АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Силуанов А.Г. заместитель Министра финансов Российской Федерации.
Спасибо. Добрый день, уважаемые коллеги!
Тема моего выступления - это "Эффективность нормативно-правового регулирования и реализация антикризисных государственных мер финансовой поддержки организациям ОПК и перспективы дальнейшей стабилизации ситуации".
Ну я хотел бы свой доклад построить из двух частей.
Первая часть. Кратко остановиться на тех антикризисных мерах, которые были приняты в прошлом году, касающиеся предприятий оборонно-промышленного комплекса.
И вторая часть - это предложения по совершенствованию нормативно-правового поля. В прошлом году, вы знаете, правительство предложило и законодатели поддержали, был создан антикризисный фонд, которым распоряжалось правительство. Причём, по упрощённой процедуре расходования денежных средств, это, по сути дела, то, о чём говорил Владислав Николаевич, когда приводил пример Соединённых Штатов Америки, где полномочиями по поддержке предприятий оборонного комплекса Соединённых Штатов предлагается наделить и президента Соединённых Штатов. У нас же эти полномочия были у Правительства Российской Федерации. Поэтому, по сути дела, в прошлом году приходилось вручную работать с предприятиями оборонно-промышленного комплекса.
В Минфине была создана комиссия специальная. Для начала, когда это было в конце прошлого года, в конце позапрошлого года мы собирались с предприятиями ОПК. Сначала, когда ещё не было инструментов, мы просто стыковали банки, коммерческие банки с предприятиями ОПК. То есть, дело доходило до того, что у предприятий не было возможности получить кредит или реструктурировать свои обязательства перед коммерческими банками. По сути дела, такая ручная настройка начиналась и, на наш взгляд, она, в принципе, в таких чрезвычайных условиях дала свой результат.
По итогам прошлого года, несмотря на проседание в целом промышленности, сектор ОПК не только не сократился, но и вырос по сравнению с уровнем 2008 года. Считаем, что это являлась одним из результатов работы нашей комиссии, в которой участвовали представители ведомств, Минпромторга, ВПК и так далее.
Помимо того, что были выделены дополнительные средства, а средства были немаленькие - 70 миллиардов рублей, даже больше, потому что они в течение года увеличивались, на поддержку предприятия ОПК. Это и субсидирование процентных ставок по кредитам, это и капитализация предприятий оборонно-промышленного комплекса, это и госгарантии в размере 100 миллиардов рублей.
То есть такой инструментарий позволил провести работу в таком точечном режиме. И, по сути дела, расчистить для целого ряда предприятий долги, которые накопились за предыдущие годы, дать возможность задышать, по сути дела, целому ряду предприятий. И в свою очередь обеспечить занятостью, загрузкой целый ряд смежников предприятий оборонно-промышленного комплекса, что крайне важно было в условиях, когда заказы и возможность получения живых денег практически отсутствовала.
Поэтому считаю, что крупные предприятия, которые у нас получили поддержку, это "МиГ" - 30 миллиардов рублей, это "Государственный космический научно-производственный центр Хруничева" - 8 миллиардов рублей и целый ряд других предприятий ОПК по сути дела задышали в тех непростых условиях.
Что показала на самом деле ситуация? Показала, что, к сожалению, управление предприятиями оборонно-промышленного комплекса находится на невысоком уровне. То есть, по сути дела, те долги, те проблемы, которые были созданы в прошлые годы, ещё докризисные годы, были созданы благодаря неэффективным, подчас непродуманным решениям, нестратегическим решениям менеджмента, да что греха таить, может быть, тех министерств и ведомств, которые курировали соответствующие отрасли промышленности, благодаря которым предприятия набирали кредиты, а эффективность от привлекаемых средств никто не анализировал.
