АВ 2001г. Выпуск 12 Некоторые проблемы развития бюджетного законодательства
Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования
организации исполнения бюджета
организации исполнения бюджета
М.Л.Седова,
к.э.н., доцент кафедры "Финансы"
Вступление в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс) явилось значительным событием в правовом регулировании исполнения бюджетов бюджетной системы нашей страны, так как эта стадия бюджетного процесса в предыдущие годы в основном регулировалась подзаконными актами, многие из которых были разработаны еще до 1990 г. Вместе с тем нельзя не отметить, что Бюджетный кодекс был принят с некоторым опережением по сравнению с действующей практикой.
Таким образом, отдельные положения, предусмотренные им, не реализованы в силу технической и методической неподготовленности ни на одном из уровней бюджетной системы. Так, принцип единства кассы (исполнение бюджета через единый казначейский счет) не соблюдается в действующей практике. Применительно к федеральному бюджету действуют отдельно доходный счет ( 40102 "Доходы федерального бюджета") и расходный ( 40105 "Средства федерального бюджета"). На территориальном уровне(8*) получатели бюджетных средств по большей части не переведены на финансирование через лицевые счета, открытые к бюджетному счету ( 40201 "Средства бюджета субъекта Российской Федерации" и 40204 "Средства местного бюджета") в казначейских органах, следовательно, не выполняется положение Кодекса, о том, что все расходы бюджета осуществляются непосредственно с единого казначейского счета. Инструктивный материал, более приближенный к практике, в этих условиях неизменно будет вступать в противоречие с Бюджетным кодексом. Такая правовая ситуация теоретически делает возможным применять санкции буквально ко всем участникам процесса исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы. Как представляется, в Бюджетном кодексе следовало прописать положения для переходного к исполнению через единый казначейский счет периода, ограничив сроки такого перехода.
_________________________
(8*)В субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.
Особенность бюджета как фонда денежных средств государства состоит именно в законодательном характере установления показателей доходов и расходов этих фондов, что дает возможность обществу через представительные (законодательные) органы контролировать доходы и расходы правительств. Бюджетным кодексом предусматривается ситуация когда в процессе исполнения бюджета происходит отклонение суммы фактически собранных налогов и других обязательных платежей от показателей, утвержденных в законе о бюджете. И действительно, с 1991 г. не было ни одного случая 100%-го исполнения закона о федеральном бюджете. С одной стороны, наша страна переживает глубокие системные преобразования, и в этой ситуации возможны отклонения от установленных законом показателей в процессе исполнения бюджета. С другой стороны, при значительных отклонениях от показателей, утвержденных законом о бюджете, теряет смысл весь бюджетный процесс. В этой связи настораживает амплитуда отклонений от бюджетных назначений, определяемая Бюджетным кодексом, когда в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или фактически получены доходы, сверх утвержденных законом (решением) о бюджете. Результатом недосбора доходов или получения дополнительных доходов является изменение расходной части бюджета без согласования с законодательными (представительными) органами. Размер таких(9*) отклонений (и со знаком "плюс", и со знаком "минус") - 10% от величины утвержденных бюджетных назначений.(10*)
Предлагается уменьшить этот процент с 10 до 2-3.
_________________________
(9*)То есть не требующих утверждения законодательными (представительными) органами.
(10*) Статьи 229, 230, 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Основным оперативным документом исполнения бюджета любого уровня является бюджетная роспись, которая детализирует показатели закона (решения) о бюджете. Бюджетный кодекс вводит два понятия: "бюджетная роспись" и "сводная бюджетная роспись". Первый документ составляется главным распорядителем бюджетных средств, а второй - финансовым органом. 1 пункт ст. 217 гласит "исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе "бюджетной росписи". Следовательно, основным документом, является тот, который разрабатывается главным распорядителем бюджетных средств?
В 2000 г. в сводной бюджетной росписи федерального бюджета показатели расходов были представлены только в разрезе главных распорядителей бюджетных средств и прямых получателей. Это, на наш взгляд, противоречит самому названию документа, который предполагает, что должны быть расписаны абсолютно все расходы в разрезе функциональной, ведомственной и экономической классификации. Кроме того, получается довольно большое число оперативных документов (сводная роспись и бюджетная роспись по каждому министерству и ведомству), что создает проблемы для контролирующих органов при проверках целевого использования бюджетных средств.
Пункт 2 и 3 ст. 217 четко устанавливает сроки представления и утверждения бюджетной росписи и сводной бюджетной росписи для всех бюджетов бюджетной системы, а ст. 246 конкретизирует эти положения применительно для федерального бюджета. В соответствии со ст. 246 сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов Российской Федерации и утверждается министром финансов Российской Федерации в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. И в 2000 г., и в 2001 г. этот срок нарушен (роспись утверждается после утверждения постановления Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета, а подготовка, согласование и утверждение этого документа занимает более длительный срок). Предлагается внести изменения в указанные статьи с целью приведения сроков утверждения сводной бюджетной росписи к более реальным.
