Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2001г. Выпуск 27 Актуальные вопросы правового регулирования в области здравоохранения

• Титульный лист
• Содержание

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ:
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ

     
     Целью любой системы правопорядка является правовое регулирование общественных отношений, закрепленное соответствующей группой правовых норм. Деятельность и отношения в здравоохранении Российской Федерации регулируются нормами как различных отраслей права, так и все более отчетливо оформляющейся отрасли законодательства в области охраны здоровья граждан.
    Многообразный свод отечественного законодательства представляет собой динамическую целостность, которая постоянно пополняется новыми документами и корректируется меняющимися условиями жизни общества, нередко вступая при этом в противоречие с новыми нормами и практикой. Эти противоречия, не всегда своевременно разрешаясь в ходе законодательного процесса,  препятствуют исполнению принятых нормативных правовых актов и грамотному и ритмичному проведению реформ в здравоохранении.
    Краткий обзор причин, негативно влияющих на исполнение положений нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения, может быть представлен следующим образом.
    Причины, препятствующие реализации правовых норм действующего законодательства, разделены нами на основе таких оценочных критериев, как несогласованность или противоречие - норм и норм, норм и реалий жизни. При этом несогласованность и противоречия могут быть как сущностными, внутренними, так и ситуационными, внешними.
     С этой точки зрения возможно назвать следующие причины несогласованности:
(1) межнормативная несогласованность
- отсутствие предварительного концептуального анализа регулируемых правоотношений;
- подготовка законопроектов преимущественно в декларативной форме, не как актов прямого действия;
- отставание федерального законодательства от законодательных инициатив субъектов Федерации;
(2) несогласованность норм и практики
- изначальная неполнота, т.н. пробельность , законов, связанная с опережающим развитием практики;
- отставание правового сознания от законотворческого процесса, недостаточность просветительской работы;
- политическая и иная ангажированность принятия нормативных правовых актов.
      Со своей стороны, причины возникающих противоречий в исполнении норм действующего законодательства могут быть следующего характера:
(3) межнормативные противоречия
- декларирование заведомо невыполнимых или взаимоисключающих обязательств;
- существенная разновременность принятия законов и подзаконных нормативных правовых актов;
(4) противоречия норм и практики
- выбор неадекватных практике критериев для представления в законопроекте новых правовых норм;
- финансово-экономическая необеспеченность реализации положений нормативных правовых актов.
      Названные причины, конечно, не исчерпывают все реально существующие. Тем не менее, они достаточно точно описывают круг проблем, с которыми сталкивается исполнение норм отечественного законодательства в области охраны здоровья.
       К примеру, конституционное право свободы выбора пациентом врача и медицинского учреждения является своего рода механизмом такого перераспределения власти между участниками системы здравоохранения, к которому и организационно и психологически многие из них оказываются не готовы.  Одной из основных причин недофинансирования здравоохранения и снижения качества оказываемой медицинской помощи является неоправданно завышенные обещания правительства и страховщиков. Со своей стороны, конституционные гарантии финансирования служб здравоохранения и ПМСМ из специальных целевых фондов призваны удерживать исполнительную власть от вкладывания средств в меньшее число программ. Оказание бюджетной поддержки целевым программам, направленным на борьбу с наиболее распространенными заболеваниями, должно строго исходить из законодательных установлений и т.д.
      Рассматривая конкретные примеры недолжного исполнения нормативных правовых актов и реализации правовых норм законодательства в области охраны здоровья граждан, необходимо учитывать тот факт, что в реальной практике названные причины могут объединяться, усиливая общий негативный эффект.
      К примеру, спор по заключению и содержанию условий договора о финансировании ОМС между ТФОМС и страховой медицинской организацией (рассматривается спор О понуждении территориального фонда заключить договор о финансировании ОМС со страховой медицинской организацией , решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Отношения между фондом и СМО регулируются законом РФ О медицинском страховании граждан в РФ от 28 июня 1991 г. с изм. и доп., постановлением Правительства и Типовыми правилами ФФОМС. В соответствии с этими нормативными актами передача средств страховым медицинским организациям производится Фондом на основании заключенного между ними договора о финансировании ОМС. ТФОМС не имеет права отказать в заключении договора с СМО при наличии у страховой организации заключенных договоров страхования и договоров на оказание лечебно-профилактической помощи, обеспечивающих реализацию Территориальной программы ОМС. Рассматривающий спор Арбитражный суд установил, что принятый акт органа местного самоуправления (Временные правила ОМС жителей Санкт-Петербурга, утвержденные распоряжением мэра) не согласуется с нормами действующего законодательства и, в соответствии со статьей 168 ГК РФ, заключенная таким образом сделка считается ничтожной  /1/. Таким образом, примером неполноты положений законодательства об охране здоровья граждан может служить недостаточно подробная урегулированность отношений по финансированию на уровне федерального законодательства, что позволяет органам местного самоуправления принимать несоотнесенные с федеральными акты, реализация правовых норм которых приводит к возникновению споров.
      Примером несогласованности принятия нормативных правовых актов является типичная для министерств и ведомств практика предоставления законов в декларативной форме, тогда как оптимальной для этих органов исполнительной власти была бы форма таких НПА, когда реализация заложенных в них правовых норм не растягивалась бы до времени проработки подзаконных нормативных документов, как правило, разрабатываемых ими же. Или, скажем, достаточно парадоксальная, а порой и этически некорректная ситуация, когда правовая неотрегулированность взаимоотношений между оптовыми поставщиками лекарственных препаратов и практикующими врачами позволяет последним работать распространителями продукций этих фирм.
      Адекватному пониманию условий обеспечения норм законодательства с полным основанием может способствовать следующее утверждение: Исполнение законодательства по здравоохранению включает исполнение стандартов, принятых законодательной властью либо официальным административным органом. Применение законодательства по здравоохранению должно достигаться в наибольшей мере через просвещение, убеждение и другие меры непринудительного характера, однако успех этих мер зависит от наличия правовых санкций, таких, как штрафы, судебные запреты, аннулирование лицензии+ Финансовые средства для программ развития здравоохранения должны выделяться в соответствии с законом /2/.
      В качестве наиболее действенных инструментов осуществления контроля деятельности за исполнением норм законодательства в области охраны здоровья граждан могут быть прежде всего названы следующие. Ограничение прав физических лиц, которое предпринимается с целью недопущения нанесения вреда себе или другим физическим лицам (принудительный медицинский осмотр, изоляция, гражданский арест и т.д.);  выдача лицензий как метод правового регулирования деятельности поставщиков медицинской помощи (на федеральном уровне требуется внимание к соблюдению стандартов, необходимых для регистрации и аккредитации, задачей регионального и местного уровней должно стать сосредоточение внимания на непрерывном контроле за деятельностью аккредитованных учреждений и за качеством оказываемой ими медицинской помощи). Среди других инструментов контроля следует назвать деятельность государственной инспекции, выполнение административных распоряжений, применение судопроизводства и т.д..
     Развитие и совершенствование законодательства в области охраны здоровья граждан, должное применение инструментов контроля деятельности за исполнением норм законодательства будут способствовать разрешению рассмотренных проблем и, в конечном счете, реализации конституционного права граждан на получение гарантированной и качественной медицинской помощи.
     