Получалось так, что предприятия к нам приходили на комиссию в долгах, как в шелках. И мы, по сути дела, только исключительно в рамках антикризисного фонда пытались частично расчистить эти долги и создать вместе с предприятиями программу финансового оздоровления, потому что мы достаточно жёстко подходили к тому, что, получая финансовую помощь, предприятие обязательно представляло нам программу финансового оздоровления. И только в случае, если мы видели, что есть перспектива у этого предприятия, есть нормальная программа снижения издержек этого предприятия, замораживания различных бонусов, выплат и так далее, только в этом случае предоставлялась государственная поддержка.
И именно там, где управлением предприятия занимаются современные люди, там и гораздо лучше показатели деятельности предприятия. Оно и в меньшей степени нуждалось в антикризисных мерах, и мы видим, что более эффективно эти средства использовались.
Кстати говоря, работа по поддержке в таких антикризисных условияхпродолжилась и в этом году. Другое дело, что объёмы поддержки резко, конечно, сократились, но работа комиссии у нас продолжается, есть инструмент поддержки - субсидирование процентных ставок по кредитам банков. Сумма, правда, небольшая, четыре миллиарда рублей, но тем не менее, думаю, что она достаточна для того, чтобы пройти этот год.
К сожалению, есть и не совсем приятный момент, когда предприятие, получив серьёзный объём государственной поддержки, обращается к нам в комиссию за дополнительной финансовой помощью, а финансовый план, который мы утверждали, и те обязательства, которые на себя брало предприятие, не выполнены были в прошлом году.
Мало того, вместо того, чтобы выйти на положительный финансовый результат, предприятие показало убытки, показывает убытки и на следующий год. Здесь получается, мы допустили ситуацию, когда контроль за теми обязательствами, которые брали предприятия в условиях антикризисной поддержки, ослаблен и не производится. Поэтому мы обратились сейчас в Минпромторг, другие министерства, в Роскосмос, с тем, чтобы найти решения, которые были приняты по поддержке соответствующих обязательств, которые брались предприятиями в прошлом году по достижению тех или иных показателей, они мониторились и отслеживались. И в случае невыполнения принимались бы меры либо по уточнению плана финансового оздоровления, либо в том числе и финансовые. Но нужно анализировать причины этого невыполнения. Это в части вопроса антикризисных мер.
Что касается предложений. Действительно, мы сегодня рассматривали предложение, как обеспечить поддержку ОПК. Естественно, в первую очередь устойчивость работы ОПК обеспечивается спросом. Поскольку государство является одной из основных сторон спроса, то конечно, для предприятий ОПК важен тот объём средств, который государство направляет на заказ военной продукции. В этой связи мы в Правительстве Российской Федерации рассматривали этот вопрос, определили общий объём расходов по разделу "Национальная оборона", в том числе на ГПВ, причём значительно увеличив объёмы средств, выделяемых на расходы средств по разделу "Национальная оборона". Хочу несколько цифр назвать. Если в 2010 году расходы составляют примерно 2,6 процента ВВП, то на следующий год, 2012-й - это 2,9, на 2013-й - 3 процента ВВП. И достижение - 3,2 процента ВВП в последующие годы. То есть, несмотря на то, что параметры бюджета будут сокращаться, объём расходной части у нас на трёхлетку не растёт в номинале. Где-то 100-200 миллиардов, может, но это несущественно.
Тем не менее, в процентном отношении к ВВП и, соответственно, в номинальном выражении объём расходов на национальную оборону существенно увеличивается. Соответственно, это позволяет и существенно увеличить закупки вооружений и военной техники.
