АВ 2004г. Выпуск 22 О развитии законодательства в области образования
О правовых новеллах в области образования
1. Ранее уже было сказано, что нынешние отраслевые законы в области образования во многом заимствовали концептуальные подходы законов СССР и РСФСР образца 1973 и 1974 годов. В указанных актах нашла свое выражение национальная гордость страны за одну из передовых государственных образовательных систем, обеспечивших не только создание сверхмощного современного оружия, но и первый в человеческой истории выход своего соотечественника в космическое пространство. В российское законодательство вошла правовая конструкция: Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной (см. статью 1 закона Об образовании ). Приведенная цитата может стать источником серьезной ошибки в выборе государственной политики. Приоритетом должно стать удовлетворение всех государственных нужд и потребностей граждан в образовательных услугах. Целью должен быть результат деятельности образовательной системы, а не преуспевание учреждений системы, хотя, конечно, эти понятия не в полной мере независимы. Государственная поддержка и государственное регулирование должны направлять образовательную систему страны на постоянное увеличение эффективности и качества предоставляемых образовательных услуг. Государственная поддержка не может иметь единственной целью концентрацию бюджетных средств и федерального имущества, а также иных экономических ресурсов и преференций в системе образовательных учреждений.
2. Образовательная система должна динамично реагировать на изменения социально-экономической ситуации. Российское законодательство в области образования продолжало оставаться практически на том же уровне представлений в течение последних десятилетий. А мир менялся. Стремительно обновлялись информационные технологии, возникали совершенно новые материалы и конструктивные решения. Во многих отраслях промышленности за 3-5 лет стало осуществляться полное техническое перевооружение. Многие информационные технологии стали обновляться по 2-3 раза в год. Все это требовало развития новых подходов к государственной системе образования. А реформирование образования продолжает отставать от потребностей жизни. В частности, сейчас, как и десять лет назад мало внимания уделяется таким формам образования, как непрерывное или дополнительное образование. Тогда были совсем иные представления о дистанционных формах образования, не существовало нынешних систем информационного доступа и обмена информацией, подобных сети Интернет или иным. Методы и приемы предоставления новых форм и видов образовательных услуг в системе непрерывного и дополнительного образования должны стать предметом особого внимания российского законодателя.
3. Под понятием образование в законе Об образовании понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Для каждого уровня образования должны быть установлены образовательные стандарты, освоение которых должно подтверждаться документом государственного образца. Указанный документ должен определять права и обязанности своего обладателя. В российском законодательстве образовательные стандарты и документы не определены для дошкольного и послевузовского образования. Кроме того, в такое концептуальное представление об образовании не укладывается такая форма образования, как непрерывное образование. Законодатель должен устранить противоречия российского законодательства, существующие в части правового статуса уровней образования и образовательных документов для всех видов и форм образовательного процесса, равно как и юридические противоречия между законодательными подходами к образовательной и научной деятельности. При этом необходимо особое внимание обратить на уточнение понятия вузовская наука и научная деятельность , расширив его путем включения всех аспектов научной деятельности (подготовка научных публикаций, учебников и лекций, а также на участие в работе конференций и съездов и иное), одновременно выделив все компоненты научной деятельности от научно-исследовательской до инновационной. Богатая природными и человеческими ресурсами Россия должна быть отнесена к категории не очень богатых (по объему ВВП) развивающихся стран. Как уже говорилось ранее, резкого, в десятки раз, экономического роста для России в ближайшее десятилетие никто не планирует. Для России провозглашение приоритетности фундаментальных научных исследований, как записано в российском законодательстве, было крайне важно в период перестройки. Тогда реально стоял вопрос об уничтожении российской науки и нужно было всеми средствами сохранить научный потенциал страны. Как показала отечественная и международная практика, образование и наука не могут сами по себе быть отнесены к политическим приоритетам. Состояние науки и образования во многом отражает и выражает социально-экономическое состояние общества. Пассивность экономического производства и преимущественно сырьевой его характер не способствуют развитию образования и науки. Так же, как и для образования, на ближайшие несколько лет нужно изменить приоритеты в области науки. Наука в России сохраняет два важных приложения. Во-первых, передовые достижения науки должны составлять базу образовательного процесса. Во-вторых, российское научное сообщество должно быть готово не только создавать, но и аккумулировать мировое знание. Для этого нужны соответственно подготовленные кадры и интеграция науки и образования.