1.     Материалы арбитражной практики по делам с участием Территориальных фондов обязательного медицинского страхования (по состоянию на 31.07.96 г.). / Под ред. Гришина В.В. М.: ФФОМС, 1996. - С. 71-116. - 335 с.
2.     Вопросы политики в области здравоохранения в бывших социалистических странах. Стратегии улучшения систем здравоохранения в бывших социалистических странах. / Г. Жаркович и др. М.; Федеральный фонд ОМС, 1998. - С. 323. - 424 с.

     Мы, участники круглого стола , констатируем,  что одним из основных условий эффективного функционирования здравоохранения является его правовое регулирование. Поэтому столь важными представляются вопросы восполнения правовых пробелов и согласования нормативных правовых актов разного уровня, формирования целостного правового базиса в области охраны здоровья граждан Российской Федерации.
     В рамках круглого стола были рассмотрены проблемы современного здравоохранения, требующие правового регулирования; первоочередные задачи законодательства в области охраны здоровья граждан; реализация конституционного права граждан на медицинскую помощь; применение норм законодательства в здравоохранении; формирование единой системы правового регулирования отношений в здравоохранении; соотношение правовых и этических норм в здравоохранении; обеспечение  и защита прав пациента в Российской Федерации.
     Мы, участники круглого стола , в числе которых - депутаты Государственной Думы, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители академической и вузовской науки - призываем всех, кто ответственен за организацию и проведение  работы по совершенствованию правового регулирования отношений в области здравоохранения, усилить внимание к решению следующих задач:
    законодательное определение ответственности за обеспечение конституционного права граждан на бесплатную и доступную медицинскую помощь;
    концептуальное обоснование разрабатываемых законопроектов;
    гармонизация положений нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней;
    законодательное определение прав и обязанностей пациентов, медицинских работников, организаторов здравоохранения и др.;
    подготовка экспертов и разработчиков законов и совершенствование их профессиональной подготовки;
    повышение уровня правовой культуры медицинских работников, организаторов здравоохранения и населения.
    
     Мы предлагаем рассматривать в качестве приоритетной законодательной работы принятие федеральных законов О здравоохранении в Российской Федерации , О правах пациента , О страховании профессиональной ответственности медицинских работников , О регулировании частной медицинской деятельности .
    Одновременно с этим мы подтверждаем необходимость  регулярного проведения форумов с участием представителей федеральных органов законодательной и исполнительной власти, медицинской науки и практического здравоохранения по актуальным вопросам  правового регулирования  охраны здоровья граждан.