АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Путилин В.Н., первый заместитель Председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации
Уважаемые коллеги!
Область развития вооружения и военной техники и оснащение Вооружённых Сил - это одна из немногих областей, которая почти исторически наполнялась конкретным содержанием с использованием программно-целевого метода, о котором сейчас так стало модно говорить, и к которому мы стремимся во всех отраслях.
Самый главный программный, стратегический документ - это Государственная программа вооружения, разрабатываемая на 10 лет с уточнением один раз в пятилетку, и сопутствующие её выполнению федеральные целевые программы, прежде всего, федеральная целевая программа "Развитие ОПК".
Нормативно-правовой механизм в рамках программно-целевого метода - это нормативная база государственного оборонного заказа.
Причём, я вынужден напомнить, что фактически нет таких вопросов в оснащении военной организации в развитии ОПК, которые не освящаются самыми высшими решениями. Это Закон "О государственном оборонном заказе". Это концепции развития либо видов и родов войск, либо определённых систем вооружения, которые утверждаются Президентом Российской Федерации. Основы военно-технической политики. Основы развития оборонно-промышленного комплекса. Это все документы, освящённые самыми высшими решениями.
И иначе и быть не может, потому что вопросы управления Вооружёнными Силами - это вопросы Президента Российской Федерации, а вопросы обеспечения Вооружённых Сил, в том числе вооружением и военной техникой, это обязанность Правительства Российской Федерации. Так следует из Закона "Об обороне".
Я вынужден об этом говорить лишь потому, что в последнее время в прессе, ну это ладно, а так с официальных трибун звучат заявления: мы будем покупать, мы это не будем покупать. Покупают ровно то, что определяет Правительство Российской Федерации и утверждает Президент Российской Федерации. И вольности в этом вопросе фактически нет, не должно быть, по крайней мере, не предусмотрено никакой.
С 1991 года вся система разработки вооружений и военной техники, в рамках которой было произведено лучшее в мире вооружение, конечно, претерпела существенные изменения. Не удалось привести систему старую к её адаптации к новым рыночным условиям. Она фактически утратила свои принципиальные качества. И если говорить, то деформировалась.
В чём суть деформации?
Я сейчас скажу мнение пока ещё нигде не узаконенное. Считайте, что это мнение моё лично. Но я не могу об этом не сказать.
Суть нашей системы разработки вооружений и военной техники заключается в совместной работе заказчиков и промышленности, начиная с этапа заказа, определения тактико-технических требований к вооружению, и, кончая этапом утилизации вооружения. При этом ответственность каждой стороны строго определена на всех этапах жизненного цикла. Заказчик принимает и платит за ту работу, которую он считает выполненной в соответствии с его требованиями.
Такая система позволяла с минимальными затратами средств в короткое время или в необходимое время получать Вооружённым Силам необходимое оснащение.
Постепенно, не получив на это никаких решений, система превращается в следующую: оборонная промышленность, как получается, что-то делает без ведома Министерства обороны, а они платят за это деньги и констатируют своими государственными комиссиями, что это принято. Первая часть программы - это разработка вооружения. Вторая часть программы - закупки вооружения.
Так вот, Государственная программа вооружения в первой части, действующая, разработала по заказу Министерства обороны определённые образцы вооружений и военной техники.
И сейчас получается так, что несмотря на то, что есть решение госкомиссии, что большинство образцов вооружения и военной техники приняты и соответствуют тактико-техническим требованиям, они не вписываются в новый облик Вооружённых Сил и в настоящее время закупаться не будут. То есть, мы переходим на систему, когда заказчик на рынке покупает технику и вооружение. И если не находит эту технику на своём рынке внутреннем, он обращается на внешний рынок.
Я скажу откровенно, что и такая система может быть. Но под эту систему необходимо создавать нормативно-правовую базу, необходимо менять систему финансирования и вообще-то узаконить такую систему, предварительно ответив на вопрос, а какая лучше, первая или вторая? И вот сейчас очень много противоречий скопилось как раз вот в этой плоскости.
Более того, это имеет под собой объективные причины, дело не в том, что кто-то хороший, а кто-то плохой и неправильно делает. Это очень упрощённое понимание. В самом деле, промышленность 10 лет потеряла, фактически, на разработку целого поколения техники и вооружения, а в Вооружённых Силах накопилось столько проблем, что денежных средств, выделяемых на весь комплекс создания, развития вооружения и военной техники, недостаточно.
