АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Табачков Н.И. аудитор Счетной палаты Российской Федерации.
Спасибо, Юрий Алексеевич, за предоставленную возможность выступить на столь высоком собрании. И высказать некоторые наши соображения по поводу рассматриваемого вопроса.
Все вы знаете, что совершенствование системы развития ОПК неразрывно связано с выполнением ГПВ и ГОЗ. От того, насколько эффективно будут использоваться бюджетные средства на развитие ОПК, будет зависеть и эффективность выполнения данных программ.
В свою очередь, эффективность расходования бюджетных средств на выполнение ГОЗ неразрывно связана с процессом реализации государственной программы вооружения и её показателей, которая всё более существенно расходится с показателями формируемых государственных оборонных заказов. А это, в конечном итоге, может привести к тому, что годовой срез программы станет невозможно использовать в качестве основы для разработки ГОЗ соответствующего периода.
Так, например, в результате уточнения мероприятий ГПВ на 2009 год были уточнены 18 процентов заданий ГОЗ из перечня приоритетных вооружений, военной специальной техники, который определяет облик перспективных систем вооружения видов и родов войск Вооружённых Сил. В том числе более трёх процентов заданий по причине невыполнения предприятиями ОПК принятых обязательств.
Если в последние годы по объёмным показателям финансирования ГПВ в целом выполняются практически и в полном объёме, то по остальным показателям она на второй и третий год уже имеет существенные отклонения и приводит к разбалансировке.
Возникает необходимость корректировки ГПВ в целях обеспечения сбалансированного развития системы вооружений и сохранения взаимной обусловленности и согласованности её мероприятий. Но этому препятствует закреплённый законодательными и нормативными актами статус ГПВ, утверждаемый президентом один раз в пять лет. И сложная и трудоёмкая, о чём мы говорили, процедура её разработки, согласования и утверждения.
Таким образом, в целях совершенствования программы целевого планирования вооружения военной специальной техники, возможно: либо определение порядка упрощённого уточнения мероприятий ГПВ, либо повышение статуса ГПВ посредством разработки федерального закона. О чём мы также сегодня говорили, регулирующего порядок формирования и утверждения ГПВ, устанавливающего ответственность либо за выполнение, либо невыполнение ГПВ, определяющего критерии и показатели оценки выполнения госпрограммы вооружения.
Вторая проблема или комплекс проблем, которые связаны с выполнением самого ГОЗ, который в количественном отношении выполняется практически на 99 процентов, а вот в номенклатурном выражении он постоянно не выполняется.
Как показывают материалы наших проверок, основными причинами невыполнения ГОЗ в количественных показателях являются. Как объективные причины, например, кризисные явления в мировой экономке, в нашей экономике, нестабильность её развития, невозможность адекватного прогнозирования инфляции и так далее, так и субъективные причины. Это недостоверная оценка стоимости мероприятий ГПВ на этапе её формирования, отсутствие учёта реального состояния возможностей предприятий кооперации второго и более низких уровней. Слабая управляемость процессами ценообразования.
Всё это приводит к тому, что, например, в 2008 году не выполнено, либо выполнено не в полном объёме более 12 процентов мероприятий из перечня ГПВ. В 2009 году не выполнено либо выполнено не в полном объёме 15 процентов мероприятий из перечня ГОЗ, 10 процентов мероприятий приняты уточнения, связанные с увеличением ассигнований на их выполнение. Ещё 10 процентов мероприятий принятые уточнения, увеличивают сроки их выполнения.
Как неоднократно отмечалось в материалах наших проверок, существуют риски не достижения ожидаемых результатов реализации Госпрограммы вооружения 2015. В первую очередь, по оснащённости соединений и воинских частей постоянной готовности современными видами вооружения, военной специальной техники на уровне 30 процентов.
Как проблему хотелось бы отметить невысокое качество планирования и реализации Минобороны программных мероприятий по гособоронзаказу.
Огромное количество позиций ГОЗа требует корректировки уже спустя два-три месяца после его утверждения.
Например, в 2007 году к уточнению было предложено 23 процентов от объёма ГОЗ. В части НИОКР, например, 476 заданий, около 47 процентов от общего объёма по поставкам, ремонту ВВСТ - это 2032 задания. В 2007 году корректировался ГОЗ семь раз, в 2008 году восемь раз.
Важным для эффективного использования средств для выполнения ГОЗа является объективная оценка возможностей ОПК по его выполнению.
И как показывают результаты наших проверок, нередко реальная оценка возможностей ОПК осуществляется на этапе исполнения ГОЗ, когда уже ясно, что ОПК не может выполнить заказ Министерства обороны.
