АВ 2004г. Выпуск 22 О развитии законодательства в области образования
Закон Об образовании
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее по тексту - закон N 122-ФЗ) было внесено более ста поправок в текст закона Об образовании , состоящий из 58 статей. Изменения текста произведены в 31 статье закона Об образовании .
Указанные изменения можно классифицировать по их характеру и степени воздействия.
Целый ряд поправок к тексту закона направлен на устранение содержательно-смысловых дуалей, существовавших в тексте закона. Примером нечеткой юридической конструкции может служить понятие орган управления образованием , употреблявшееся в статьях 4, 30, 33, 37, 44 и 50 закона Об образовании . В качестве органов управления образованием можно рассматривать ректорат, педсовет и даже родительское собрание в школе. В новой редакции текста закона использовано более адекватное понятие: орган исполнительной власти в области образования . Работа над редакционными поправками текста отраслевого закона должна быть продолжена и должна стать отдельным направлением законотворческой деятельности.
К юридико-техническим новеллам можно отнести изменения текста закона, связанные с введением новых понятий: федеральное государственное образовательное учреждение ; государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации и муниципальное образовательное учреждение . Обусловленные этими новыми понятиями нормы можно встретить во многих статьях закона (см. статьи 12, 13, 28, 29, 33, 34, 41, 42, 55).
К категории юридико-технических поправок можно отнести поправки к статьям 1 и 37. Прежняя редакция текста закона содержала требование, чтобы результаты конкурса, объявленного Правительством Российской Федерации на разработку Федеральной программы развития образования, утверждались федеральным законом. Это положение устранено. Теперь Федеральная программа развития образования обрела статус федеральной целевой программы. Правительство Российской Федерации будет разрабатывать и утверждать ее в этом статусе. Прежний текст закона содержал требование к органам управления образованием обеспечивать Федеральную программу развития образования. Это требование сейчас также исключено. Уточнения текста закона в области образования, носящие юридико-технический характер, проведены по всему тексту закона. В частности, по всему тексту закона исключены обязательства государства по отношению к регламентированию деятельности муниципальных образовательных учреждений (см. статьи 12,16, 28, 29, 31, 32, 34, 37, 39, 40, 41, 42, 55). Так же последовательно упоминания в тексте социальной помощи заменены на слова поддержка (см. статьи 5, 50), когда речь идет о государстве, а не об иных структурах (см. статью 18). Норма о бесплатности и доступности дошкольного образования перенесена из статьи 18 в статью 5.
Среди общей массы поправок можно выделить поправки, направленные на расширение видов организационно-правовых форм субъектов образовательной деятельности. В тексты статьи 11.1 и статьи 34 введена новая юридическая конструкция - государственная образовательная организация . Правом на создание таких организаций наделено Правительство Российской Федерации, а также органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Государственная образовательная организация может быть филиалом или объединением некоммерческих организаций. Введение дополнительных категорий юридических лиц, являющихся субъектами образовательной деятельности, может иметь далеко идущие последствия для выстраивания всей инфраструктуры образовательной системы. Эти последствия сейчас трудно оценить.
Главной целью произведенных поправок была конкретизация прав и обязанностей органов власти Российской Федерации по отношению к учрежденным ими образовательным учреждениям, а также уточнение правового статуса самих учреждений.
В затраты на образование и обучение, осуществляемое в рамках государственных стандартов и гарантий, исполнение которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не входят расходы на лечение, на льготы воспитанникам и их родителям или опекунам, а также на социальную, материально-техническую и иную помощь. На этом основании в новой редакции закона из норм, регулирующих бюджетные затраты на образовательные услуги, оказываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями, исключены затраты на социальное обеспечение. Такого рода уточнения можно отнести к категории уточнений юридико-технического характера (см. статьи 5, 28, 29, 31, 32, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 47, 50, 51, 54, 55).
Тексты некоторых статей закона Об образовании претерпели изменения вследствие своей несогласованности с положениями Конституции Российской Федерации или иных федеральных законов. Из текста закона были исключены те государственные обязательства и гарантии, которые не относятся к области образования. Указанные исключения норм не носят запретительного характера. Поэтому участие государства в таких формах поддержки образования не исключается, а либо регулируется иными законами, либо на другом уровне (муниципальном или уровне субъекта Российской Федерации), либо перестает носить предписывающий характер.