Вопрос для предприятий ОПК очевиден: дайте скорее новую программу вооружений с тем, чтобы можно было посмотреть номенклатуру и объём спроса со стороны государства. Сколько совещаний уже было с предприятиями оборонно-промышленного комплекса различных направлений, все ставят вопрос: скажите, какие тактико-технические характеристики вы заказываете, какие объёмы, какой объём финансирования будет на ближайшую перспективу? Потому что непонятно предприятиям, либо им надо переориентироваться с производимой продукции, либо надо, наоборот, модернизироваться под тот спрос со стороны государства, который будет, либо переходить, искать другие рынки, в том числе и внешние. У нас получается, что мы достаточно серьёзно регулируем внешний спрос страны на военную продукцию, по внутреннему спросу у нас пока чёткой ясности нет. Мы недавно были в Ижевске, рассматривали вопрос о перспективе развития стрелкового вооружения. Предприятие за свой счёт выполняет НИОКРы, делают опытные образцы, причём образцы, на наш взгляд, неплохие. И следующий вопрос: вы купите или нет? Здесь ответа пока чёткого нет, потому что действительно нет пока ещё и объёмов ГПВ. Окончательная точка будет поставлена 17 июня в целом по объёму ГПВ. Но нужно разбить этот объём по номенклатуре и дать заказ для нашего производственного сектора. Что в этой связи будет делаться?
Кстати, в этой связи мы и совершенствуем бюджетное законодательство. Вы знаете, что мы сейчас вносим поправки в Бюджетный кодекс по тому, чтобы составить программный бюджет. То есть весь бюджет у нас будет распределён по программному принципу. Соответственно, и в рамках этих программ, в рамках этих госпрограмм, он будет называться уже государственные программы, и будут заключаться, в том числе, и длинные контракты. Кстати говоря, мы по-прежнему, в нашей программе повышения эффективности расходов планируем на следующую трёхлетку подготовить трёхлетний бюджет. В рамках только трёхлетнего бюджета и в рамках госпрограмм можно будет заключать и длинные контракты. Хотя длинные контракты по бюджетному законодательству можно заключать в рамках программы вооружения и сегодня, поскольку такие права законодатель нам даёт.
Что касается налогового законодательства, то действительно мы предполагаем совершенствовать амортизационную политику в части ускорения процесса начисления амортизации, в том числе, кстати, и по нематериальным активам.
Мы предполагаем усовершенствовать порядок учёта расходов на НИОКР, упростить применение предоставления инвестиционного налогового кредита. Кстати, такое право есть, фактическим им никто не пользуется. Поэтому мы считаем, что в этой части есть возможность для дальнейшей работы.
Что касается ценообразования.
Действительно, вопрос ценообразования на оборонную продукцию ключевой, потому что здесь нужно понять: как государство взаимодействует с предприятиями.
Первый вариант - это можно увеличивать капитальные вложения предприятий и строить за счёт средств государства производственные мощности, и потом за счёт низкой цены на продукцию закупать для нужд Министерства обороны и других Вооружённых Сил, либо мы говорим о том, что цена на продукцию является рентабельной, учитывает издержки предприятия по модернизации, издержки предприятия по кредитам, которые были взяты для того, чтобы обновить производство и оборудование для вновь производимой продукции военной.
Это по сути дела два направления, по которым государство может взаимодействовать с предприятием оборонно-промышленного комплекса.
У нас сейчас получается, что мы минимизируем цену на военную продукцию. Со стороны Минобороны, это понятно. Минобороны, имея некий объём средств программы вооружения, естественно, заинтересовано в том, чтобы цена на продукцию была ниже. Но предприятия говорят: нам надо перевооружиться. Предприятия говорят: нам тогда надо учесть в этой цене нашу рентабельность, издержки, которые мы потратим на кредиты, привлекаемые для модернизации производства, или дайте нам средства, пожалуйста, в рамках ФЦП "ОПК" для того, чтобы мы могли соответствующие производства наладить.
Вот в этой связи, конечно, позиция Минфина такова, что все издержки предприятий должны учитываться в цене продукции. То есть мы, когда вкладываем капитальные вложения тому или иному предприятию для постройки производственных мощностей, это по сути дела искажает конечную цену, а зачастую это предприятие поставляет продукцию не только по внутреннему спросу, но на внешние рынки. То есть получается так, что государство, участвуя в инвестировании в производственные мощности предприятия, искажает дальнейшую ценовую политику. И реальная, истинная цена продукции, она искажается, и мы её не можем видеть.