Более того, нельзя только провозгласить, что мы совместно с промышленностью создаём технику и вооружение. Для этого надо иметь соответствующие инструменты. Для этого надо иметь военные представительства, научно-исследовательские институты, которые ведут военно-научное сопровождение данных работ, мощную систему учреждений военных или органов управления, которые осуществляют этот заказ. А если мы посмотрим, во что превратились сейчас органы заказа по оргштатной структуре - это жалкие остатки того, что необходимо для создания вооружений нового облика. И по профессиональным качествам это в основном люди, которые либо не успели приобрести необходимых для работы в органах таких высоких качеств и навыков, либо и не собираются их приобретать в связи с тем, что они ждут своего увольнения.
Я прошу прощения, это серьёзные вещи, о них нельзя умалчивать, но мы как-то стесняемся об этом говорить и вот это главное противоречие.
Я за то, чтобы мы все вместе, не крича об этом ни в средствах массовой информации, нигде, разработали такие документы, которые бы всех поставили в русло, определённое руководством страны в той системе, в которой будем разрабатывать вооружение.
Военно-промышленная комиссия, в настоящее время, получив поддержку Президента Российской Федерации, преодолела противодействие особенно юридического сообщества нашего, которое считало, что достаточно контрактных отношений заказчика и исполнителя, и никаких положений, которые были в советское время о разработке различных видов вооружения систем, ракетных систем, кораблей, авиации не надо. Мы первый шаг прошли такой. Военно-промышленная комиссия в течение этого года завершит вместе с заказчиками и с промышленностью работу по актуализации этих документов. В них будут заложены такие рамки, которые позволят быть в той системе, под которую создана нормативная база и определено финансирование.
Второй вопрос, принципиальный, большой и требует нашей совместной работы - особенности продукции оборонно-промышленного комплекса и самого ОПК в рыночной экономике.
Если мы посмотрим на страны с развитой демократией, то нормативному оформлению такого особого качества продукции и особого положения ОПК в рыночной экономике уделяется постоянное внимание.
Вот, посмотрите, в Соединённых Штатах Америки по-прежнему действует закон о военном производстве, который родился во время вьетнамской войны, и который, вообще-то, по представлениям современных рыночных отношений - это драконовский закон в отношении свободной конкуренции и других вопросов. Он направлен на то, чтобы обеспечить потребности вооружённых сил в любых условиях.
Дальше. В соединённых Штатах Америки, как и у нас, все деньги промышленность получает от заказчика, от Министерства обороны. И они почувствовали, что этого не достаточно. Моментально появляется законопроект, внесённый сейчас с Сенат, предполагающий создание фонда президента, который он может использовать по своему усмотрению для решения оперативных вопросов поддержки оборонного производства. И направлять бюджетные средства, независимо от формы собственности, на решение конкретных вопросов.
Я эти примеры привожу не для копирования, я эти примеры привожу для того, чтобы подчеркнуть что оборонка имеет определённые неудобства с точки зрения общей картины рыночной экономики, если так можно сказать. И эти неудобства должны быть легализованы, оговорены, а не по умолчанию, как в 94-м законе получилось.
Я не хочу повторяться с коллегами. 94-й закон - это закон такой интересный. Но сейчас появился обзор или анализ правоприменительной практики этого закона Высшей школы экономики, нашего центра либеральной экономики. Мне облегчает разговор на эту тему. Кто интересуется, почитайте его, он очень интересен.
Но главный вывод, что этот закон нельзя улучшить поправками, потому что идеология этого закона не воспринимает поправки, которые можно воспринять, они уже внесены, их вносится по 20 в год. И уже из 40-страничного он превратился в 100-страничный закон. Давайте, все вместе посмотрим. Ведь ту задачу, которая ставилась по противодействию коррупции, он не решил, а, с точки зрения ориентации системы государственных закупок на качественную необходимую продукцию он, вообще-то, и не нацелен. Давайте, вместе посмотрим, но не, с точки зрения поправок, а серьёзно проанализируем, и примем решение: каким образом действовать нам дальше.