Из текста закона исключено обязательство государства компенсировать гражданину затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования (ст. 5). Желание ученика учиться в негосударственном учреждении не снимает с государства обязанность обеспечить учащемуся место в общеобразовательной школе. Поэтому государство вынуждено учитывать возможность возврата ученика из платного учреждения в государственное и муниципальное. Нежелание использовать гарантию получения бесплатного образования не может служить основанием для выплат. Подкрепленная материальным благополучием личная инициатива ученика пребывать в негосударственном образовательном учреждении может быть квалифицирована как желание получить дополнительные образовательные услуги. Затраты по оплате дополнительных услуг должен нести их потребитель.
Государственные гарантии финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста (ст. 18) исключены из текста закона. Воспитание детей раннего детского возраста является темой другой отрасли законодательства. Семейный кодекс Российской Федерации (в последней редакции от 22.08.2004) детально расписывает все особенности указанного процесса (см. статьи кодекса 1, 54, 56 и иные).
Исключена норма об обязательстве государства обеспечить квотирование рабочих мест на предприятиях для трудоустройства выпускников, детей-сирот, детей с отклонениями в развитии и поведении (ст. 50). Указанная норма не может быть исполнена, так как предполагает государственное формирование и наполнение штатного расписания для предприятий разных форм собственности.
К отдельной группе можно отнести нормы, которые вообще являются новыми для закона Об образовании . Такова, например, норма о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации (ст. 55).
Особую группу составляют нормы, регламентирующие права образовательных учреждений. Уточнен порядок разработки и принятия коллективом образовательного учреждения устава, который должен быть утвержден учредителем (ст. 13 и 32) уточнены имущественные права государственных и муниципальных учреждений, а также права на открытие расчетного счета (ст. 12, 13).
В специальную группу поправок следует выделить изменения текста закона, связанные с налоговым и бюджетным регулированием в области образования. Из текста закона исключены следующие законодательные положения:
норма о праве филиалов, отделений и структурных подразделений образовательных учреждений иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях (ст. 12);
нормы о формировании федеральных фондов развития образования и ежегодном установлении доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования, а также об установлении налоговых льгот, стимулирующих развитие образования (ст.28);
нормы о ежегодном выделении финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, о защищенности расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также о ежеквартальной индексации размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции (ст.40);
норма о финансировании высшего профессионального образования в размере не менее трех процентов от расходной части федерального бюджета (ст. 40);
норма о налоговых льготах предприятиям, учреждениям и организациям, а также физическим лицам и иностранным гражданам, вкладывающим средства в развитие системы образования (ст. 40), включая льготы собственникам, сдающим имущество в аренду;
нормы о льготах обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, их материального обеспечения и о прямом финансировании федеральных учреждений (ст. 28);
норма об организации издания и производства учебных пособий (ст. 28);
нормы об установлении местных налогов и сборов на цели образования, а также дополнительных льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм их материального обеспечения (ст. 29);
нормы об освобождении образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю (ст. 40);
нормы о размерах ставок заработной платы и должностных окладов работникам образовательных учреждений и государственных органов управления образованием (ст. 28);
нормы, обязывающие субъекты Российской Федерации оказывать местным органам управления образованием и образовательным учреждениям, посреднические услуги в части материально-технического обеспечения (ст. 29, 44);
нормы, возлагающие на образовательные учреждения функцию контроля над своевременным предоставлением отдельным категориям обучающихся и воспитанников дополнительных льгот и видов материального обеспечения, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 32);
нормы по созданию государственных фондов стабилизации и развития системы образования (ст. 37);
нормы о правах образовательного учреждения на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности (ст. 39);
нормы, регламентирующие направленность использования средств, полученных образовательным учреждением в качестве арендной платы (ст. 39);
нормы, регламентирующие выплаты родителям (законным представителям) дополнительных денежных средств в размере затрат на образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении (ст.40);
нормы о ежегодных федеральных нормативах финансирования образовательных учреждений (ст. 41);
нормы о праве образовательного учреждения использовать имущество для получения дохода и о праве собственника на часть дохода (ст. 43);
нормы о создании специальной системы кредитования в виде личного социального образовательного кредита (ст. 42);
нормы о доле учредителя от доходов образовательных учреждений (ст. 45);
нормы об обеспечении обучающихся и воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения льготным или бесплатным питанием и проездом на транспорте, иными видами льгот и материальной помощи (ст.50);
нормы о финансировании по повышенным нормативам образовательных учреждений для детей и подростков с отклонениями в развитии (ст.50);
нормы о компенсации государством инфляционного роста расходов на питание и охрану здоровья обучающихся и воспитанников (ст.51);
нормы об установлении средней ставки заработной платы и должностного оклада педагогических работников, а также все иные нормы о сопоставлении уровня зарплаты работников образования с уровнем зарплаты в промышленности (ст. 54);
нормы о выдаче пособия выпускникам педагогических образовательных учреждений и других специалистов, прибывших в сельские образовательные учреждения (ст.55);
нормы о праве образовательного учреждения иметь валютные счета (ст. 58).