Бюджетный кодекс закрепил сложившийся с начала 90-х годов на федеральном уровне механизм санкционирования расходов, когда помимо составления и утверждения бюджетной росписи утверждаются и доводятся до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс предусматривает поквартальную разбивку бюджетной росписи (и сводной бюджетной росписи) и одновременно утверждение лимитов бюджетных обязательств на период, не превышающий три месяца, при этом лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований на квартал.. Даже тогда, когда изменяются лимиты бюджетных обязательств в соответствии с изменениями бюджетных ассигнований, можно ставить под сомнение необходимость утверждения лимитов, так как соответствующие изменения вносятся в бюджетную роспись. Следовательно, лимиты бюджетных обязательств дублируют показатели бюджетной росписи, тогда встает вопрос о целесообразности этой процедуры.
На практике использование процедуры санкционирования бюджетных расходов с утверждением лимитов бюджетных обязательств приводит к тому, что исполнение бюджета происходит не по бюджетным назначениям, утвержденным законом, и даже не по бюджетной росписи, а по лимитам бюджетных обязательств.
Необходимость утверждения лимитов бюджетных обязательств может быть оправдана мерами по предотвращению роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных организаций, но тогда лимиты должны утверждаться на более длительный срок, чем это предусмотрено Бюджетным кодексом (ст. 223).(11*) Так, в 2000 г. при исполнении федерального бюджета по отдельным предметным статьям расходов лимиты были утверждены на год,(12*) а по остальным на 9 месяцев. Соответствующие изменения об увеличении предельного срока действия лимитов бюджетных обязательств должны быть внесены, на наш взгляд, и в Бюджетный кодекс.
_________________________
(11*) "Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца".
(12*) По кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 110721 "Оплата отопления и технологических нужд", 110772 "Оплата потребления газа", 110723 "Оплата потребления котельно-печного топлива", 110730 "Оплата потребления электрической энергии" и 110740 "Оплата водоснабжения помещений.
В борьбе с несанкционированной кредиторской задолженностью бюджетных организаций оправдала себя практика регистрации договоров на поставку отдельных товаров и услуг в органах федерального казначейства, предусмотренная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1999 г. 806 "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета". Представляется целесообразным оформить эту практику законодательно.
Ст. 158 и 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяют права и обязанности главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств. В отличие от статей 165 и 166, в которых разграничены полномочия Министерства финансов Российской Федерации и Министра финансов Российской Федерации, в указанных ст. (158 и 159) разграничение отсутствует, становится не ясным, какие полномочия относятся к министерству и ведомству, а какие непосредственно к его руководителю. Кроме того, полномочия главного распорядителя бюджетных средств и распорядителя бюджетных средств практически повторяют друг друга, на практике это приводит к тому, что представители бюджетных организаций не знают, у кого они утверждают свои сметы, лимиты бюджетных обязательств, кому подают заявки на внесение изменение в бюджетную роспись. Предлагается в Кодексе более четко разграничить полномочия министерств и ведомств и их подведомственных организаций в процессе исполнения бюджетов, отдельно выделив полномочия руководителей этих министерств и ведомств.
Детализации и уточнения в бюджетном законодательстве, с нашей точки зрения, требует механизм обеспечения ответственности участников процесса исполнения бюджета. Бюджетный кодекс посвящает 28 главу этой проблеме, здесь перечисляются меры, которые могут применяться к нарушителям бюджетного законодательства, основания применения мер принуждения, полномочия органов Федерального казначейства и органов, исполняющих территориальные бюджеты, в области применения мер принуждения. Но более или менее подробно изложен механизм бюджетных санкций в отношении распорядителей и получателей бюджетных средств, хотя непосредственно размеры штрафов при нецелевом использовании бюджетных средств оговариваются законом о федеральном бюджете. В отношении же ответственности финансовых органов, их руководителей, в случае несоответствия бюджетной росписи закону о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; при нарушении установленных сроков утверждения сводной бюджетной росписи, доведения уведомлений о бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, финансировании расходов, не предусмотренных бюджетной росписью, при открытии бюджетных счетов в коммерческих банков при наличии подразделений Центрального банка России Бюджетный кодекс отсылает к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, где данные ситуации абсолютно не прописаны.
Бюджетный кодекс послужил катализатором для разработки инструктивных документов по вопросам исполнения федерального бюджета. Отмечая положительную сторону данных документов, нельзя не отметить некоторые спорные моменты.
Например, в Приказе Министерства финансов Российской Федерации от 4 июля 2000 г. 2301 "Об утверждении порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2000 год" говорится, что "Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется в 2000 г. главными распорядителями через органы федерального казначейства". Такая формулировка упрощает обязанности финансового органа и делает сложным решение вопроса об ответственности при неполном и несвоевременном бюджетном финансировании.
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19 апреля 2000 г. 46н "Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства" использует понятие, которого нет в Бюджетном кодексе - "кассовое обслуживание". По банковскому законодательству кассовые операции - операции с наличными денежными средствами. Но таких операций казначейские органы не осуществляют, а расчетно-кассовое обслуживание бюджетов проводят кредитные учреждения. В соответствии с названными Правилами (п. 4) органы федерального казначейства открывают лицевые счета на балансовом счете 40201 или 40204. Но если банковский счет по учету средств региональных или местных бюджетов открывается федеральному исполнительному органу, нет ли здесь нарушений в разграничении федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности? Осознавая в отдельных случаях необходимость привлечения органов федерального казначейства к исполнению территориальных бюджетов, трудно не подчеркнуть, что данный вопрос требует очень серьезной правовой проработки.