4. Наука и образование теснейшим образом связаны и во многом определяют развитие друг друга. Наука и образование имеют в своей основе творческую или экономическую мотивацию гражданина, одновременно являясь предметом государственных интересов. Для субъекта образовательной или научной деятельности процесс овладения и использования нового знания является личным благом, способствует повышению материального уровня и качества жизни. Введение в экономический оборот новых знаний и навыков приводит к росту производительности труда и развитию производства, что является общественным благом и первоочередным государственным интересом. Правовое регулирование должно точно направлять необходимую государственную поддержку на общественные нужды, но учитывать при этом как личные интересы граждан - субъектов образовательной и научной деятельности - так и присущие в целом образовательному и научному сообществу принципы самоорганизации и самоуправления. Политика государства должна гарантировать соблюдение прав субъектов деятельности в области образования и науки, а также стимулировать и использовать их заинтересованность. Нельзя допускать диктата чиновника в области образования и науки. Но нельзя мириться с тем, что сотни тысяч обученных за государственный счет выпускников педвузов не идут работать в школы, что тысячи молодых специалистов, подготовленных в российских научных учреждениях, уезжают на работу в другие страны. Общество, предоставляя гражданину возможность реализовать свои творческие возможности в области образования и науки, способствует созданию особого социального интеллектуального ресурса, который государство вправе использовать для общественных нужд. С другой стороны, гражданин, поддержанный государством в получении образования или в своем научном развитии, обременяет себя определенными обязательствами перед обществом. Бесплатное предоставление образовательных услуг вовсе не означает их безвозмездность. Законодатель должен предусмотреть возможность заключения договора между государственным учреждением образования и потребителем образовательных услуг о формах и размерах компенсации за бесплатно полученное образование. Договор может включать, например, условие о том, что выпускнику педагогического вуза может выдаваться диплом и свободное распределение только после отработки в качестве учителя школы.
5. Объем рынка образовательных услуг, объем внебюджетных средств на рынке образовательных услуг по расчетам некоторых экспертов сопоставим с бюджетной поддержкой образования. Этот мощный экономический фактор, который свидетельствует о заинтересованности граждан, необходимо учитывать и использовать. Российская Федерация должна взять на себя наиболее непривлекательные для рыночной инфраструктуры области образования. Может быть, целесообразно сократить количество бюджетных мест в образовательных специальностях, где велика доля востребованности платных образовательных услуг. Государство может эти области отдать негосударственным вузам, заодно избавив себя от ответственности за трудоустройство переизбыточного количества выпускников по этим специальностям. Заметим, что участие государства в деятельности негосударственных вузов весьма значительно. Это касается и кадрового обеспечения (большинство преподавателей в свое время получили образование на бесплатной основе) и материального обеспечения (большинство негосударственных вузов базируют свою деятельность на арендованном федеральном имуществе) деятельности негосударственных вузов. Без государственной поддержки в области материально-технического или кадрового обеспечения большинство негосударственных вузов прекратит свое существование. Поэтому законодатель имеет достаточно веские основания для квоты, выделяемой гражданам России, по обеспечению получения бесплатного образования.
6. Государство должно определить свое место в системе образования таким образом, чтобы стимулировать, а не заглушать инициативу негосударственного сектора в системе образования. Государство обязано взять на себя обеспечение обучения по специальностям, непривлекательным для инвестиций из негосударственного сектора, но нужным стране и людям. Необходимо особое внимание обратить на функциональное и структурное объединение вузов с крупными научными организациями. Нужно не допустить, чтобы в процессе организационного реформирования имущество, особенно здания, земля и недвижимость, закрепленные за образовательными учреждениями ушли из системы образования. Легко потерять территорию и здание детского садика или техникума, расположенные в удобном месте в центре микрорайона. Восстановить потерянное практически невозможно. Легче выстроить новый микрорайон. Каждое структурное преобразование должно иметь ясно выраженную и понятную всем цель. При реформах в области образования важнейшим принципом должен стать известный девиз: Не навреди! При передаче образовательных учреждений с федерального уровня на местный уровень и наоборот законодатель обязан сформировать условия, при которых здания, земля или иное имущество не выпадут из перечня объектов собственности, переданных в оперативное управление государственным или муниципальным учреждениям образования.
7. Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения общие вопросы воспитания, образования и науки. Но законодатель не установил границы и объем взаимных полномочий, как не уточнил и процедуру взаимодействия субъектов совместной деятельности. Совместная деятельность может быть не только у Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, но и у субъектов Российской Федерации между собой. Кроме того, законодатель не уточнил круг проблем и вопросов, которые могут быть отнесены к общим вопросам воспитания, образования и науки. В предыдущих разделах уже обсуждался вопрос о правомочиях субъектов Российской Федерации в области образования. Необходимо в каждом субъекте Российской Федерации разработать и принять соответствующие законы, регламентирующие деятельность в области образования на территории субъекта Российской Федерации.