Больной вопрос финансового обеспечения. Но, честно вам скажу, что это тезис для беспредметного рассуждения о проблемах оборонно-промышленного комплекса и проблемах оснащения Вооружённых Сил. И тоже в основе лежит одно, что бюджет выделяет средств меньше, чем накопилось проблем, но бюджет своевременно финансирует все свои обязательства. Это ответ тех, кто отвечает за исполнение бюджета, а ответ тех, кто пользуется бюджетом, говорят, что нам средств не хватает.
И, конечно, и государственная программа вооружения, и гособоронзаказ, в конце концов, определяются тем объёмом средств, которые выделяются. Но достаточности бюджета для ГПВ и ОПК в настоящее время достичь, наверное, невозможно, потому что накопившиеся проблемы настолько дорогие и из года в год дорожают. Вот, допустим, три года назад развитие ОПК стоило ровно столько, сколько дали на федеральную целевую программу развития ОПК. А сейчас для того, чтобы обеспечить потребность ОПК, это почти миллиард в год, да? Почти миллиард в год необходимо на развитие ОПК. А через четыре года потребность будет уже два миллиарда в год на развитие ОПК, потому что эти проблемы никто не снимает, они, как ком, наворачиваются, и их надо решать.
Я в этой части хочу сказать о другом. Первое: о доведении средств до промышленности. Ведь у нас, как я уже сказал, и вы это знаете, доводится через госзаказчиков. И вот от этапа заключения контракта до расчёта по этому контракту, к сожалению, взаимоотношения заказчика и промышленности так поломались с 1991 года, что сейчас их восстановить не удаётся.
Промышленность воспитала в заказчике ненависть к бесконечному росту цен за это время, а перейти на форму, когда бы не индексами и дефляторами руководствовались, а подсчётом затрат, экономическими обоснованиями, то есть другими категориями, к сожалению, не получается.
Но в настоящее время мы говорим: там не хватает документов, там чего-то не хватает. Документы почти все есть. Но низкая цена никому не нужна.
Это тема для разговора с трибуны.
Кому нужна низкая цена? Промышленности? Ни в коем случае. Заказчику? Может быть, Генеральный штаб, который отвечает за штуки. А производителям вооружения, заказчикам, ну, процесс идёт, деньги, чем больше денег, тем лучше, есть возможность решать задачи манёвром этих средств.
И поэтому весь корень проблемы лежит в нормальных взаимоотношениях на нормальных условиях.
Но заказчик хочет получить такие документы, когда бы он на любой вопрос Счётной палаты или другого контролирующего органа: почему ты сделал то-то, выложил бы вот этот документ и сказал: а вот тут или ВПК, или правительство, или кто-то определили такой вот, поэтому ко мне вопросов нет.
И мне кажется, что в цене и промышленность, и заказчик на базе тех документов, которые есть, вполне могут построить справедливую работу. Надо сейчас только остановить родившуюся, я в кавычках говорю, ненависть, но она вообще-то уже есть.
Вот представьте себе, что в борьбе за справедливую цену заказчик вынужден устанавливать директивные цены, и даёт команду, что цена 2010 года должна быть на 15 процентов ниже, чем цена 2009 года. Но когда за год цена у изготовителя в разы растёт, и говорят, что растёт цена металла, а когда берут, а там металла в этом, извините, изделии никакого нет. И цена растёт на металл в изделиях всё время, если даже на бирже цена падает.
Я за то, чтобы у нас возникла определённая ответственность за выполнение принятых обязательств. И это касается буквально всех структур власти и всех представителей.
Мы за то, чтобы госпрограмма вооружения была процентов на 80 законтрактована длительными контрактами, причём такими, когда бы каждый год не надо никаких дополнительных условий создавать. Для этого надо ответить на вопрос: как годичный финансовый план бюджета нам проецировать на госзаказ, который мог бы быть хотя бы на три года. При воле законодателя и исполнительной власти сделать это можно. Если одна сторона будет против этого, сделать это невозможно.
Дальше. Остаётся 20 процентов. Это текущие задачи, которые можно размещать в первом квартале и финансировать, выполнять.
А так на 80 процентов. Тогда у нас получится, что, прежде всего, будут финансировать принципиальные работы, которые определяют облик Вооружённых Сил, и это принятые обязательства государства. И дискуссии со всеми, кто участвует в бюджетном планировании, будет проводить легче: понятно, принятые обязательства, они должны быть выполнены в первую очередь, а потом всё остальное.
