент обновления основных фондов снизился с 5,8% в 1990 г. до 1,4% в 1997 г., а это в свою очередь крайне ограничивает возможности роста экономики в будущем; доля убыточных предприятий в процессе передачи и продажи предприятий так называемому более эффективному частному собственнику возросла с 14% в 1993 г. до 50% в 1997 г.
За годы проведения реформ Россия превратилась в мирового должника; иностранные инвесторы вкладывают свои средства в основном в покупку ценных бумаг и в различные финансовые операции (40%), 14% в топливную промышленность и всего лишь 2% в машины и оборудование; подавляющая доля иностранных инвестиций (около 70%) идет в экономику города Москвы, минуя российские регионы.
В результате проведения либеральных реформ в регионах создана весьма разнородная социально-экономическая среда, которая вряд ли может оказать благоприятное воздействие на необходимую для экономического роста концентрацию материальных и финансовых ресурсов, совершенствование структур управления, усиление роли государства.
Именно эти обстоятельства играют определяющую роль в оценке финансового состояния региональных экономик при формировании ими территориальных бюджетов и реализации социально-экономических программ, а также создании факторов экономического роста. В свою очередь отсутствие реальных политических и организационных условий экономического роста как в федеральном центре, так и в регионах не позволяют нам с полным основанием относиться к заявлениям ответственных лиц Правительства об оживлении экономики и предполагаемых высоких темпах ее роста в ближайшее время.
Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в 1999 г. на основании документов, представленных Минэкономики России, Минфином России и другими министерствами показывают, что инвестиционный процесс, который играет роль стимулятора экономического роста в настоящее время находится весьма близко к точке замерзания . Так в 1999 г. государственные капитальные вложения составили 0,15% к ВВП и сократились против утвержденного бюджета на 1998 г. в 3 раза. По экспертным оценкам для нормального процесса воспроизводства в промышленности требуется рост объема инвестиций в 5-6 раз.
Одной из главных причин свертывания капитальных вложений в основной капитал является, наряду с проведением так называемой приватизации и продажей предприятий собственникам весьма далеким от целей отечественного производства, сокращение финансовых источников и их объемов, из которых капитальные вложения могут быть осуществлены, а также отсутствия государственной поддержки, что в свою очередь отрицательно влияет на развитие промышленности, приводит к сужению и даже свертыванию налогооблагаемой базы.
В результате в настоящее время по отношению к 1991 г. общий объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил только 26% и определил ускоренное старение основных промышленно-производственных фондов предприятий, срок службы которых уже к настоящему времени превысил норму в 2,5 раза.
В конечном итоге следствием проводимой экономической политики стало то, что большинство предприятий стали должниками по платежам в бюджет, не имеют возможности формировать достаточные объемы собственных финансовых источников, работают бесприбыльно. Уровень обеспеченности финансовыми ресурсами предприятий не позволяет им инвестировать в свое развитие, поддерживать существующие мощности, создавать базу для роста. При этом многочисленные федеральные целевые программы, реализуемые Правительством, весьма редко отвечают задачам экономического роста страны, очень часто дублируют друг друга, чем существенно снижают их народнохозяйственную эффективность.
Наряду с недофинансированием программ, явно продолжаются негативные процессы, которые в частности выразились в увеличении числа программ развития регионов, принятых к финансированию, с 20 в 1996 г. до 36 в 1999 г., а по сути в разбазаривании бюджетных средств: сумма федеральных средств в расчете на одну программу снизилась с 75,1 млн. руб. в 1996 г. до 37,5 млн. руб. в 1999 г., а доля фактического финансирования программ по отношению к суммам, предусмотренным в федеральном бюджете, уменьшился с 74,0% в 1996 г. до 68,6% в 1998 г., в первом полугодии 1999 г. она составила всего лишь 4,4%.
В свою очередь в течение последних трех лет значительно возросла доля средств, передаваемых регионам путем проведения взаиморасчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по погашению задолженности республик, краев, областей и автономных округов по ранее выданным бюджетным ссудам и другим видам финансовой помощи.
Если в 1997 г. доля этих средств в общих объемах финансирования программ по развитию регионов составляла 24,7%, то в 1998 г. она достигла уже 66,9%. По сути указанные средства были использованы как дотации регионам, которые направлены на покрытие текущих расходов за счет целевых федеральных средств, в конечном итоге большая часть этих средств потеряла свою целевую направленность.
Недостатком управления программами стало также то, что предусмотренные постановлениями Правительства Российской Федерации объемы финансирования федеральных целевых программ и программ по развитию регионов значительно превышают возможности бюджетного финансирования. При этом постоянно снижается доля средств местных бюджетов, направляемых на реализацию программ.
Исходя из задач и функций, возложенных на Счетную палату законами Российской Федерации и в целях создания необходимых условий для формирования и функционирования законопослушной деловой среды предлагается необходимым решить Правительству в этом контексте следующие вопросы:
безусловного обеспечения финансирования федеральных целевых программ и программ по развитию регионов в размерах, предусмотренных федеральным бюджетом на соответствующий год;
в связи со значительным числом дублирующих друг друга программ по сути снижающих их же результативность провести инвентаризацию программ с одновременной их консолидацией (объединением) с целью повышения их эффективности;
предоставления российским регионам большей самостоятельности в расходовании федеральных средств и повышении их ответственности за результативность программ и использование федеральных денежных ресурсов;
прекращения деятельности программ и управленческих структур, переставших выполнять свое назначение.
Безусловно, что оптимизация управления федеральными целевыми и региональными программами поможет определить базу для создания необходимых условий роста экономики.