Поэтому, конечно, более правильно, чтобы через цену закупаемой продукции предприятие могло спокойно работать, привлекать кредиты банков, а банки сейчас спокойно кредитуют предприятия под гособоронзаказ, вот в этой связи мы считаем, что именно через такой механизм и нужно дальше работать.
Вопрос о том, что действительно необходимо проводить аудит цены. Мы видим, что по целому ряду предприятий смежники увеличивают цену на несколько, не только в два, бывало, даже мы видели до 10 раз за период два-три года. Вот кто может сказать, насколько это объективно?
Поэтому, на наш взгляд, мы должны, может быть, установить некий потолок роста цены на продукцию, сверх которого все-таки, если происходит повышение такой цены, проводить аудит цен с привлечением нашей службы по тарифам.
Следующий вопрос - мобмощности. Тоже сто лет уже обсуждается. Мы неоднократно говорим, предприятия держат у себя мобмощности. Они уже устарели, с 40-х, 50-х, бывало, годов. Тем не менее, они не эксплуатируются, несут предприятия издержки, и всё это отражается на эффективности деятельности предприятий оборонки. Казалось бы, всё понятно, нужно просто сделать инвентаризацию, оставить только те мобмощности, которые отвечают современным требованиям. И мы из бюджета готовы, сколько раз мы заявляли, готовы в полном объёме финансировать дополнительные издержки предприятий по мобмощностям. Надо сделать просто инвентаризацию и оставить действительно необходимый минимальный размер этих мобмощностей.
Далее. Хотелось сказать следующее. Нам, конечно, нужно подумать о реструктуризации в целом предприятий ОПК. Огромное число этих предприятий. Взять только по стрелковому вооружению, было совещание, 200 предприятий ОПК, причём половина из них не имеет загрузки. Половина из этих предприятий сдают мощности свои в аренду различным коммерческим структурам.
Взять вот ситуацию на "Молоте", тоже на слуху, наверное, да? Предприятие не имеет заказов, предприятие сдаёт в аренду своё имущество, в том числе земельные участки, и на этом деле просто живёт. Ну зачем такое предприятие нам нужно? Кто должен вообще эту работу провести?
На наш взгляд, это зона ответственности Министерства промышленности и торговли и наших государственных интегрированных структур, которые мы создали. Кстати говоря, предприятие "Молот" входит в систему "Ростехнологии".
На наш взгляд, всё-таки наши госструктуры, которые мы сейчас насоздавали, это госкорпорации, все вот эти интегрированные структуры, недостаточно работают с тем, чтобы оптимизировать производственную базу. Только приходят к нам в бюджет, говорят: дайте денег, у нас там убыточное предприятие, здесь убыточное предприятие, там нужно закрыть долги и так далее.
Ну коллеги, для чего мы создавали эти структуры? Для того чтобы как раз через работу с активами, которые им достались, оптимизировать сеть этих предприятий, потому что, на наш взгляд, можно вместо 200 предприятий создать там, не знаю, 50, которые могли бы быть настраиваемыми под различные виды продукции производственной, оборонной продукции. И тем самым мы повысим эффективность, снизим и стоимость этой продукции, но этим тоже надо заниматься.
Ещё раз говорю, что, наверное, это всё-таки зона компетенции нашего Министерства промышленности и торговли и интегрированных структур. Пока этот вопрос идёт слабо.
Так вот, почему норма прибыли четыре процента? Надо смотреть в целом, в комплексе, какая рентабельность по гособоронзаказу, какая рентабельность по коммерческим контрактам. Ну понятно, очевидно, что, несмотря на то, что сейчас ставки по кредитам снижаются. Кстати говоря, предприятия берут и по 10 процентов и ниже, здесь всё-таки в этом плане в этом году по-прежнему государство приходит на помощь, мы субсидируем процентные ставки.