Говорили четыре года назад: для этого нет нормативной базы. С вашей поддержкой внесли изменения в Бюджетный кодекс, появился длительный контракт, появились все необходимые определения, но нет веры заказчика промышленности, а промышленности заказчику. И на длительные контракты никто не идёт. В результате трёх лет длительными контрактами оказались охвачены работы процентов 20, может быть, от всех работ, и далеко не самые главные.
Поэтому, заканчивая в этой части свои рассуждения, я бы хотел сказать: тема, которую мы сегодня обсуждаем, очень сложная. И для того чтобы делать правильные выводы, необходимо вникать в существо проблем.
Я только сегодня увидел предложения в рекомендациях наших слушаний. Готов только сказать одно: конечно, надо подумать, нужен ли или не нужен закон о ГПВ, я ответить сейчас не могу. Знаю, что мы руководствуемся в ГПВ решением правительства о порядке разработки и исполнения государственных программ вооружения. Если закон там охватывает какие-то другие области, то надо посмотреть. Но всё, о чём я говорил, в основе своей лежит в законе о государственном оборонном заказе.
Мы отработали поправки в этот закон. К сожалению, три месяца ушло на согласование, и до сих пор принципиальные поправки и содержание этого закона не согласуется либо экономическими ведомствами, либо Министерством обороны. Просим, когда мы его всё-таки внесём в Государственную Думу, совместно над ним поработать, чтобы это была основа для нормативного изменения той ситуации, которая сложилась. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо большое, Владислав Николаевич. Пожалуйста, вопросы какие есть? Пожалуйста, депутат Ненашев Михаил Петрович.
Ненашев М.П. Уважаемый Владислав Николаевич!
Вопрос следующего плана. У вас есть взаимодействие между ВПК при Правительстве России и с Министерством обороны?
Путилин В.Н. Михаил Петрович, я в самом начале сказал, что мы свою работу оцениваем критически. Всё можно при одном условии, если в государстве будет строго выполняться порядок принятия решений. Прежде всего, ни одно решение, требующее бюджетных средств, не должно приниматься без проработки в правительстве. А в правительство эти решения вносятся согласованно с Военно-промышленной комиссией. Вот если это будет выполняться, то Военно-промышленная комиссия в состоянии это решить, потому что Военно-промышленная комиссия - это представительный орган, в который входят: Министр обороны - заместитель председателя ВПК; Министр промышленности - заместитель председателя ВПК. Что касается Мистралей , то вопрос этот, к сожалению, не рассматривался Военно-промышленной комиссией и не вносился для принятия решения.
Председательствующий. Ясно, спасибо.
Депутат Пузанов Игорь Евгеньевич, пожалуйста.
Пузанов И.Е. Здесь совершенно правильно подняли тему ценообразования, это вопрос, который становится всё более и более критическим. Желание ваше, чтобы заказчик и производитель нашли какой-то компромисс - это пожелание. Реально, как Вы считаете, кто можете у нас определять реальные цены? Не то, что хочет промышленность. Их понять можно, чем больше, тем лучше.
Путилин В.Н. Игорь Евгеньевич, я отвечаю на этот вопрос следующим образом.
Первое. Для того, чтобы заказчик и промышленность договаривались, есть вся нормативная база.
Второе. Цены на оборонную продукцию регистрируются Федеральной тарифной службой. Но, к сожалению, только до 20 процентов от общего объёма.
Следующий вопрос. Для того, чтобы говорить, цена правильная или неправильная, надо создать в стране систему мониторинга за экономическим состоянием предприятия. Потому что сказать, правильная или неправильная цена, можно, только зная возможности предприятия. К сожалению, это очень тяжело, потому что только с согласия предприятия данные о его финансово-экономическом состоянии могут быть представлены в федеральные органы исполнительной власти по действующему законодательству. Я думаю, что это особенности нашего развития, которые, в конце концов, приходят в норму, но для этого требуется время.
Так вот, сейчас все решения на этот счёт приняты, и очень строго контролируется их выполнение.
Цена справедливая должна быть. И для заказчика, по качеству, которое он получает, и для промышленности по эффекту, который она получает. Ведь фактически развитие производства идёт за счёт заработанных средств предприятием, за счёт цены и за счёт издержек.
Председательствующий. Спасибо.
Давайте двигаться дальше.
Бабич М.В., заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по обороне.
