АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
О.С.Кириллова,
к.э.н., доц. каф. финансов
Саратовского социально-экономического университета
Бюджетно-налоговая реформа в России в настоящее время находится на важном этапе своего развития. Принятие Бюджетного, а впоследствии и двух частей Налогового кодексов не оправдало надежд на решение многих наболевших проблем в сфере бюджетных и налоговых отношений. Несмотря на значительные усилия, предпринятые в процессе их разработки, в этих документах сохранилось достаточно много противоречивых, неясно изложенных или вообще неотраженных вопросов, которые, в конечном итоге, затрудняют практическую реализацию этих документов. К тому же недостатки российского законодательства неизменно проецируются и в региональных нормативно-правовых актах по вопросам бюджетного и налогового производства. Бюджетный и Налоговый кодексы как комплексные законодательные акты призваны не только обеспечить нормальное функционирование бюджетных и налоговых отношений, но и их дальнейшее развитие.
Одним из главных недостатков, на наш взгляд, можно назвать отсутствие четко прописанных взаимосвязей между уровнями бюджетной системы России. Исключение из текста Бюджетного кодекса статьи, отражавшей федеративные начала в бюджетном устройстве России и подчеркивавшей необходимость их реализации через бюджетный федерализм, несет явно негативные последствия. В кодексе вообще отсутствует понятие бюджетного федерализма, полностью изъята статья, посвященная его характеристике, содержанию и принципам. Полное исключение из Бюджетного кодекса одного из его ключевых понятий, определяющих направления реформирования бюджетной системы страны, назвать рациональным никак нельзя. Авторы Бюджетного кодекса оставили лишь те правовые нормы, которые частично отражают данное понятие, поместив их в нынешнюю гл. 16 Межбюджетные отношения . Нам представляется неоправданным такой подход уже хотя бы потому, что межбюджетные отношения - это часть общей системы бюджетных взаимосвязей страны, а потому содержание и принципы бюджетного федерализма должны быть отражены в гл. 5.
Необходимость и значимость законодательного закрепления федерализма в бюджетной сфере объясняется и тем, что принципы бюджетного федерализма определяют практику бюджетных отношений и в определенной степени гарантируют построение действительной (а не декларируемой) федерации, в которой все ее члены являются равноправными субъектами и обладают самостоятельностью в части формирования и использования своих финансовых ресурсов. Развитие бюджетных отношений в период после принятия Бюджетного кодекса во многом это подтвердили. В настоящее время процессы усиления централизации в формировании государственных финансовых ресурсов происходят на фоне сохранения уровня функций и полномочий, вмененных региональным органам власти и органам местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ. В результате ставится под вопрос один из принципов организации бюджетной системы - принцип самостоятельности бюджетов.
Огромное значение для развития и совершенствования бюджетных отношений в России имеет принцип самостоятельность бюджетов и его последовательная реализация на практике. Например, содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается через наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации , а также законодательное закреплении регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации . Такая трактовка принципа самостоятельности не обеспечивает реальной (а не опять-таки декларируемой) финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Речь должна идти не только и даже не столько о наличии собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько об их размерах и уровне в объеме соответствующего бюджета. Кодекс должен гарантировать уровень собственных доходов, необходимый регионам и муниципальным образованиям для реализации конституционных прав и полномочий и обеспечения нормальной жизнедеятельности.
В развитие этой проблемы необходимо отметить недостаточно корректное определение закрепленных и регулирующих доходов бюджетов. Законодательного закрепления полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в Бюджетном кодексе, к сожалению, не дано. Из его текста исключен перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за бюджетами разных уровней. Распределение налогов между бюджетами законодательно закреплено в Налоговом кодексе РФ (части 1), однако налоговое законодательство не содержит норм, регулирующих размеры закрепленных источников в составе необходимого уровня собственных источников бюджетных доходов, поскольку оно изначально не предназначалось для решения задач, связанных с разграничением доходных источников между звеньями бюджетной системы.. В итоге вопрос об укреплении самостоятельности бюджетов путем закрепления необходимых источников доходов за бюджетами разного уровня остался за рамками бюджетно-налогового законодательства.
Кроме этого, законодательное закрепление регулирующих доходов за бюджетами разных уровней тоже не решает задачи обеспечения самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеров процентных отчислений от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящих органов власти в рамках федерального и региональных законов о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год, от которых во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают проблемы несовершенства бюджетного законодательства применительно к региональному и местному уровню бюджетов.
