АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
Проблемы бюджетного федерализма
Р.Е.Мешалкина,
начальник инспекции
Счетной палаты РФ, к.э.н.,
Проблемы федерализма, особенно бюджетного, - это проблемы, обсуждение которых осуществляется с завидной постоянностью уже лет десять на всевозможных конференциях, совещаниях, семинарах, "круглых столах". И рекомендации этих высоких собраний одни и те же - межбюджетные отношения должны строиться только в соответствии с требованиями бюджетного федерализма. Но, к сожалению, современная отечественная финансовая наука до настоящего времени не дала четкого определения данному понятию. Одни под этим термином понимают межтерриториальное перераспределение бюджетных ресурсов (А.Ю.Казак), другие - совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления (Л.В.Смирнягин), третьи - форму автономного функционирования бюджетов различных уровней, основанную на закрепленных законодательством нормах (В.Ф.Шумейко). Существует и много других определений бюджетного федерализма. Следовательно, напрашивается вывод, что конструкция бюджетного федерализма еще не получила достаточного теоретического обоснования с учетом реалий складывающейся российской действительности и нуждается в углубленной научной проработке, многостороннем анализе ее составляющих. Не случайно в Бюджетном кодексе Российской Федерации нашли законодательное оформление только основы межбюджетных отношений, а не принципы бюджетного федерализма.
На мой взгляд, сегодня вопросов по бюджетному федерализму, механизмам реализации гораздо больше, чем ответов на них. Думаю, ученым нужно активнее выступать с теоретическими наработками по этим вопросам, а практическим работникам энергичнее поддерживать их, чтобы хотя бы маленькими шажками, но продвигаться вперед с каждым финансовым годом совершенствуя модель российского бюджетного федерализма.
Долгое время не был решен вопрос, следует ли распространять понятие бюджетного федерализма на межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В энциклопедическом словаре, подготовленном Центром социально-экономических проблем федерализма (ИНФРА-М, 1997 г.), бюджетный федерализм трактуется как многоуровневая бюджетная система, при которой каждый из уровней государственной власти (подчеркиваю - государственной власти) располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Однако в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти (тем самым местное самоуправление выведено из единой исполнительной вертикали, что придает ему скорее общественный, чем властный характер). Исходя из данного определения и принимая во внимание указанную норму Конституции Российской Федерации, требования бюджетного федерализма на межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не должны распространяться. Но ст. 132 Конституции Российской Федерации, как и ст. 73 Конституции Российской Федерации в отношении бюджетов субъектов Российской Федерации, закрепляет конституционное право этих бюджетов на самостоятельность. Следовательно, понятие бюджетного федерализма все-таки должно распространяться и на межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В 1997 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию прозвучало четкое указание - "бюджетный федерализм, безусловно, должен включать местный уровень власти", а Правительство Российской Федерации было обязано Посланием "относиться к органам местного самоуправления как к самостоятельному, полноценному и серьезному партнеру в экономическом и социальном реформировании страны" и с учетом этого в сжатые сроки по-новому построить систему бюджетного федерализма.
Прошло почти четыре года, а позитивных изменений, в модели российского бюджетного федерализма практически нет. Главная причина - отсутствие ясного представления о содержании и специфике этой модели. Весь опыт формирования межбюджетных отношений характеризуется противоречивым и непоследовательным характером мероприятий, осуществляемых в этой области.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система нашей страны объединяет бюджеты всех уровней власти. Одним из основных принципов ее построения является принцип единства (ст. 29 Бюджетного кодекса), означающий единство правовой базы, единый порядок бюджетного финансирования, ведения бухгалтерского учета доходов и расходов бюджета, единство санкций за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Следовательно, контроль за полнотой поступления средств из бюджетов всех уровней на финансирование расходов, утвержденных соответствующими бюджетными законами, целевым и эффективным использованием бюджетных средств должен осуществляться по единым правилам, установленным федеральным законодательством, как например, Федеральным законом "О бухгалтерском учете" установлены правила организации и ведения бухгалтерского учета и отчетности, Налоговым кодексом Российской Федерации регламентируются вопросы налогообложения, Бюджетным кодексом Российской Федерации - бюджетный процесс, неотъемлемой частью которого является контроль за исполнением бюджета.