Ну и ещё раз повторюсь, где наши интегрированные структуры? Они могут вполне давать гарантии свои, где гарантии по кредитам, имея в виду, что по таким кредитам проценты, конечно, должны быть ниже.
Мы считаем, что в этом направлении тоже нужно дополнительно работать.
Рыбас А.Л. Не считаете ли Вы, что будет правильным всё-таки разрабатывать отдельный федеральный закон о Государственной программе вооружения, и там рассмотреть многие вопросы. Потому что многие вещи, связанные с повышением издержек, они вырастают из-за того, что законодательно некоторые вещи не закреплены.
Силуанов А.Г. Вы знаете, нужны просто понятные правила для предприятий оборонно-промышленного комплекса, по которым идёт взаимоотношение между государством и предприятием, будь то закон или решение президента о гособоронзаказе. То есть, если мы такие правила создадим через закон, - тоже вариант. Но ещё раз повторюсь, что это не панацея, нам нужно, можно использовать различные в этом плане нормативно-правовые нормы регулирования. Главное, чтобы это было понятно для предприятий и для государственных органов с тем, чтобы мы все работали в каком-то едином правовом поле в этой части.
Если это решит закон, - хорошо, пусть это будет закон. Но я так понимаю, что, и Владислав Николаевич об этом говорил, что можно это решить и в рамках действующего нормативно-правового регулирования. Просто надо совершенствовать его.
Вопрос из зала. Мы не брали кредит, обходились своими средствами. Но, тем не менее, в этом году получили строгое указание 25 процентов прибыли отчислить в бюджет. Каким образом сочетаются вот эти два тезиса: поддержать ОПК и в то же время другим распоряжением 25 процентов прибыли, которую мы однозначно тратим на развитие предприятий, на закупку новой техники, оборудования, новых программных продуктов, а нужно отчислить такой большой процент прибыли в бюджет?
Силуанов А.Г. Понятно.
Когда принималось это решение о том, что в условиях проблем с наполнением ресурсной базы бюджета целый ряд предприятий, в том числе акционерные общества с госучастием, ФГУПы не всегда прозрачно, не всегда понятно принимали решение о том, как, сколько средств отчислить собственнику. Потому что, если мы возьмём, предположим, чисто коммерческие предприятия, то видим, что собственники очень серьёзно анализируют о том, сколько отчислить дивидендов собственникам, сколько направить средств на развитие и так далее.
Причём, как правило, как правило, решается вопрос в пользу акционеров того или иного предприятия. В данном случае государство приняло решение о том, что та часть прибыли, которая была заработана предприятием с госучастием или ФГУПами, должна идти на поддержку ресурсной базы бюджета. Четверть от всей прибыли, в принципе, конечно, не маленькая, не маленькая сумма, но и не такая серьёзная с тем, чтобы говорить о том, что государство принимает решения для того, чтобы после которых предприятие не может развиваться.
Бабич М.В. У меня два коротких вопроса. Первый: 17 июня, как вы сказали, будет поставлена точка по ГПВ 2011-2020 на совещании у Президента. Министерство финансов всё-таки какую цифру будет предлагать под программу?
И второй вопрос. Сейчас разрабатывается закон о гособоронзаказе. Одна из основных точек напряжения, то есть где не можем найти консенсус между экономическими ведомствами и потенциальными заказчиками, - это порядок изменения цены на продукцию в случае заключения долгосрочных контрактов. Потому что совершенно справедливо сказали, их сегодня заключать можно, но промышленность не рискует этого делать, не понимая, как сложится следующий и последующий финансовый год.
Есть предложение и комитета, и Военно-промышленной комиссии о том, чтобы такие полномочия предоставить Правительству Российской Федерации по какой-то методике, которая будет заранее согласована, и есть позиция министерства экономического блока о том, что это неприемлемо, что цена должна устанавливаться одна на весь период его выполнения с индексацией на те официальные дефляторы, которые мы ежегодно утверждаем.