Исключение перечисленных выше поправок из текста отраслевого закона практически не сказалось на бюджетной и налоговой политике в области образования. Все перечисленные нормы всегда действовали только в формате бюджетного и налогового законодательства.
Поправки к тексту закона Об образовании имели целью устранить юридические несоответствия, имеющиеся в отраслевом законодательстве в области образования. Эта огромная работа не может быть завершена полностью одним нормативным актом. В ныне существующей правовой системе Российской Федерации отсутствуют многие необходимые положения и нормопринципы, вокруг которых должна быть консолидирована правовая идеология и выработаны нормы права. Необходимо согласовать общую государственную концепцию организационно-структурной и правовой реформы законодательства.
Следует отметить, что текст закона Об образовании является составным. Разные части сводного текста закона Об образовании принадлежат разным федеральным законам. Основной текст, как мозаика, включает в себя отдельные положения почти 20 законов. Не все участки текста закона Об образовании принадлежат собственно основному закону. Вследствие указанной причины поправки нужно всегда вносить в тексты законов, формирующих составной текст, а не только в текст основного закона. Поправки закона N 122-ФЗ в текст закона Об образовании сделаны без учета этого. В частности, статья 16 закона N 122-ФЗ гласит: Внести в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 Об образовании (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года N 12-ФЗ+) следующие изменения: . Указанный закон N 122-ФЗ не вносит поправок в текст Федерального закона от 13.01.1996 12-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании , который содержит следующую норму: Внести в Закон Российской Федерации Об образовании (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 30, ст. 1797) изменения и дополнения, изложив его в следующей редакции: . В результате возникла правовая коллизия двух законов. Действуют несколько редакций текста закона Об образовании . Одна редакция действует по версии текста закона N 122-ФЗ, а другая редакция действует по версии не отмененного текста закона 12-ФЗ.
Поправки, внесенные законом N 122-ФЗ в закон Об образовании , затрагивают тексты ряда федеральных законов. Для соблюдения юридической чистоты и корректности необходимо внести изменения в следующие федеральные законы: Федеральный закон от 10.01.2003 11_ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании и Федеральный закон О высшем и послевузовском профессиональном образовании ; Федеральный закон от 21.03.2002 31_ФЗ О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом О государственной регистрации юридических лиц ; Федеральный закон от 25.06.2002 71_ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании и Федеральный закон О высшем и послевузовском профессиональном образовании ; Федеральный закон от 20.07.2002 102_ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании ; Федеральный закон от 13.01.1996 12_ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации Об образовании ; Федеральный закон от 07.08.2000 122_ФЗ О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации ; Федеральный закон от 07.07.2003 123_ФЗ; О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений ; Федеральный закон от 16.11.1997 144_ФЗ О внесении изменений и дополнений в законы и иные правовые акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального конституционного закона Об арбитражных судах в Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации .
В тексты перечисленных выше законов необходимо внести единообразное требование, что их положения не действуют в части, противоречащей Федеральному закону от 22.08.2004 N 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .