АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Фролов О.П., ВИО начальника вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации.
Уважаемые коллеги!
Вопросы реформирования Вооружённых Сил Российской Федерации неоднократно обсуждались в Государственной Думе Российской Федерации.
Одним из ключевых звеньев данного процесса является определение перспективных планов оснащения Вооружённых Сил Российской Федерации современным вооружением и иной техникой в ходе реформирования. Данный вопрос решается в ходе формирования новой Государственной программы вооружения - 2020, которая фактически определяет номенклатуру и темпы создания новых образцов, объёмы закупок и ремонта на ближайшие десять лет.
На сегодняшнем мероприятии предлагаю обсудить ряд ключевых вопросов нормативно-правового регулирования в данной сфере деятельности. Основной из них связан с полнотой реализации объёмов Государственной программы вооружения при ежегодном формировании федерального бюджета.
Анализ выполнения предыдущей и действующей государственных программ вооружения показывает, что ни одна из них не была реализована в полном объёме. Основной причиной этого является вопрос их финансирования.
Во-первых, это неравномерное распределение лимитов по пятилеткам программы. Как правило, основной объём средств планируется на вторую пятилетку, он достигает до 75 процентов. При этом в следующей программе эти авансы не подтверждаются, и программа также имеет перекос в финансировании.
Для того чтобы повысить реализуемость программ вооружения и обеспечить необходимые объёмы закупок новых современных образцов вооружения, требуется концентрировать средства в первые годы их реализации. С этой целью целесообразно проработать механизм привлечения дополнительных средств, в том числе из внебюджетных источников. Вопрос в том, что это необходимо, эта проблема назрела.
Второе и самое главное - это недофинансирование государственного оборонного заказа относительно годовых срезов, утверждённых программ вооружения.
За 2001-2010 годы такой объём составил около 600 миллиардов рублей в ценах текущих лет. Кроме того, на разнице фактических и плановых дефляторов за 10 лет Минобороны недополучило ещё около 300 миллиардов рублей.
Учитывая изложенное, при рассмотрении федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год Минобороны обращается в Государственную Думу с просьбой уделять особое внимание полноте финансирования государственных оборонных заказов относительно утверждённой Государственной программы вооружения.
Что касается нормативно-правовой базы в части реализации государственного оборонного заказа, то необходимо отметить, что за прошедшие годы в данной области ведутся работы по следующим направлениям.
Первое направление - это упрощение системы бюджетной классификации, которая используется при финансировании государственного оборонного заказа. Для эффективного использования бюджетных ассигнований и своевременного реагирования на оперативные задачи руководством разработаны предложения по исключению детализации целевых статей бюджетной классификации, по которым осуществляется финансирование закупок и ремонта вооружения в рамках государственного оборонного заказа. Такой подход был поддержан Комитетом по обороне Государственной Думы Российской Федерации. Необходимые предложения направлены в Правительство Российской Федерации в апреле 2010 года.
В интересах повышения прозрачности при планировании и организации контроля, реализации новой Государственной программы вооружения Министерством обороны Российской Федерации разработаны соответствующие целевые индикаторы.
Указанные индикаторы рассмотрены на заседании рабочей группы по формированию проекта Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы и направлены на согласование в федеральный орган исполнительной власти. По результатам согласования целевые индикаторы будут представлены в военно-промышленную комиссию на утверждение.
Следующее направление деятельности связано с оптимизацией номенклатуры заданий государственного оборонного заказа, из чего следует необходимость совершенствования федерального закона пресловутого 94 о размещении заказов.
Минобороны России в настоящее время проводит последовательную линию на отказ от выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, имеющих двойное назначение. Совершенствование такой техники будет осуществляться за счёт инициативных разработок предприятий промышленности с последующей закупкой серийных образцов, отвечающих требованиям Министерства обороны.
В рамках Государственной программы вооружения в 2009-2010 годах уже существенно сокращён перечень научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке техники по номенклатуре тыла Вооружённых Сил, военной медицины, автомобильной техники, инженерных войск, то есть, средства обеспечения, которые могут быть заменены техникой народнохозяйственного назначения. Целью совершенствования системы ремонта вооружения планируется переход к системе сервисного обслуживания.
В апреле текущего года определена концепция адаптации систем обслуживания и ремонта вооружения и военной техники к новому облику Вооружённых Сил. Ожидается, что данная новая система приведёт к повышению качества ремонта, сокращению стоимости восстановительных работ и времени устранения неисправностей. В первом полугодии текущего года запланирована её практическая апробация в войсках Московского военного округа.