Какой выход из ситуации Вы видите сами в этом вопросе?
Силуанов А.Г. Понятно. По цифре ГПВ, с какой мы будем выходить. У нас сейчас работает комиссия по предложению Министра финансов, заместителя Председателя Правительства Кудрина Алексея Леонидовича, создана комиссия по анализу предложений Министерства обороны по размерам ГПВ. В первую очередь, конечно, эта комиссия создана на базе Военно-промышленной комиссии, туда привлекаются эксперты независимые для того, чтобы оценить, насколько серьёзны опасения Министерства обороны, в случае если не будут приняты цифры, которые заявило Министерство обороны. Комиссия будет работать как раз до 16-го числа. 16-го проведём совещание у Председателя Правительства, и консолидированное мнение с учётом работы этой комиссии будет представлено Президенту Российской Федерации. Поэтому точка, естественно, не поставлена. Мы как Министерство финансов будем вырабатывать согласованную позицию в этом плане с той комиссией, которая создана для цели определения реальных потребностей по программе вооружения.
Председательствующий. Антон Германович, что бы там комиссия не наработала, есть макроэкономические возможности бюджета, исходя из долгосрочного планирования и понимания развития экономической ситуации, есть всё равно какая-то крайняя критичная точка, за которую мы выйти не можем. С точки зрения экономики скажите нам об этом. Ни с точки зрения целесообразности закупки той номенклатуры, это понятно, что вы там будете разбираться и определяться совместно. А вот та верхняя планка, которую нам экономика дальше не позволяет преодолевать на период до 2020 года.
Силуанов А.Г. Собственно, мы определили наши критические точки по расходам на нацоборону, я уже сказал, это в процентах от ВВП было решение у Председателя Правительства Российской Федерации, и в рамках этих средств были определены возможности бюджета по наполнению ГПВ, это 13 триллионов рублей. Поэтому мы с этой позицией консолидированной и выходили. Сейчас мы должны просто ещё раз перепроверить себя, насколько эта сумма 13 триллионов достаточна для того, чтобы решить вопросы снятия угроз с точки зрения обороноспособности страны. Цифра, ещё раз говорю, не закрыта. Мы к 17-му числу определимся. Я сейчас не могу точно сказать, потому что работа ещё не закончена.
Что касается закона и ГОС, действительно, мы как экономический блок за то, чтобы госконтракт заключался в ценах текущих лет, а не в ценах предыдущих лет с последующими дефляторами. Мы за то, чтобы это были цены текущих лет, просчитанные на ту макроэкономику, которая планируется. Кстати говоря, мы сейчас видим, что инфляция снижается по сравнению с ранее запланированными макроэкономическими параметрами. И тот, кто заключил бы долгосрочный контракт, он бы от этого выиграл. К сожалению, последний год была обратная ситуация. Но сейчас именно так.
Это для чего делается? Для того чтобы мы могли чётко понимать наше обязательство, которое есть в бюджете. Производитель продукции тоже чётко должен понимать, какие обязательства он берёт на себя, где у него есть возможности сэкономить или где у него есть какие-то резервы, или нет резервов.
То есть, мы заключаем двухсторонний договор, где определяем цену на три-пять лет. На наш взгляд, для бюджета и для предприятия, которое заключает долгосрочный контракт, это взаимовыгодное решение. Да, действительно, в условиях макроэкономических перипетий были сложности и есть сложности, определённые риски, потому что ситуация может измениться.
Но у нас в действующем законодательстве есть норма о том, что в случае резкого изменения макроэкономической ситуации, правительство может рассмотреть вопрос об уточнении длинного контракта. И этой нормой можно пользоваться, и в случае возникновения действительно непредвиденных каких-то ситуаций правительство может уточнить и цену длинного контракта.
Председательствующий. Спасибо большое, Антон Германович.
Я предоставляю слово Багаеву Сергею Николаевичу - академику, директору Института лазерной физики Сибирского отделения Российской академии наук.