Так, в 2009 году не были выполнены в установленные сроки в целом и полном объёме более 90 заданий на разработку, закупку и ремонт ВВСТ. То есть для эффективного расходования бюджетных средств требуется более серьёзное внимание уделять вопросам объективной оценки возможностей выполнения государственного оборонного заказа предприятиями оборонно-промышленного комплекса.
Говоря об эффективности использования бюджетных средств на выполнение ГОЗ, нельзя не остановиться на проблеме ответственности за выполнения ГОЗа предприятиями ОПК, что требует внесения изменений в действующий Гражданский кодекс Российской Федерации и некоторые другие нормативные акты.
Например, при выполнении ГОЗ 2008 года в стоимостном выражении в объёме 99,94 процента часть заданий в количественном выражении были не выполнены или недовыполнены задания, на которые было израсходовано 16 миллиардов 895 миллионов рублей, а перенесённые авансы составили более 9 миллиардов рублей.
Например, в 2009 году предприятиями ОПК не было обеспечено производство ряда вооружений и военной специальной техники - это вертолёты "К-52", самолёты "МиГ-29СНТ", комплекс дистанционно-пилотируемых летательных аппаратов для наблюдения поля боя, неуправляемые авиационные ракеты калибра 122 миллиметра, боевая машина "Панцирь", зенитные управляемые ракеты к ним, многофункциональная радиолокационная станция из состава АС-400, учебно-тренировочные самолёты "Як-30" и другие.
В отдельных случаях заказчики осуществляют авансирование головных исполнителей в размерах, значительно превышающих установленные пределы, вплоть до 100 процентов от годового объёма финансирования. При этом такое авансирование не сопровождается какими-либо преференциями, например, в виде сокращения сроков выполнения работ, в виде снижения контрактной стоимости.
Отсутствие чёткого регламента авансирования исполнителями оборонного заказа установленной ответственности головных государственных заказчиков за него нарушения не только негативно влияют на эффективность применения этого вида экономического стимулирования, но и являются источником коррупционных рисков.
Нельзя не остановиться на комплексе проблем, связанных с несовершенством законодательства, что приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств.
Например, остаётся нерешённой проблема приведения в соответствии со структурой государственной программы вооружение и классификацией расходов федерального бюджета на её реализацию.
У нас бюджетным законодательством и нормативными актами Минфина не определены целевые статьи расходов, по которым подлежат финансированию такие работы, как сервисное обслуживание вооружений и военной техники, гарантийные и авторский надзор за эксплуатацией вооружения и военной техники, продление ресурса и гарантийных сроков эксплуатации техники, оказание технической помощи в эксплуатации вооружения и военной техники в войсках.
Одной из серьёзных проблем остаётся проблема ценообразования, как мы уже здесь говорили и обсуждали.
Существующая система ценообразования на продукцию оборонного назначения не стимулирует снижение себестоимости, ресурсы энергоёмкости, и рассчитана на возмещение не всегда экономически обоснованных затрат предприятий.
Как показывают результаты проверок, методики планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на техническое оснащение не в полной мере учитывает уровень цен, сложившийся на предприятиях оборонной промышленности, и прогнозируемый уровень инфляции.
Например, цены на боевой вертолёт "Ми-28Н" и 125-миллиметровую самоходную противотанковую пушку "Спрут-СД", соответственно, в 2008-м. цена по сравнению с 2008 годом возросла на 22 процента, а на "Спрут" на 17,9 процента. В 2008 году цена на противотанковую пушку выросла, по сравнению с 2007 годом, на 43 процента, а на крылатую ракету "Х-32" в 1,7 раза.
Требует своего решения вопрос включения предприятий в реестр единственных заказчиков. В настоящее время включение, вы это прекрасно знаете, предприятий в реестр единственных поставщиков возможно только при наличии согласия предприятия.
При проверке Управления развития заказов авиационной техники установлено, что 90 процентов конкурсов по одной номенклатуре признано несостоявшимися, а победителем признан единственный участник торгов.
Также требует активизации работа по формированию единого федерального реестра государственных закупок и контрактов, в котором будут регистрироваться все закупки и контракты, заключаемые государственным заказчиком за счёт средств федерального бюджета.
А это позволит вести полный учёт проведённых закупок, осуществлять мониторинг и тарифов, а также проводить контроль за использованием государственных средств.
До настоящего времени не разработан единый классификатор военной продукции. Остаётся проблема эффективности использования бюджетных средств, направляемых на выполнение НИОКРов, в рамках ГОЗа, и порядок из прекращения.
Например, в 2009 году проводилось 167 НИОКРов продолжительностью свыше 10 лет, финансирование которых составило более 230 миллиардов рублей. В том числе в 2009 году почти 50 миллиардов рублей. Из 39 ОКРов, выполняющихся 20 лет и более, а их размер финансирования составил также, более 50 миллиардов рублей.
Функционирование ОПК подчинено задачам, которые согласуются с выполнение государственной программы вооружение, а в годовом цикле с выполнением государственного оборонного заказа.