С целью реализации данных подходов по поручению правительства проводится работа по внесению изменений в федеральный закон 94 в части определения условий, при которых заключение государственных контрактов на поставку и ремонт технически сложной продукции с длительным технологическим циклом производства по государственному оборонному заказу может осуществляться не только по твёрдым ценам, но и с использованием других моделей цены по продукции военного назначения.
Необходимо отметить, что работа по сервисному обслуживанию в настоящее время организована в рамках ремонта вооружения и военной техники. Целесообразность его выделение в отдельную статью расходов рассматривается рабочей группой.
Важнейшим направлением законотворчества в части реализации государственного оборонного заказа является совершенствование системы ценообразования на продукцию оборонного назначения.
Общей проблемой ценообразования является то, что ни на один орган государственной власти не возложены функции по разработке и реализации государственной политики в области ценообразования на продукцию военного назначения. Это ведёт к противоречивым действиям федеральных органов исполнительной власти, участвующих в формировании Государственной программы вооружения.
Для решения данной проблемы, по мнению Минобороны, целесообразно возложить функции по разработке государственной политики в области ценообразования на один из федеральных органов исполнительной власти, например, на Минпромторг или Федеральную службу по тарифам.
В отношении частных вопросов отмечу следующее.
Во-первых, необходимость ограничения роста на продукцию естественных монополий при формировании и исполнении государственного оборонного заказа, который составляет существенную долю в цене продукции военного назначения.
С этой целью необходима разработка нормативно-правовой базы, которая позволила бы регулировать данные вопросы.
Этот вопрос находится вне компетенции Минобороны России, в связи с чем Минобороны России просит Государственную Думу Российской Федерации обратить особое внимание на данном вопросе.
Второе. Это устранение несоответствий между существующей инфляцией и плановыми индексами дефляторов, определяемыми Министерством экономического развития России.
Для решения этого вопроса необходим механизм индексации ассигнований, выделяемых на оплату государственного оборонного заказа за счёт федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
В-третьих, сдерживание роста цен на кооперацию.
Одной из причин роста цен является то, что действующие нормативные документы в области ценообразования регулируют только взаимоотношения государственных заказчиков и головных исполнителей. Между тем проблема роста цен лежит на более низких уровнях кооперации: второй, третий и далее.
Минобороны предлагает кооперацию соисполнителей по важнейшим научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам и сложным в производстве вооружений утверждать решениями Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации. Это позволит усилить государственный контроль через Федеральную службу по тарифам путём закрепления законодательно необходимых регистраций цен по всей кооперации соисполнителей государственного оборонного заказа.
Кроме того, для сдерживания роста цен и исключения ситуаций, связанных с неготовностью производства предприятиями промышленности заданий государственного оборонного заказа, необходимо законодательно предусмотреть и проработать норму по запрету одностороннего прекращения предприятиями производства стратегического сырья и материалов, используемых в производстве вооружения и военной техники, без предварительного согласования с заинтересованными государственными заказчиками.
В заключение коротко остановлюсь на проекте решения сегодняшнего совещания.
В целом он Минобороны поддерживается, однако по ряду вопросов требуется ряд уточнений.
В части закона "О Государственной программе вооружения".
По мнению Минобороны России, разработка такого законопроекта нецелесообразна. Имеющиеся нормативно-правовые акты в полной мере обеспечивают регулирование вопросов в области формирования и исполнения государственной программы вооружения. Нерешённым остаётся ключевой вопрос обеспечения её финансирования в объёмах, утверждённых Президентом Российской Федерации.
Вопрос разработки типового государственного контракта на весь жизненный цикл образцового вооружения и военной техники от разработки до утилизации требует дополнительной проработки.
В настоящее время в соответствии с имеющимися поручениями Военно-промышленной комиссией прорабатывается более общий вопрос, касающийся возможностей перехода к программам приобретения, охватывающим весь жизненный цикл вооружения и военной техники.
Также требует проработки целесообразность введения процедуры двухэтапных конкурсов.
Что касается предложений Военно-промышленной комиссии по передаче функций государственного заказчика по материалам, веществам, электронной компонентной базе и задельным работам, то Минобороны уже совершает шаги в данном направлении. Так, разработку электронной компонентной базы планируется передать в Минпромторг России. По задельным работам вопрос прорабатывается.
Благодарю за внимание.
Председательствующий. Спасибо большое, Олег Петрович.
Пожалуйста, вопросы.
Драганов В.Г. Я первый раз за мою практику, всё-таки 10 лет, слышу, когда Минобороны говорит: нам не нужен закон. А вы видели этот законопроект? А вдруг этот законопроект такое там заложил, что мы все задохнёмся от счастья? Может быть, стоит оставить этот пункт? Другое дело, покопаться в содержании и понять, может быть, там очень позитивные шаги предпринимаются.
Фролов О.П. В первую очередь, законы должны выполняться.
Драганов В.Г . Это ваша задача, кстати, а не депутатов. Мы принимаем закон. Спасибо.
Председательствующий. Ещё, пожалуйста, есть вопросы какие-то, товарищи?
Бабич М.В., заместитель председателя Комитета Государственной Думы по обороне. Олег Петрович, у меня несколько вопросов.
Первое. Скажите, пожалуйста, с позиции Министерства обороны, как вы на сегодняшний день оцениваете готовность госпрограммы вооружения, вашу готовность по номенклатуре, прежде всего, по объёмам финансирования, по доведённым лимитам и прогнозам Минэкономразвития и Минфина, и готовности промышленности к выполнению задач, которые будут возложены ГПВ на промышленность? Оценка Министерства обороны на сегодняшний день.
Второй вопрос, который я думаю, неразрывно связан с возможностями выполнения ГПВ, это ситуация с военными представительствами.
Скажите, пожалуйста, какие всё-таки конечные решения приняты о системе военных представительств, об их составе, об их принадлежности, численности и так далее? Все вопросы, которые обеспечивают принятие конечных финальных образцов вооружения при поступлении их в войска.
Третий вопрос. Скажите, пожалуйста, каким образом в ГПВ и вообще в позиции Минобороны учтены вопросы закупки импортного вооружения, то есть от иностранных государств? Какая методика, как проводится сравнительный анализ, где результаты испытаний? И в каком объёме это закладывается сегодня в ГПВ 2011-2020 гг.?
И последний вопрос, что касается порядка формирования цены на конечную продукцию по всей цепочке кооперации. Всё-таки из Вашего доклада не совсем понятно мне было, как это происходит сейчас, сегодня. Как это происходит сейчас? И какую модель идеальную, вот то, о чем в том числе Валерий Гаврилович сказал, может быть, это законом нужно прописать, вы бы хотели видеть для того, чтобы нам сформировать всё-таки единые методические условия для формирования ценообразования, где будут учтены вопросы и формирования цены на услуги монополий, и формирование цены на услуги предприятий кооперации и, собственно говоря, ценообразование финальной продукции?
Вот четыре вопроса. Будьте добры, нам коротко пояснить.
Фролов О.П. По первому вопросу - Государственная программа вооружения.
Сейчас идёт в Министерстве обороны и во всех заинтересованных ведомствах формирование Государственной программы вооружения. Эта программа обсуждается в Военно-промышленной комиссии.
Но другой вопрос, что нам были доведены лимиты финансирования чуть больше 13 триллионов рублей. Под эти лимиты мы, в общем-то Государственную программу вооружения в целом сформировали.
Но сейчас идут также вопросы корректировки этих лимитов в сторону увеличения. И я скажу, что в указанные сроки, там конец июня, данная Государственная программа вооружения будет представлена в Военно-промышленную комиссию для обсуждения и дальнейших действий в соответствии с нашим законодательством.
По вопросу военных представительств. Позиция Министерства обороны, что система военных представительств нужна. Кардинально их численность уменьшаться не будет. Эта система остаётся.
Другой вопрос, что корректируется несколько штатный состав. Несколько категорий там понижается в связи с общими сокращениями. И мы предусматриваем возможность, что офицеры, которые находятся в этих военных представительствах, которые выслужили установленные сроки службы, будут оставаться там в качестве гражданского персонала. Но в целом они остаются и кардинально уменьшаться, сокращаться не будут. Это позиция Министерства обороны.
Вопрос по ценообразованию.
По 94-ФЗ, когда мы объявляем конкурс на поставку какой-то серьёзной продукции, образцов, к сожалению, по конкурсу там фиксированная цена. Но жизнь вносит, так сказать... И когда мы фиксируем эту цену, дальше получается коллизия. Жизнь вносит коррективы, идут удорожания различные, определённые, которые не согласованы, может быть, лимиты выделяемые с реальными дефляторами. И мы получаем ножницы.
Так вот, мы считаем, что вот в этом вопросе, как раз в вопросе ценообразования, надо очень много работать. Тот департамент, который образован в Министерстве обороны, департамент ценообразования, он только образован и начинает свою работу. И мы, конечно, на этот департамент возлагаем тоже очень большие надежды.
Теперь по вопросам продукции, которая будет закупаться за рубежом, по импорту. Вопросы закупки такой продукции регулируются, есть у нас соответствующая комиссия государственная, которая решает, что закупать и что не закупать. И в соответствии с решением этой комиссии, конечно, такие моменты будут отражаться в конкретном государственном оборонном заказе.
