АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
Бюджетный кодекс РФ и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов
Н.Г.Иванова,
к.э.н., доц. каф. финансов СПбГУЭФ
Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, когда реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ, муниципального образования. Определяющее значение для регулирования всей бюджетной системы РФ и организации бюджетного процесса имеет Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 01.01.2000 г. В этом документе отражены общие правила формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, установлены права и обязанности всех участников бюджетного процесса. Согласно ст. 8 БК, в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относится установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичный подход установлен в ст. 9 БК в отношении органов местного самоуправления. Провозглашая одним из принципов бюджетной системы принцип "самостоятельности бюджетов", в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ установлено право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Принцип "самостоятельности" действует в рамках "единства" бюджетной системы, поэтому в Бюджетном кодексе РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов, соблюдение которых является обязательным. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета. Нормами Кодекса установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования и финансирования являются:
составление и утверждение бюджетной росписи;
утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
расходование бюджетных средств (процедура финансирования).
Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об установлении в РФ казначейской системы исполнения бюджетов (ст. 215). В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Совершенствование процедур исполнения бюджетов всех уровней является непременной составляющей реформирования бюджетного процесса в целом. В рамках общей концепции реформирования бюджетных процедур, Правительство РФ утвердило федеральную целевую Программу развития органов Федерального казначейства на 2000 -2004 гг. (постановление Правительства РФ от 23.06.1999 г. 677). Однако стратегия и мероприятия Программы имеют значение не только для совершенствования процедур исполнения федерального бюджета, но и для всех бюджетов России. В целях эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возникает необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на едином казначейском счете (ЕКС).
Концепция функционирования ЕКС по учету доходов и средств федерального бюджета была одобрена распоряжением Правительства РФ от 23.01.2000 г. 107-р. ЕКС представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации в валюте Российской Федерации по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении Банка России. Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета. Концепция функционирования ЕКС может быть реализована при условии создания компьютеризированной интегрированной казначейской системы и повсеместного перевода учреждений Банка России на электронные платежи.
Технология ЕКС основана на установленном в Бюджетном кодексе РФ принципе "единства кассы" (ст. 216). Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы.
Опыт функционирования и развития казначейства других стран показывает, что залогом эффективного и оперативного управления бюджетными средствами является сосредоточение их на едином счете казначейства. Организация бюджетного процесса в режиме единого счета возможна лишь при наличии государственной финансовой информационной системы. При этом, государственная финансовая система (ГФИС) - это компьютеризированная комплексная система общего управления финансовыми операциями государства, включая их учет и составление отчетности. Организационно ГФИС включает в свой состав счета министерств и других бюджетополучателей. Система регистрирует каждую операцию по этим счетам, и определяет балансовый остаток по каждому счету. Любая бюджетная единица может иметь в ГФИС один счет или несколько, это зависит от желаемого уровня контроля. Значение современной информационной системы очень важно для укрепления механизма исполнения государственного бюджета и финансового управления. Системы такого рода уже существуют или находятся в процессе создания во многих промышленных и развивающихся странах, а также в ряде стран с переходной экономикой, поскольку правительства все в большей степени осознают важнейшее значение своевременной и надежной информации о финансовых операциях бюджетных учреждений. Россия еще далека от внедрения ГФИС, потому что на практике оказывается сложным организовать даже простое взаимодействие между различными органами власти. Тем не менее, повышение оперативности получения информации о состоянии финансовых ресурсов и принятие на этой основе эффективных решений немыслимо без организации взаимодействия всех органов управления в рамках ГФИС.
Система федерального казначейства РФ, образованная в 1993 г., накопила значительный опыт работы, однако на сегодняшний день не разработан единый механизм казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет принять унифицированное решение. Правовая база данного вопроса окончательно не сформирована, хотя Бюджетный кодекс РФ вводит ряд условий. Так, предоставление финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ (ст. 134). В ст. 142 установлено, что исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) производится Федеральным казначейством Российской Федерации. Необходимо отметить, что данные нормы уже получили реализацию на практике. В Федеральном законе от 31.12.1999 г. 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" предусмотрено продолжить перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства Минфина России (ст. 45). По данным за I полугодие 2000 г., из 14 субъектов РФ, которым направлялись предложения о заключении соглашений, его подписали: республики - Алтай, Дагестан, Тыва; Кемеровская область, Корякский, Усть-Ордынский, Бурятский и Эвенкийский автономные округа. Намечено перевести на казначейскую систему исполнение бюджетов субъектов Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций. Из 40 ЗАТО, подлежащих в 2000 г. переводу на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства, 37 ЗАТО заключили соответствующие соглашения.(13*)
_________________________
(13*) по данным Минфина РФ
В рамках действия ст. 118 Федерального закона от 22.02.1999 г. 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год", 145 Федерального закона от 31.12.1999 г. 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" органы федерального казначейства на договорной возмездной основе могут осуществлять кассовое исполнение региональных и местных бюджетов. Министерством финансов РФ утверждены типовое соглашение и правила кассового исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства. По результатам анализа такой деятельности органов федерального казначейства в 1999-2000 гг. можно отметить, что ими осуществляется частичное обслуживание региональных и местных бюджетов более чем в 40 субъектах Федерации. При этом федеральным казначейством производится исполнение в основном доходной части региональных и местных бюджетов.