8. Наибольшие трудности для российского законодателя в области образования возникают при распределении прав собственности и полномочий между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. При этом особенно сложным является вопрос о правомочиях субъекта Российской Федерации. Правомочия субъекта Российской Федерации должны базироваться на ряде основных положений, из которых можно выделить ряд, требующих законодательного обеспечения. Субъект Российской Федерации несет ответственность по обязательствам государства в области образования только по отношению к населению субъекта Российской Федерации. При этом населением субъекта Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории субъекта Российской Федерации. Государственные обязательства по отношению к гражданам Российской Федерации, проживающим на территории иных регионов, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства, субъект Российской Федерации исполняет совместно или при поручении или по договору с Российской Федерацией. Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает правила предоставления своего и муниципального имущества для образовательных учреждений. Субъект Российской Федерации соблюдает правила, установленные Правительством Российской Федерации по отношению к предоставлению федерального имущества в области образования.
9. Законодатель не уточнил форму и порядок регулирования взаимных обязательств между потребителем образовательных услуг и образовательной организацией. Не уточнены различия регулирования указанных правоотношений в зависимости от того, является ли данный образовательный уровень обязательным для гражданина или нет. Не уточнен правовой статут бесплатного образования. Предоставление бесплатного образования не означает безвозмездности предоставления образовательных услуг. Необходимо дополнить законодательство в области образования указанными нормами.
10. Российская правовая система развивается неравномерно. В частности, новые юридические обороты и инструменты (гранты, субсидии, субвенции и иное) бюджетного и налогового законодательства не попали в отраслевое законодательство в области образования и науки. Необходимо провести гармонизацию нормативного правового регулирования для различных отраслей права в российской правовой системе.
Наука интернациональна. В образовательной системе более выражен национальный колорит. Тем не менее терминология российского законодательства о науке и образовании должна соответствовать понятийным аппаратам и общепринятым международным оборотам научно-образовательного сообщества (ЮНЕСКО, ФРАСКАТИ, ООН, ОЭСР). Это особенно актуально с учетом вступления России в ВТО. Нельзя, чтобы затраты на научные исследования и на образовательный процесс учитывались как основание для отнесения продукта или услуг к демпинговым и послужили бы препятствием для членства в ВТО.
11. Инновационный путь вырабатывания отечественной экономики не может быть реализован без понимания состояния мирового технологического уровня. Недостаточная активность отечественного промышленного производства ограничивает востребованность научных результатов. В ближайшие годы финансирование отечественных научных работ не достигнет уровня США или Германии. Это означает, что затраты на одно научное место в России всегда будут в несколько раз меньше, чем у зарубежных коллег. Недостаточная материально-техническая вооруженность не позволит российским научным организациям вести работы на мировом уровне по целому ряду направлений. Необходимо оптимизировать количество таких приоритетных для Российской Федерации направлений поисковых исследований, особо выделив те, где передовые позиции отечественной науки сохранились и обеспечены кадровыми и иными ресурсами. Внешняя технологическая подчиненность страны проявляется через зависимость от зарубежной продукции или разработок. Ошибки во внешней и внутренней политике могут способствовать тому, что не только на рынке предложений будет доминировать зарубежная продукция, но и внутренний спрос будет ориентирован на внешнего поставщика или исполнителя. Страна может лишиться экономической самостоятельности, если не только высокотехнологическая продукция, но и кадры для ее производства и эксплуатации будут поставляться из-за рубежа. Совокупность активных действий иных государств, способствующих указанному процессу, может быть квалифицирована как технологическая агрессия по отношению к России. Бороться с внешней технологической агрессией можно только, создавая национальные научные и образовательные кадры, которые связывают свое будущее и будущее своих детей с Россией. Рекрутирование иностранного интеллектуального и творческого потенциала не может стать средством борьбы с технологической агрессией. Одной из форм внешней технологической агрессии является формирование оттока интеллектуальных кадровых ресурсов из других стран. При этом случаются даже перекосы, как, например, в США, где основными разработчиками высокотехнологических продуктов являются выходцы из других стран. Стоит инородцам покинуть страну и внешне респектабельная держава может оказаться в сложном положении. Только экономически сильные и сверхбогатые государства могут позволить себе так рисковать. Остановить утечку мозгов из страны пока не удалось никому, даже Англии, Франции и Германии. Нужно для научной молодежи России, для граждан России, временно работающих за рубежом, создавать некоторые компенсационные возможности на территории страны. Главным стимулом является не столько высокий уровень зарплаты, сколько возможность реализовать свои творческие потенции на Родине. Для этого необходимо укреплять и развивать материально-техническую базу ведущих вузов и научных организаций страны, оснащать их современным оборудованием. Нужно изменить отношение к миграции российских ученых, например, рассматривая приглашение их в престижные зарубежные университеты как научное признание их заслуг, позволяющее указанным ученым впоследствии дома рассчитывать на более высокий уровень государственного обеспечения. Интеллектуальную развитость нельзя укладывать в рамки тарифной сетки. Оклады могут быть индивидуальны в науке.