Нормативно-правовая база развития бюджетных и налоговых отношений на уровне регионов и местных образований в настоящее время носит во многом субъективный характер. Отсутствие научно-обоснованных и законодательно закрепленных методик расчета бюджетного и налогового потенциала территорий приводит к тому, что распределение регулирующих источников доходов между региональным и местными бюджетами не ориентировано как правило на обеспечение бюджетной самостоятельности муниципальных образований - с одной стороны, и на обеспечение оптимального уровня налогообложения субъектов хозяйствования и населения - с другой.
На рубеже 1997-1999 гг. оказались неприемлемыми для современных условий России заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной обеспеченности", предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов. Сформировалась необходимость пересмотра подходов к распределению регулирующих источников доходов.
В последние годы в РФ законодательно принята программа развития межбюджетных отношений - Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. Основные ее положения нашли отражение и в Бюджетном кодексе РФ и применимы ко всем трем уровням бюджетной системы: федеральному, субъектов Федерации и внутрирегиональному уровню (местным бюджетам разного уровня).
Практическая реализация этих задач на примере Саратовской области заключается в принятии договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Саратовской области (1997 г.), в том числе в части бюджетных прав и полномочий.
В бюджет Саратовской области впервые были выделены в самостоятельный раздел взаимоотношения областного бюджета с бюджетами муниципальных образований. В основу построения межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области заложены нормы действующего законодательства РФ и Саратовской области. Нормативно-правовыми актами саратовской области было закреплено, что отношения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований должны строиться на принципах разграничения бюджетных прав и полномочий , самостоятельности бюджетов, сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения области, т.е. в соответствии с общефедеральными принципами бюджетного федерализма; бюджетная самостоятельность муниципальных образований области обеспечивается закреплением доходных источников в качестве доходов местных бюджетов. Но практика бюджетных отношений последних лет в области свидетельствует , что далеко не все провозглашенные выше принципы были реализованы.
В 1999 г. с целью повышения заинтересованности местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, постепенного сближения уровней бюджетной обеспеченности создан областной Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМУ). Распределение средств Фонда производится нормативно-долевым методом с учетом особенностей муниципальных образований. Данный подход позволяет более гибко перераспределять финансовые ресурсы области, создать необходимые стимулы качественного исполнения бюджетов.
Источником областного ФФПМУ являются отчисления от общего объема доходов областного бюджета. Суммы финансовой помощи, выделяемые из Фонда, определяются, исходя из фактически поступивших из него средств. Это позволяет учесть действие инфляционного фактора.
Средства Фонда направляются на:
покрытие кассового разрыва и выравнивание среднедушевой обеспеченности в объеме 285,4 млн. руб.;(17*)
_________________________
(17*) Бюджет Саратовской области на 1999 год. /Информация Министерства финансов саратовской области.
стимулирование заинтересованности муниципальных образований области в рациональном использовании бюджетных средств, наращивании собственных доходов, обеспечении условий оздоровления финансов - 50,4 млн. руб.(18*) Распределение этой части фонда будет осуществляться пропорционально удельным весам объемов бюджетов муниципальных образований области, что позволит решить проблему стимулирования как дотационных территорий, так и доноров .
_________________________
(18*) Бюджет Саратовской области на 1999 год. /Информация Министерства финансов саратовской области.
В сфере бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи также предприняты ряд мер. В законах Саратовской области Об областном бюджете на 1999 год и Об областном бюджете на 2000 год впервые утвержден помимо общих сумм дотаций территориям региона перечень прямых получателей средств из областного бюджета с указанием конкретным сумм.
В структуре доходов консолидированного бюджета Саратовской области собственные доходы составляют 4.289,7 млн. руб., в т.ч. налоговые доходы - 4.212,7 млн. руб., неналоговые - 71,5 млн. руб. Кроме этого безвозмездные перечисления составят 1.017,6 млн. руб., а трансферты из областного бюджета - 285,4 млн. руб. В итоге безвозмездные перечисления составляют около 19% от суммы доходов бюджета без учета трансфертных платежей.
Необходимость совершенствования бюджетно-налогового законодательства на уровне регионов объясняется еще и отсутствием комплексных единых научно-обоснованных методик оценки бюджетного и налогового потенциалов территорий. В Саратовской области ведутся исследования на предмет решения и этой проблемы на региональном уровне.