Бабич М.В. Олег Петрович, я вынужден всё-таки ещё раз к Вам обратиться, Вы как будто не слышите нас. Что касается ГПВ, вы назвали цифру 13 триллионов, говорите: мы под неё номенклатуру сформировали, я так понимаю. Задача стоит к 2015 году - 30 процентов современные средства и системы, а к 2020 году - 70 процентов.
Я так полагаю, что ответ должен звучать приблизительно так, что сформировали на 13, надо 36, соответственно, задача будет выполнена таким-то образом, если будут такие-то деньги. Номенклатура у нас под 36 сформирована, например, или не сформирована, согласована или не согласована? Потому что мы-то знаем, что есть существенные разногласия по этой номенклатуре. И вообще понимание, какие системы вооружения нам нужны будут к 2020-му и после 2020-го года? Особенно по Военно-морскому флоту, по Военно-воздушным силам, по средствам ракетно-космической обороны и так далее.
Второе. Что касается военных представительств, тоже хотелось бы внятный ответ услышать, не позицию Министерства обороны. Я же специально задал вопрос, какие состоялись решения. Например, численность военных представительств составляла шесть тысяч военнослужащих, из них директивой такой-то мы оставляем тысячу, пять тысяч собираемся набрать за счёт гражданского персонала и так далее. Или ничего у вас не состоялось, и это только размышления на свободную тему. Или может, есть какие-то иные подходы, были они по субъектам Федерации, теперь будут межрегиональные. Потому что здесь же сидят директора, и для них крайне важно знать, каким образом приёмка будет осуществляться. Это один из основополагающих моментов выполнения ГПВ.
Что касается ценообразования, я спросил, как сегодня это работает, как ваш департамент ценообразования формирует цену, как согласовывает её с ФСТ и кто принимает конечное решение, и как бы вы хотели видеть. А Вы отвечаете, что надо много работать над этим вопросом. Мы знаем, что надо много работать.
И что касается госкомиссии по иностранным системам вооружения, я же спросил, ответьте на вопрос, сколько вы предполагаете из 13 триллионов ГПВ потратить на иностранные системы вооружения и военной техники? По какой номенклатуре, укрупнённо хотя бы, и каким образом будет приниматься решение? Где будет сравнительный анализ проводиться, испытания, как мы можем в этом поучаствовать? Потому что, допустим, по беспилотным аппаратам разные точки зрения звучат. Вы заявляете, что никуда не годится, ФСБ заявляет, что отличные беспилотные аппараты появились, можно применять и уже применяются. Принципиальные вещи, конкретизируйте ответы, пожалуйста.
Фролов О.П. Хорошо. По Государственной программе вооружения несколько есть подходов. В данных лимитах 13 триллионов мы сможем выполнить решение нашего руководства по поддержанию стратегических ядерных сил на должном уровне. Мы будем вкладывать деньги в ПВО, очень важную такую составляющую, в развитие авиации. Но, к сожалению, в данных лимитах по программе на 13 триллионов у нас останутся недофинансированными сухопутные войска, и доля современных образцов в сухопутных войсках будет невыполнима.
Наш подход, Министерства обороны, что более-менее будут выполнены все задачи при финансировании государственной программы вооружения в размере примерно 28 триллионов рублей, тогда будут выполнены все задачи по стратегическим силам, и будут профинансированы и выполнены показатели по сухопутным войскам. Если будет в районе 36 триллионов рублей, это, естественно, наше желание, тогда будет и военное судостроение в полном объёме развиваться, космическая группировка. Это по государственной программе вооружения.
По военным представительствам. Здесь находится очень много руководителей промышленных предприятий. Ещё раз говорю, что кардинально система военных представительств меняться не будет. Численность в 6 тысяч человек, которая сейчас существует, останется примерно на таком уровне. Никаких директив по уменьшению численности на сегодняшний момент не существует. Есть территориальные службы военных представительств, которые являются региональными, они остаются. Ещё раз повторяю, что никаких кардинальных изменений Министерство обороны не планирует в данном вопросе.
То, что я сказал по иностранному оружию: если будет принято решение государственной комиссией, мы будем действовать в соответствии с законодательством, будем согласовывать и выделять на это соответствующие средства.
Председательствующий. Спасибо, Олег Петрович.
Предоставляю слово Путилину Владиславу Николаевичу - первому заместителю Председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации. По теме: "Направление совершенствования программно-целевого планирования развития ВПК, разработки и поставки в Вооруженных Силах современных образцов вооружения и военной техники".