В настоящее время в Российской Федерации нет законодательно оформленного определения понятию, содержанию, задачам и сфере действия государственного финансового контроля. Подготовленный три года назад проект федерального закона "О государственном финансовом контроле" так и не принял форму утвержденного законодательного акта, хотя в Послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 1997 году" одной из мер по ужесточению контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств названо принятие такого закона.
В ноябре 2000 г. в Счетную палату Российской Федерации поступили на проработку из государственной Думы два новых законопроекта: "О государственном финансовом контроле" и "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации". Вопрос правового обеспечения основ организации муниципального финансового контроля вновь выпал из поля зрения наших законодателей.
И это, наверное, объяснимо, так как в теоретическом плане вопросы финансового контроля проработаны крайне слабо. В течение последнего десятилетия в научных публикациях, как правило, даются ссылки на параметры теории финансового контроля, сформировавшейся в доперестроечный период, т.е. за годы существования СССР. Между тем, единую общегосударственную собственность в нашей стране сменила многоукладная экономика, базирующаяся на государственной, коллективной и частной собственности, что, естественно, сказалось на полноте охвата контрольными мероприятиями финансовых потоков и материальных ценностей. Вместо единого государственного бюджета, органической составной частью которого являлись бюджеты каждого нижестоящего уровня государственной власти, в России автономно составляются, рассматриваются, утверждаются и исполняются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
Не претендуя на абсолютную истину, полагаю, что финансовый контроль в Российской Федерации следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по проверке формирования, распределения, целевого, эффективного и рационального расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, а также использования государственной и муниципальной собственности в соответствии с законодательно установленными директивами и имеющую своей целью не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных объектов.
Уточнение, касающееся местного самоуправления, очень важно, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с указанной нормой в Бюджетном кодексе Российской Федерации (гл. 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля") предпринята попытка выделить муниципальный контроль из системы государственного финансового контроля. Между тем, за счет средств местных бюджетов финансируется значительная часть расходов в социальной сфере - расходы федерального бюджета на здравоохранение составляют около 8% от расходов консолидированного бюджета, на культуру и искусство - около 10%, на образование - около 14%. Поэтому значимость финансового контроля на нижестоящих уровнях бюджетной системы сложно переоценить, если исходить из того, что цель финансового контроля, повторюсь, - не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных объектов.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса местные бюджеты являются неотъемлемой составной частью бюджетной системы страны; в соответствии со ст. 28 и 29 Бюджетного кодекса одним из основополагающих принципов ее построения является принцип единства. Все это говорит о том, что деятельность органов местного само) правления по осуществлению контроля за формированием, распределением, целевым, эффективным и рациональным расходованием финансовых ресурсов местного самоуправления, а также использованием муниципальной собственности нельзя выводить из сферы государственного финансового контроля.
Несовершенство федерального законодательства в области местного самоуправления позволяет местным администрациям препятствовать проведению органами финансового контроля субъектов Российской Федерации контрольных мероприятий, связанных с проверкой муниципальных объектов. То же самое следует сказать и в отношении координации действий в области финансово-бюджетного контроля между федеральными контрольными органами и органами финансового контроля субъектов Российской Федерации. В настоящее время этот пробел в федеральном законодательстве заполняется такой формой взаимодействия как заключение соглашений между Счетной палатой Российской Федерации и аналогичными органами субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного можно сказать, что одним из направлений совершенствования российской модели бюджетного федерализма является законодательное закрепление понятия, содержания, задач и принципов государственного финансового контроля как особого вида деятельности на всех уровнях власти с определением статуса и полномочий органов финансового контроля всех уровней, правовым обеспечением гарантии их независимости.