Владислав Николаевич, два вопроса. Скажите, пожалуйста, по оценке Военно-промышленной комиссии по состоянию на 3 июня какова сегодня готовность госпрограммы вооружения 2011-2020, её сбалансированность по номенклатуре, по деньгам, по позиции федеральных органов исполнительной власти, участников ГПВ и сопряжённость синхронизации этой программы с поддерживающими ФЦП и с готовностью, в том числе опережающей готовностью промышленности для её реализации?
И второй вопрос я хотел бы задать. Вы совершенно справедливо сказали о том, с какими перипетиями у нас уже четвёртый год рождается закон в новой редакции о гособоронзаказе. Вопрос из двух частей. Всё-таки какие сейчас контрольные даты установлены правительством для его внесения в Государственную Думу? И что может сделать Комитет по обороне для того, чтобы, так сказать, выполнить вот эти контрольные сроки, поручения?
Потому что большинство вопросов, которые здесь звучат, в проекте этого закона в разных редакциях закладывались. И говорить о том, что нужен нам закон о ГПВ или не нужен, нужны ли какие-то другие нормативные акты, можно только после того, как мы увидим конечную редакцию закона о гособоронзаказе. Он будет основополагающим, он будет фундаментальным и он будет определять направления развития нормативно-правовой базы в сфере решения задач военно-промышленного комплекса.
Так вот, как сегодня, на каком этапе мы находимся, и что можно сделать для того, чтобы ускорить этот процесс?
Путилин В.Н. Степень готовности Государственной программы вооружения: от тех сроков, которые заложены, мы отстаём на четыре месяца. Отставание связано с отсутствием консолидированного мнения по объёмам финансирования.
Вот когда говорили, почему ВПК не выполняет своих решений или что-то не так делает, Председатель Правительства принял решение о 13,1 триллионов на ГПВ и внёс Президенту Российской Федерации. Подведомственный министр категорически с этим не согласен, представил страшилки о том, что при 13,1 триллионе будет деградация Вооружённых Сил. Естественно, Президент сказал ВПК: "Разберитесь, пожалуйста, соответствует это действительно или нет". И до 16 июня мы должны разобраться. Но до сих пор, уже две недели, из Министерства обороны не можем добиться: нам эти страшилки покажите, которые вы показывали Президенту Российской Федерации.
Я это отношу к нормальной работе.
И срок появления государственной программы вооружения до 2020 года не сильно влияет на возможность реализовывать программу оснащения Вооружённых Сил, потому что действует нынешняя программа до 2015 года, и она позволяет всю эту работу проводить.
Поэтому мы считаем, что работа по разработке Государственной программы вооружения организована, идёт, но появился в ней новый аспект. Во всех вариантах не присутствовала зарубежная техника, теперь вот в последнем появилась зарубежная техника в Государственной программе вооружения. При этом ответа на вопрос, что делать с большими десантными кораблями, которые на выходе у нас, тоже пока нет.
Но я ещё раз говорю, что это процесс ожидаемый, тяжёлый, и он идёт под руководством первых лиц государства.
Что касается закона "О гособоронзаказе", он сформирован. В этот закон мы вкладывает положение, что государственными заказчиками научно-исследовательских работ по созданию научно-технического задела и созданию комплектующих изделий, образцов и систем вооружений и военной техники могут быть не только министерства, которые имеют Вооружённые Силы, но и другие министерства.
Министерству обороны надо сконцентрировать деньги на закупке. Но кто будет создавать научно-технический задел? Сейчас по Закону "О гособоронзаказе" заказчиком могут быть только министерства, которые имеют войска. И договариваемся с Министерством обороны, что да, кто-то должен создавать научно-технический задел. Выходим на согласование, стоят на смерть, что только войска, которые должны иметь вооружения и военную технику. Мы же говорим не об образцах вооружения, а вот об этом научно-техническом заделе.
Или право правительства изменять цену контракта. Наши экономические ведомства стоят в упор - такого быть не может, это ущербная практика. А как можно по фактической цене заказать атомную подводную лодку, которая делается больше четырёх лет? Естественно, надо искать, договариваться.
Но в любом случае мы в июне месяце этот законопроект вносим в правительство. И ставим задачу в третьем квартале, максимум, в начале третьего квартала внести его в Государственную Думу.
Председательствующий. Спасибо, Владислав Николаевич. Присаживайтесь, пожалуйста.
Пожалуйста, Николай Ильич Табачков, аудитор Счётной палаты.