Но, к сожалению, как я уже отмечал, в этом вопросе процесс формирования нового облика Вооружённых Сил сталкивается с определёнными сложностями. В первую очередь, это невыполнение в установленные сроки в полном объёме мероприятий ГПВ и ГОЗа.
Причины такого положения заложены как в самой функциональной структуре ОПК, так и в уровне оснащённости передовыми технологиями и высококвалифицированными специалистами его стратегических предприятий.
И как результат, обеспеченность Вооруженных Сил современными образцами ВВСТ остаётся на низком уровне. Существенное улучшение финансирования ГОЗа в 2007-2008 гг. не привело к выполнению в установленные сроки и в заданных объёмах в количественном и в номенклатурном выражении заданий ГОЗ, в том числе по причине утраты технологий и отсутствия на предприятиях высококлассных специалистов.
Председательствующий. Спасибо большое. Пожалуйста, вопросы.
Бабич М.В. Николай Ильич, все вопросы, чувствую, сегодня у меня. Странно, что у нас представители промышленности так пассивно себя ведут. Мы-то, на самом деле, каждый день общаемся со всеми коллегами, поэтому для вас вопросы задаём.
Николай Ильич, вот Олег Петрович нам рассказывал про известную госкомиссию, которая определяет всё-таки, какие иностранные вооружения мы задаём.
А Владислав Николаевич сказал, что вот сейчас в последней редакции ГПВ вдруг появился объём на закупки иностранной техники, который раньше нигде не предполагался.
Это будет вечный спор. Одни будут говорить, что нас не устраивает то, что сегодня промышленность делает. А другие будут говорить, мы делаем лучшие образцы, и они куда более эффективны, с точки зрения боевого применения и конкурентоспособные по цене. Скажите, пожалуйста, Счётная палата как себе представляет процесс оценки эффективности закупки образцов, серийных образцов иностранных вооружений и военной техники?
Есть ли какая-то методика, готовитесь ли вы к этому процессу? Потому что закупки уже пошли, и мы должны с вами как орган, который последний, наверное, остался, который что-то способен контролировать, сказать своё веское слово о том, надо нам это или не надо, насколько это эффективно, ущерб государство получило или выгоду экономическую и технологическую? Готовитесь ли к этому процесс? А, может быть, уже готовы? Это один вопрос.
И второй вопрос. Вот всё, что Вы говорили, совершенно справедливо: и реестр контрактов, и номенклатура продукции, и контроль ценообразования. В принципе, это всё определяется эффективностью органов исполнительной власти, которые специально под эти задачи выстраиваются. Одни заказывают, другие производят, третьи проверяют, четвёртые конкурсы проводят. Пятые за ними считают. И вот у нас тенденция сложилась, я уже не раз об этом говорил, просто хочется понять, как Счётная палата реагирует на эти вещи и позицию свою, может быть, заявляет. У нас сначала чудесным образом надзорная структура в сфере гособоронзаказа Рособоронзаказ оказался в ведении основного заказчика Министерства обороны. А Министерство обороны у нас на 90 процентов заказчик по ГПВ сегодня.
А буквально две недели назад ещё одна структура после трёхлетних мытарств туда-сюда Рособоронпоставка, то есть та структура, которая должна проводить конкурсы. Помните, мы создавали межведомственную унифицированную систему технического обеспечения Вооружённых Сил? Создавали, создавали и так не создали, потом Рособоронпоставка появилась. Три года умирала, наконец, снова её в Министерство обороны зачем-то отдали. Вот у вас, у Счётной палаты, какое представление на этот счёт? И есть ли какая-то реакция руководителей государства на те представления, которые, я знаю, вы направляли о том, что надзор должен быть надзором межведомственным, конкурсы должны быть конкурсами межведомственными и ни в коем случае не должны зависеть от заказчика. Какая ваша позиция на этот счёт, и какие действия предприняты в связи с этим?
Табачков Н.И. Спасибо, Михаил Викторович, за данные вопросы. Я могу сказать, что по вопросу закупки и использования в Вооружённых Силах иностранной боевой техники у нас методика только разрабатывается. Решение принято, и мы в оперативном плане отслеживаем эти вопросы.
Конкретно, если вы нам поручите проведение такой проверки, мы на следующий год это дело запланируем, и будем докладывать комитету именно по эффективности приобретения и использования в российских Вооружённых Силах иностранных образцов боевой военной техники.
Что касается второго вопроса, то, я думаю, Александр Александрович Пискунов более подробно может рассказать именно по вопросу. Потому что он более опытный аудитор.
Председательствующий. Спасибо. Давайте, двигаться дальше. Я хотел бы слово предоставить Антону Германовичу Силуанову, заместителю Министра финансов Российской Федерации.