АВ 2000г. Выпуск 22 О некоторых практических вопросах бюджетного процесса
Общие положения
На формирование и развитие экономической и социальной структуры общества большую роль оказывает государственное регулирование.
Одним из механизмов с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, является финансовая система государства и входящий в ее состав в качестве главного звена - государственный бюджет.
Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.
Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
С помощью государственного бюджета органы государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, правоохранительных органов и судов, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры имеющихся и необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования денежных средств, перераспределения национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
Начавшееся с 90-х гг. реформирование государственного и экономического строя российского общества кардинально изменило бюджетную систему Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Для управления государством в целом, а также его регионами, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках каждого региона государства через действующие в них бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Поэтому составляются так называемые консолидированные бюджеты.
Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации соответствующей территории.
Необходимость введения понятия консолидированного бюджета обусловлена тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и консолидированный бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов Российской Федерации. В результате в консолидированном бюджете Российской Федерации учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны. Графически консолидированный бюджет Российской Федерации можно представить следующим образом.
|
Консолидированный бюджет Российской Федерации |
|
бюджет РФ |
бюджеты субъектов РФ (на примере области) |
|
бюджет |
областного подчинения в т.ч. областного центра |
районов области |
|
бюджеты |
городских районов |
бюджеты |
городов районного подчинения |
Сельские, поселковые и др. бюджеты |
Бюджет как экономическая категория выполняет следующие задачи:
перераспределение ВВП;
государственное регулирование и стимулирование экономики;
финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;
контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50 процентов ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.
Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:
образование доходов бюджета;
использование бюджетных средств (расходы бюджета).
Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают отношения государства с налогоплательщиками. Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др., и вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель - формирование доходной части бюджетов различных уровней. Им свойственна денежная форма и обезличенность.
Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.
Неналоговые доходы бюджетов образуются либо за счет экономической деятельности государства, либо за счет перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы. К неналоговым доходам относятся:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, средства полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, и иные принудительные изъятия;
доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
иные неналоговые доходы.
В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.
Закрепленные доходы бюджетной системы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.
Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Налоговым кодексом Российской Федерации; в Бюджетном кодексе Российской Федерации (гл. 7-10) дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов; Федеральный закон О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней.
Регулирующие доходы бюджета - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и иных платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.
Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов. Однако законодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе - не менее чем на три года.
Структура бюджетных доходов подвижна, во многом определяется конкретными экономическими условиями, существующими в данном государстве. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни - косвенные налоги ( НДС, налог с продаж и т.д. ) и налоги с юридических лиц.
Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели - организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляются бюджетополучателями. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Эта группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, связанных с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели и т.п.
В составе капитальных расходов бюджета Российской Федерации формируется бюджет развития. Бюджет развития формируется на основании Федерального закона О бюджете развития Российской Федерации .
Бюджет развития - составная часть бюджета, обеспечивающая целевое инвестиционное бюджетное финансирование и предусматривающая механизм выделения бюджетных ассигнований на инвестиционные цели.
К источникам формирования бюджета развития относятся:
связанные иностранные инвестиционные кредиты под гарантии Правительства Российской Федерации;
фиксированная доля поступлений в бюджет от реализации всех форм государственных долговых обязательств на внутренних и внешних рынках.
В составе бюджета развития учитываются:
связанные иностранные инвестиционные кредиты, распределяемые на конкурсной и возвратной основе;
средства из источников внутреннего заимствования;
доля средств от приватизации;
доля в обязательствах Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте,- евробонды.
Через бюджет развития осуществляется выделение государственных гарантий, которые могут гарантировать до 40 процентов рисков частных соинвесторов, участвующих в проектах бюджета развития собственными средствами.
Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее финансирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций.
По составу, источникам, направлениям использования и другим признакам бюджетные доходы и расходы разнообразны. В целях обеспечения планирования и учета доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы страны они классифицируются.
Бюджетная классификация - это законодательно устанавливаемая по однородным признакам группировка доходов и расходов бюджета, а также источников покрытия его дефицита, используемая для составления и исполнения бюджетов, обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.
Построение бюджетной классификации регламентируется Федеральным законом О бюджетной классификации Российской Федерации .
Этот документ обеспечивает общероссийскую сопоставимость показателей бюджетов и включает в себя:
классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации;
ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов - это группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с источниками их формирования, установленными соответствующими законодательными актами. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства ( пример разделов - 01 Государственное управление; 06 Наука; 14 Образование и т.д.). Первый уровень функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации - разделы, второй уровень подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов, третий уровень - целевые статьи расходов федерального бюджета, отражающие финансирование расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов, четвертый уровень - виды расходов федерального бюджета, детализирующие направление финансирования расходов по целевым статьям.
Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Экономическая классификация расходов бюджетов - это группировка расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Она включает текущие и капитальные статьи расходов. На ее основе составляются сметы бюджетных учреждений.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.
Ведомственная классификация - группировка расходов, отражающая распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов- по целевым статьям и видам расходов.
Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.
Остановившись кратко на общей характеристике бюджета, необходимо дать краткое определение понятий бюджетного устройства и бюджетной системы государства.
Бюджетное устройство - определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.
Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.
До вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс России регулировали более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражали характер противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство послужило причиной возникновения серьезных трудностей в организации процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.
Принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определили основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:
первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
третий уровень - местные бюджеты.
Бюджетная система Российской Федерации включает в себя: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных (автономных округов) бюджетов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).
Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительством Российской Федерации. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.
Бюджетный кодекс регламентирует следующий перечень принципов построения и функционирования бюджетной системы:
единства;
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
сбалансированности бюджета;
эффективности и экономности использования бюджетных средств;
общего ( совокупного ) покрытия расходов бюджета;
гласности;
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств.
Остановимся на характеристике некоторых и этих признаков более подробно, т.к. правильное понимание и применение данных принципов позволит глубже понять строящуюся бюджетную систему страны.
Принцип единства означает единство правовой базы денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации а также единый порядок финансирования бюджетов всех уровней.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности предусматривает:
право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов ( решений ) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования дополнительного привлечения средств.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих требований:
предварительное обсуждение проектов бюджета на открытых заседаниях парламента;
обязательного опубликования утвержденных бюджетов после принятия закона о них, а также отчетов об исполнении бюджетов;
сообщения о ходе исполнения бюджетов в течении года.
Принцип достоверности означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность доходов и расходов бюджетов.
Данный принцип является одним из самых сложных в его практическом применении при принятии бюджета на текущий год.
Имеющаяся практика принятия и исполнения бюджетов в Российской Федерации наглядно демонстрирует редкое совпадение прогнозов социально-экономического развития и реалистичность доходов (прежде всего реальная собираемость налоговых доходов) и расходов бюджета, представляемых парламенту при утверждении бюджета на текущий год и их выполнения при утверждении отчета об исполнении бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что они выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Принцип общего ( совокупного ) покрытия расходов бюджета в значительной степени коррелируется с принципом сбалансированности.
Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы, получивших отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, можно сказать, что их реализация в практике принятия бюджетов на очередной финансовый год должна определяться необходимостью выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, а также перераспределения финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.