АВ 2005г. Выпуск 1 О развитии законодательства в области науки
Государственная политика в области науки
Организация эффективного государственного регулирования и поддержки образования и науки является непростой задачей. Можно выделить несколько основных этапов реформирования правовой идеологии, предшествовавшие нынешним представлениям о государственном регулировании и финансовом обеспечении в образовании и науке.
В период до 90 годов прошлого столетия государственное регулирование и финансирование в области науки имело в своей основе простую схему. Объем бюджетного финансирования в области науки рассчитывали, исходя из директивно устанавливаемого количества научных работников в стране и среднего планового норматива материально-технического оснащения штатного рабочего места в научной организации. Правовое регулирование деятельности в области образования и науки определялось целями и нуждами государства. Главную роль играла политическая воля, аранжированная инструкциями, методическими указаниями и рекомендациями. Подзаконные акты государственных органов исполнительной власти использовались чаще, чем нормы законов. Тексты законов во всех важнейших для практики случаях отсылали гражданина к актам министерств и ведомств. Особенностью правовой идеологии государственного управления, доминирующей в тот исторический период, являлось уравнивание минимальных доходов внутри каждого из слоев населения, выделенных по формальным признакам (по профессиональной принадлежности, стажу работы или иным факторам). Правовая система страны в целом и, в частности, конкретное содержание отдельных норм отражали тогдашнее экономическое и политическое устройство страны, когда единственным координатором, работодателем и социальным партнером для участников научно-исследовательского процесса было государство. Законодательство в области образования и науки постоянно прирастало требованиями, распространяющими на участников образовательной и научной деятельности разного рода доплаты, льготы и иные преференции, относящиеся к пенсионному, жилищному или другим отраслям права.
После известных социально-политических реформ начала 90-х годов XX века правила финансирования в области образования и науки в целом сохраняли прежнюю схему, но бюджетные назначения перестали исполняться. Для компенсации недостачи бюджетных ассигнований учреждениям образования и науки разрешили использовать средства, полученные в результате предпринимательской деятельности. Были введены налоговые льготы в области образования и науки, чтобы компенсировать недополучаемые бюджетные назначения. Проникновение либеральных тенденций в правовую идеологию российских законодателей имело своим результатом инкорпорацию ряда не свойственных прежде концепций и идей в тексты законов России. Все чаще стали появляться цитаты и обороты из зарубежной юридической практики, а также принципы и положения, по своей обоснованности и лексике напоминающие декларации. Правовые новшества не всегда были обеспечены экономическими, материально-техническими или кадровыми ресурсами. Поэтому неисполнение предписаний закона стали достаточно привычным явлением. В качестве средства борьбы с указанным явлением в дополнение к одним неисполняемым законам стали принимать другие, имевшие целью отследить исполнение предыдущих. Нормы бюджетного и налогового законодательства, административного, трудового и иных отраслей права стали занимать чуть ли не самостоятельное положение в текстах отраслевых законов в области образования и науки. Примером может служить появившийся в этот период закон О науке и государственной научно-технической политике. Указанная тенденция была даже некоторым образом узаконена вследствие принятия Федерального закона от 9 июля 1999 года 159-ФЗ О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации , где указано: Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу . Подобные заимствования из иных разделов правовой системы России способствовали возникновению коллизий и противоречий. Юридические несоответствия выправить не удавалось, так как даже федеральный бюджет не исполнялся, что позволяло в любой момент признать не действующим любой договор вследствие обстоятельств неодолимой силы.
_________________________
первоначальный текст опубликован в СЗРФ, 01.01.2001, 1, (частьII) ст. 20 СЗРФ, 12.07.1999, 28, ст. 3492
После 2000 года роль государственного управления начала меняться, бюджетные назначения начали исполняться, целевая бюджетная поддержка образования и науки начала вытеснять налоговые льготы. На процесс развития законодательства в области образования и науки целенаправленно и последовательно оказывает влияние международное сотрудничество, обусловленное стремлением России стать полноправным партнером в сообществе развитых стран. Источником и основой реформ служат действующие социальные и экономические реалии нашей жизни.
Реформирование правовой системы России в области образования и науки реализуется в следующих основных направлениях:
исключение из федеральных нормативных правовых актов отраслевого законодательства норм, не относящихся к полномочиям Российской Федерации, а также уточнение прав собственности в части распоряжения федеральным имуществом подведомственными учреждениями;
_________________________
См. Постановление Правительства Российской Федерации 71 от 10.02.2004 О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений
исключение из отраслевого законодательства норм финансового права, административного права, конституционного права;
_________________________
См. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12.07.2004 О бюджетной политике в 2005 году и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов
исключение норм или отмена федеральных нормативных правовых актов, не обеспеченных федеральным бюджетом;
_________________________
См. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30.05.2003 О бюджетной политике в 2004 году
введение унифицированных юридико-технических конструкций и приемов для нормативных правовых актов из различных отраслей права.
Обилие рассредоточенных по разным отраслям права нормативных правовых актов, содержащих юридические нормы в области образования и науки, вызвало к жизни идею систематизации отраслевого законодательства в области образования и науки, чтобы устранить его несогласованность с нормами финансового, административного и международного права, а также убрать внутренние противоречия. Более полное развитие и реальное конструктивное воплощение идея кодификации отраслевого законодательства получила в области образования.
_________________________
Мельников И.И., Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Структура законодательства о науке как отрасли права// М., Издание Государственной Думы, 2002 г. 264 c. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - М., 2000, 135 с.; Сырых В.М. Образовательное право как отрасль Российского права // Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов. - М., 2000, 136 стр.; Концепция общей части Кодекса Российской Федерации об образовании (проект) / Под общей и научной редакцией В.М. Сырых, д.ю.н., проф.; Ю.А. Кудрявцева, к.ф.н., с.н.с. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2001. - 69 с.
Особенно резко проблемы несогласованности нормативных правовых актов Российской Федерации начали проявляться в области разделения компетенций между уровнями власти. Проблемы накапливались давно, но широкие публичные дискуссии возникли при обсуждении проекта федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Примерно 200 федеральных нормативных правовых актов были изменены или утратили силу после принятия этого закона.
Помимо уточнения предметов ведения и разделения полномочий упомянутым выше законом внесены поправки во многие акты в области образования и науки. Возникновение последних обусловлено разными причинами. Давно стало очевидным, что нужно очистить правовое поле в области науки от недействующих, коллизионных, дублирующих и иных норм. Нормы, заимствованные или пересекающиеся с положениями из иных отраслей права, стали играть роль нормативных сорняков . Правовой статус субъектов в области науки перестал отвечать реалиям социально-экономической ситуации. Кроме того, существовавшая в определенный период политическая неопределенность в сочетании с юридической эйфорией, как результат корпоративных или личных, идеологических или экономических лоббистских интересов, способствовали насыщению отраслевых законов отрывочными нормативными сентенциями.
Настоящая работа имеет целью проанализировать системные изменения правового регулирования, произведенные в области науки.