АВ 2004г. Выпуск 22 О развитии законодательства в области образования
Некоторые аспекты законодательства в области образования
Конституция Российской Федерации, как закон прямого действия, устанавливает право каждого на образование (ст. 43) а также свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества для каждого (статья 44). Эта норма Конституции Российской Федерации инкорпорирована во многие нормативные правовые акты Российской Федерации. Из факта, что право на научную деятельность является неотъемлемым личным правом, следует, что и юридическое лицо вправе быть субъектом научной деятельности. Сотрудник любой организации имеет право заниматься наукой, но ресурсы юридических лиц сотрудник вправе использовать только в соответствии со своей должностной инструкцией. В научной организации, в отличие от иных, и имущество и рабочее время сотрудников используются для научной деятельности. Устав организации, а не закон ограничивает возможность организации быть субъектом научной деятельности.
Совершенно аналогична юридическая ситуация в отношении правового статуса субъекта образовательной или преподавательской деятельности. Механизмы аттестации, аккредитации, лицензирования или конкурсов, существующие в области образования и науки, не являются механизмами запрета. Их наличие не меняет общей правовой оценки по отношению к юридической природе прав субъектов научной или образовательной деятельности.
Органы государственной власти как субъекты публичного права имеют иной правовой статус, чем юридические и физические лица, исполняя лишь те функции, которые предписаны законом. Органы государственной власти наделены правом в установленном порядке создавать учреждения. Ко всем созданным органами государственной власти учреждениям как к юридическим лицам в полной мере относится описанное выше право быть субъектом образовательной или научной деятельности. Законодательством не предусмотрены изъятия в правах субъектов Российской Федерации по отношению к правам органов федеральной власти создавать учреждения.
Создание государственных учреждений высшего и послевузовского образования имеет некоторые особенности. Для высшего образования законом установлены государственные гарантии на определенное количество обучающихся за счет федерального бюджета. Норматив федеральных средств для обеспечения государственных гарантий на послевузовское образование установлен ведомственным актом.
Расходы на содержание вузов, подведомственных субъектам Российской Федерации, производятся уже сверх затрат, обеспечивающих конституционные гарантии на получение высшего образования. Субъекты Российской Федерации с дотационным бюджетом не всегда могут реализовать свое право создавать учреждения высшего или послевузовского образования. Ведь тогда в совокупности (федеральный бюджет плюс федеральная доля в дотационном бюджете субъекта Российской Федерации) затраты могут превысить необходимые для обеспечения государственных гарантий в области высшего и послевузовского образования. Для субъектов Российской Федерации с недотационными бюджетами таких ограничений нет.
Законы субъектов Российской Федерации могут содержать нормы о праве субъектов Российской Федерации самостоятельно определять меры и формы бюджетной или иной поддержки научной и образовательной деятельности, включая создание учреждений в области образования и науки, в том числе и высших учебных заведений. Функции и полномочия являются самостоятельными элементами правового статуса любого органа власти и управления. Право субъекта Российской Федерации на создание учреждений высшего или послевузовского образования может быть реализовано при условии отсутствия запрета на использование бюджетных назначений субъекта Российской Федерации на эти цели. Те же ограничения имеют и права муниципальных органов власти. Полномочия органов местного самоуправления в области образования производны от задач и функций, которые закрепляет за ними федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Их объединение в единой правовой формуле, в рамках одной статьи или нормы, как это делается в нормативно-правовых актах федерального и регионального значения, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, недопустимо. Поэтому поправки, направленные на разъединение норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, необходимы. Указанные нормы необходимо рассредоточивать по актам разного уровня или группировать в структуре нормативного акта, чтобы избежать пересечения друг с другом.
Исследование проблем разграничения предметов ведения и полномочий привлекает к себе внимание ученых. Тенденции и закономерности развития системы публичной власти и управления в Российской Федерации во многом определяются необходимостью обеспечения организационно-правового единства. Правоотношения, возникающие в связи с управлением муниципальными органами образовательными процессами не могут быть независимыми от государства. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны осуществлять согласованную, взаимосвязанную деятельность по вопросам управления образованием и обеспечению конституционного права граждан на образования. Деятельность органов местного самоуправления по управлению системой образования на подведомственной им территории и по обеспечению реализации конституционного права человека и гражданина на образование представляет собой одно из самостоятельных направлений деятельности органов местного самоуправления. Критерием разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в области образования должны служить права и законные интересы человека и гражданина при получении ими какого-либо вида образования, предусмотренного законодательством России. Если при этом затронуты интересы лица как жителя определенной территориальной единицы, и вопрос вполне решаем на муниципальном уровне, то полномочия по его решению должны принадлежать органам местного самоуправления. Если затронуты права и законные интересы лица как гражданина Российской Федерации, или муниципальные органы не в состоянии решить проблемы, отнесенные к их компетенции, то вопрос должен решаться органами государственной власти.
Пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов: обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации; предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности. Соответственно, к полномочиям федеральных органов государственной власти, помимо выработки общей политики в области образования (включая установление образовательных стандартов), должно быть отнесено высшее образование, включая переподготовку и повышение квалификации, а также обеспечение деятельности отдельных учреждений начального и среднего профессионального образования, имеющих общефедеральное значение.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения в области образования отнесены: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация отдыха детей в каникулярное время. Вопросы правового регулирования высшего образования, переподготовки и повышения квалификации отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти, вопросы дошкольного образования и летнего отдыха детей (за исключением части, финансируемой за счет средств Фонда социального страхования) - к полномочиям органов местного самоуправления.
При формулировании полномочий органов местного самоуправления в области образования необходимо использовать закрепление за ними конкретных прав и обязанностей, в пределах которых органы местного самоуправления по собственному усмотрению берут на себя решение вопросов, не отнесенных законодательством к компетенции иных субъектов властной деятельности в области управления образованием. Полномочия органов местного самоуправления в области образования могут быть определены федеральными законами и законодательством субъектов Федерации. Может быть использовано и муниципальное нормотворчество, если в законодательстве имеются пробелы и нет прямого запрета по отношению к органам местного самоуправления по их осуществлению.
Учреждения начального и среднего профессионального образования должны быть разделены между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по степени их ориентации на общенациональный или региональные рынки труда, что предполагает передачу основной части федеральных учреждений начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации. В законодательство субъектов Российской Федерации необходимо включить нормы правового регулирования дошкольным образованием, основным общим (школьном) образованием, о профессиональном образованием, которые устанавливали права и обязанности органов местного самоуправления по обеспечению разных форм образовательной деятельности и по отношению к различным образовательным учреждениям.
В начальном и среднем общем образовании предусмотрена схема разделения полномочий по собственно организации предоставления услуг школьного образования и финансовому обеспечению учебного процесса. Услуги образования по-прежнему будут предоставляться муниципальными образовательными учреждениями, создаваемыми органами местного самоуправления и полностью финансируемыми из местных бюджетов. При этом основная часть необходимых для этого средств (включая выплату заработной платы учителям) должна быть предоставлена им в форме субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитанной исходя из региональных нормативов. Указанный механизм уже введен в действие Федеральным законом от 7 июля 2003 года 123-ФЗ О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений . В муниципальной системе образования особое место занимают муниципальные образовательные учреждения. По отношению к ним органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями: по лицензированию деятельности таких учреждений, осуществлению кадровой политики, правами и обязанностями по финансированию их работы, содержанию и развитию их материальной базы, социальной защиты их сотрудников и учащихся. К полномочиям органов местного самоуправления относится руководство муниципальной системой образования, которая представляет собой совокупность образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и видов. Это касается общих вопросов планирования и организации учебного процесса, контроля за соблюдением государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на муниципальной территории.
Разделению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования может способствовать система соглашений по разграничению деятельности. Поэтому важным правовым источником полномочий органов местного самоуправления в области образования являются соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти субъектов Федерации и муниципальными звеньями. Можно привести целый ряд такого рода соглашений: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан от 05.06.1993 в области высшего образования; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) от 28.06.1995 N 6 О разграничении полномочий в области общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан от 25.05.1994 О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области высшего и среднего профессионального образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Калининградской области от 12.01.1996 О разграничении полномочий в сфере образования и науки ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Краснодарского края от 30.01.1996 N 1 О разграничении полномочий в области среднего, высшего и послевузовского профессионального образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Нижегородской области от 08.06.1996 N 2 О разграничении полномочий в сфере науки и образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области от 29.05.1996 N 15 О разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Сахалинской области от 29.05.1996 N 4 О разграничении полномочий в сфере образования и науки ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области от 12.01.1996 N 13 О разграничении полномочий в сфере науки, высшего и среднего профессионального образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан от 05.06.1993 в области высшего образования ; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) от 28.06.1995 N 5 О разграничении полномочий в области высшего и среднего профессионального образования .
Вступивший в силу Федеральный закон О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в пункте 12 статьи 154 требует установить, что государственные высшие учебные заведения и научные организации, находящиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года в ведении субъектов Российской Федерации, до заключения соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и финансируются из соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации . Упомянутые соглашения должны быть заключены не позднее 1 января 2007 года. В связи с возможностью или необходимостью заключения соглашений о разграничении полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо разработать перечень функций, а также обуславливаемых функциями полномочий, которыми могут быть наделены эти органы по вопросам образования.