Еще ранее, в Федеральном законе от 25.09.1997 г. 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" было установлено, что органы местного самоуправления могут заключать соглашения с территориальными органами Главного управления федерального казначейства (далее ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия территориальных органов ГУФК Минфина РФ распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. При этом территориальные органы Федерального казначейства не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключение таких соглашений. Вместе с тем, закон предусматривает возможность создания органами местного самоуправления муниципального казначейства за счет средств местного бюджета в целях эффективного управления бюджетными средствами и обслуживания исполнения местных бюджетов. Иначе говоря, в рамках современного бюджетного законодательства возможны два варианта организации казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.
Альтернативным вариантом исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства является создание казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов либо в структуре административных (финансовых) органов, либо в качестве самостоятельных учреждений. Работа по внедрению казначейского исполнения бюджетов силами созданных в структуре финансовых органов специальных подразделений проведена или находится в стадии организации в Амурской и Волгоградской областях, Саратове, Краснодаре, Ярославле, Приморском крае, в Москве и Санкт-Петербурге, других регионах. Различия в концепциях и методиках организации собственных казначейств продиктованы экономическими, техническими и кадровыми особенностями территорий. Небольшой опыт функционирования территориальных и местных казначейств не позволяет сделать однозначный вывод о предпочтительности какой-то одной модели. Однако уже настало время обобщить опыт и разработать рекомендации по созданию собственных казначейств регионального и местного уровня.
В ряде публикаций неоднократно отмечались преимущества небанковской кредитной организации (НКО), создаваемой специально для целей казначейского исполнения муниципальных бюджетов. В НКО размещаются счета администрации, расчетные счета подрядчиков государственного или муниципального заказа, внебюджетных и целевых бюджетных фондов. НКО позволяет осуществлять взаиморасчеты (клиринговые операции). Представляет интерес казначейская система исполнения бюджета на базе автоматизированного центра контроля, обеспечивающего внутригородские клиринговые расчеты, которая внедрена и уже имеет определенный положительный опыт в Ростове-на-Дону.(14*)
_________________________
(14*) См.: "КСИБ города: универсальная технология внутригородских расчетов". Финансы. 9. 1999; "Небанковское это дело". Деньги. 12. 1999; "Казначейская система исполнения городского бюджета. "Создание замкнутой системы внутригородских клиринговых расчетов на базе автоматизированного центра контроля исполнения муниципального бюджета (АЦК)": www.bssys.com
Заслуживает внимания также опыт Санкт-Петербурга по созданию и функционированию казначейской системы исполнения бюджета. Внедрение казначейской системы началось в городе с 1997 г. Вначале была разработана нормативная база, проведена реорганизация в комитете финансов без увеличения общей численности, создано управление казначейства. Стратегической целью создания казначейской системы исполнения бюджета является обеспечение устойчивости финансовой системы города. В соответствии с поставленной целью основными направлениями деятельности и задачами городского казначейства (как основы казначейской системы исполнения) являются:
повышение эффективности использования бюджетных средств (целевая направленность, своевременность и рациональность);
снижение стоимости обслуживания внутреннего долга (увеличение точности прогнозирования доходов и расходов за счет оперативного учета и контроля);
ускорение оборачиваемости бюджетных средств (сокращение пробега средств от распорядителя до конечных получателей).
Для реализации поставленных задач были выполнены следующие условия:
все доходы поступают на счет казначейства;
бюджетным учреждениям открыты лицевые счета;
платежи проводятся непосредственно (напрямую) предприятиям и организациям-поставщикам товаров, работ и услуг в соответствии с заключенными договорами, на основе счетов-фактур, актов выполненных работ, иных документов, являющихся основанием для проведения оплаты.
Казначейское исполнение городского бюджета осуществляется в информационной системе, которая обслуживает все стадии бюджетного процесса - планирование, исполнение, учет и отчетность. В настоящее время на казначейскую систему исполнения бюджета переведены 43 органа администрации Санкт-Петербурга, а также 20 административных районов. Открыты лицевые счета 63 главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга 783 бюджетным учреждениям, подведомственным главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга. Проведенный анализ показал, что казначейская система позволила добиться следующих результатов:(15*)
_________________________
(15*) Использованы данные, предоставленные Комитетом финансов Администрации Санкт-Петербурга.
имеется оперативная информация о состоянии исполнения бюджета в любой момент времени, о предстоящих объемах и направлениях расходования средств, что дает возможность выбрать приоритеты и определить потребности в ресурсах;
усилен контроль за бюджетными потоками, в том числе за состоянием кредиторской задолженности;
повышена наполняемость бюджета в сумме, сопоставимой с объемом месячного кассового плана по Санкт-Петербургу.
средства бюджета Санкт-Петербурга, затраченные в 1997-2000 гг. на внедрение КСИБ, полностью окупились.
Автоматизированная информационная система бюджетного процесса - электронное казначейство (АИСБП-ЭК) представляет собой первый этап перспективной полнофункциональной системы управления государственными финансовыми ресурсами Санкт-Петербурга, реализующей автоматизацию многоэтапного процесса в соответствии со стандартами информационных систем и отвечающей, в основном, требованиям действующего законодательства Российской Федерации к бюджетному процессу и указаниям Министерства финансов Российской Федерации. Свидетельством качества и состоятельности системы является сертификат Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 1999 г. 9925, разрешающий использование АИСБП-ЭК в финансовых органах субъектов Российской Федерации. Использование программного обеспечения, созданного в Санкт-Петербурге, уже осуществляется в ряде других городов России, например, в Архангельске. АИСБП-ЭК, включающая 24 программных комплекса, соответствующих основным стадиям бюджетного процесса и реализующая более 100 функциональных задач, отмечена также экспертами Мирового банка в области информатизации в качестве системы, соответствующей современным требованиям развития информационных технологий и имеющей реальное внедрение в сфере финансового управления Санкт-Петербурга.(16*)
_________________________
(16*) "Оценка некоторых финансовых автоматизированных систем". отчет Мирового банка. - Август, 1999.
Перевод на казначейскую систему исполнения региональных (местных) бюджетов требует организационно-структурных перестроек, дополнительных материально-технических затрат и внедрения специальных программных продуктов. Следует отметить, что перечисленные мероприятия обязательны как при исполнении региональных (местных) бюджетов органами федерального казначейства, так и при формировании собственных казначейств. Однако, если данные расходы для региональных (местных) бюджетов оправданы, так как они способствуют переводу работы региональных и местных органов на более прогрессивные технологии, то для федерального бюджета - это дополнительные расходы, не связанные с исполнением федерального бюджета, которые можно оценить как нецелевые. Кроме этого, принятие органами федерального казначейства на себя функций исполнения региональных (местных) бюджетов существенно сократит бюджетные права региональных и местных органов власти и противоречит таким принципам бюджетной системы РФ, как "разграничение расходов между уровнями бюджетной системы РФ", "эффективность и экономность использования бюджетных средств", а также "самостоятельность бюджетов".
Таким образом, для последовательной реализации принципа самостоятельности , необходимо предоставить право органам власти субъектов РФ и местного самоуправления самостоятельно принимать решение об организации казначейского исполнения соответствующих бюджетов. При этом в целях экономии бюджетных средств им следует рекомендовать использовать только сертифицированные Минфином РФ программные продукты. В тоже время, действующая редакция п.1 ст. 134 БК существенно сокращает право "самостоятельности", ведь большинство субъектов РФ являются дотационными и, следовательно, обязаны заключать соглашения с органами федерального казначейства РФ об исполнении территориальных бюджетов. Представляется, что лишь высокодотационные регионы, либо регионы с неблагополучным финансовым положением требуют своеобразного внешнего управления, которое и будет заключаться в исполнении этих бюджетов через органы Федерального казначейства, не считая иные меры воздействия, такие как обязательная проверка (ст. 138 п. 2 БК) Поэтому мы предлагаем изменить п.1 ст. 134 БК, изложив его в следующей редакции: "I. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации, в случае, если она превышает 50% доходов его консолидированного бюджета, предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации".
Аналогичный подход целесообразно применять в отношении организации казначейского исполнения местных бюджетов.