АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний "Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации"
3 июня 2010 года
Рассмотрев состояние законодательного обеспечения государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают:
1. Целями реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, в части обеспечения современными комплексами вооружения и военной техники (ВиВТ), является достижение комплексного и сбалансированного развития системы вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации на основе научно обоснованной системы программно-целевого планирования и обеспечение соответствия их боевых возможностей задачам и условиям вооруженной борьбы.
В соответствии с этим в основных концептуальных документах в области развития оборонно-промышленного комплекса (ОПК) определены главные направления, основными из которых являются:
- совершенствование системы программно-целевого планирования развития ОПК;
- совершенствование организационно-технологической и институциональной структуры ОПК;
- технологическая модернизация, создание эффективно действующей системы экспорта и импорта высоких технологий и инноваций;
- развитие электронной компонентной базы и создание новых материалов;
- внедрение системы обеспечения качества продукции;
- развитие кадрового и наращивание интеллектуального потенциала ОПК.
2. Реализуемый сегодня Министерством обороны Российской Федерации комплекс организационных и экономических мер направлен на обеспечение выполнения указаний Президента Российской Федерации по достижению к 2015 году доли современных образцов ВиВТ в Вооруженных Силах Российской Федерации не менее 30% и к 2020 году - не менее 70%.
Для этого перед Правительством Российской Федерации стоит задача обеспечения доведения обновление вооружения и военной техники в среднем до 9-11% в год.
Основные приоритеты будут связаны с развитием высокотехнологичных направлений отраслей ОПК, способных оказать существенное влияние на способы и методы ведения боевых действий. Это предусматривает концентрацию ресурсов на перспективных направлениях и предоставление преференций только тем предприятиям, которые имеют четкие программы обновления и модернизации производств.
3. Несмотря на предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры ОПК в целом не вышел из состояния ресурсного, структурно-технологического и кадрового кризиса. Не были найдены оптимальные механизмы и формы развития ОПК, следствием чего явились постоянный нерегулируемый рост стоимости закупаемой продукции военного назначения и снижение ее качества.
Одним из следствий этого является переход от отдельных закупок за рубежом необходимой компонентной элементной базы и материалов к закупкам современных комплексов вооружения.
4. Результаты выполнения Федеральной целевой программы (ФЦП) "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2007-2010 годы и на период до 2015 года" показывают, что необходимые темпы наращивания научно-технологического потенциала ОПК для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации современными и перспективными образцами ВиВТ не достигнуты (ОПК может обеспечить темпы переоснащения ВиВТ не более 2% в год).
В процессе реализация ФЦП обращает на себя внимание слабая координация решения внутриотраслевых вопросов развития ОПК, как единого механизма, направленного на удовлетворение, прежде всего, нужд Вооруженных Сил Российской Федерации. Остаются не решенными до конца вопросы: эффективности научно-технической и кадровой политики в отрасли, обеспечения промышленной безопасности, качества выпускаемой продукции, мобилизационной подготовки экономики, стандартизации, стимулирования развития технологий двойного назначения, инвестиционной политики, и др.
Анализирую сложившуюся ситуацию, Президент Российской Федерации на совещании по вопросам ОПК отметил, что цели опережающего технологического перевооружения отрасли не достигнуты, меры, принимаемые по снижению себестоимости продукции, показали низкую эффективность, отсутствует четкость и эффективность регулирования формирования, размещения и контроля государственного оборонного заказа (ГОЗ). Особенно было выделено, что требуется более эффективный уровень координации действий соответствующих государственных структур, дисциплина и ответственность.
5. Основой программно-целевого планирования перевооружения Вооруженных Сил Российской Федерации и направлений развития ОПК на долгосрочную перспективу, является государственная программа вооружения (ГПВ).
Несовершенство системы программно-целевого планирования развития ВиВТ выражается в:
- несоответствии выделяемых лимитов бюджетного финансирования ГОЗ не менее чем на 10-15%, запланированным в ГПВ, в результате чего постоянно часть работ при формировании очередного ГОЗ остается недофинансирована и увеличивает сроки их выполнения;
- отсутствии механизма управления и контроля соответствия текущего ресурсного обеспечения основных ФЦП промежуточным результатам выполнения ГПВ;
- отсутствии в ГПВ комплексных критериев и показателей эффективности выполнения программных мероприятий;
- неопределенности в выборе приоритетов в финансировании базовых и критических военных технологий;
- несбалансированности ГПВ и основных ФЦП по срокам и достигаемым результатам;
- формальной оценке производственно-технологического, кадрового и экономического потенциалов организаций ОПК (только за 2008-2010гг. в ГОЗ внесено около 8000 отклонений от ГПВ);
- низкой реализуемости результатов НИОКР (за три года исключено 26% НИОКР, 80% НИР не нашли дальнейшего применения в качестве научного задела, только 37% законченных ОКР реализовано в серийном производстве);
- нерешенности проблемы источников финансирования внебюджетной части ФЦП (доля которой в большинстве ФЦП составляет около 40%).
Данные недостатки программно-целевого планирования не позволяют эффективно проводить модернизацию Вооруженных Сил Российской Федерации и обеспечить выполнение указаний Президента Российской Федерации по оснащению Вооруженных Силах Российской Федерации современными образцами ВиВТ.
6. Увеличение в 2009 году почти на треть объема финансирования серийного производства ВиВТ за счет сокращения средств ГОЗ на разработку и ремонт не привело к существенному увеличению поставок в войска современных образцов ВиВТ.
Задания ГОЗ размещаются государственными заказчиками с существенным опозданием по срокам, установленным соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации, и охватывают промежуток времени до декабря текущего финансового года.
Причинами низкого качества реализации программных мероприятий по ГОЗ являются:
- низкий уровень планирования и организации проведения размещения ГОЗ и оценки научных и технологических возможностей организаций ОПК;
- отсутствие в нормативной правовой базе порядка формирования цены на научно-исследовательские, опытно-конструкторские, ремонтные работы и на работы по промышленной утилизации ВиВТ;
- значительные отклонения фактических значений инфляции от расчетных индексов-дефляторов;
- отсутствие в Федеральном законе "О государственном оборонном заказе" основных принципов и условий привлечения внебюджетных средств;
- отсутствие единого классификатора военной продукции, что сдерживает создание единого информационного пространства в сфере государственного оборонного заказа, необходимого для проведения эффективного контроля за формированием, размещением и исполнением ГОЗ;
- отсутствие в бюджетной классификации целевых статей расходов по сервисному обслуживанию ВиВТ, авторскому надзору, продлению ресурсов эксплуатации, оказанию технической помощи в эксплуатации ВиВТ в войсках;
и др.
7. Отсутствует единая для всех государственных заказчиков нормативно-правовая и организационно-методическая база проведения работ по ГОЗ.
Несмотря на принятую Концепцию государственного регулирования цен на продукцию военного назначения, остается нерешенной проблема разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти по нормативному правовому регулированию в этой области. Вопросы выработки ценовой политики на продукцию военного назначения не закреплены ни за одним федеральным органом исполнительной власти.
8. В настоящее время вопросы ценообразования на продукцию военного назначения, поставляемую по ГОЗ, регулируются отдельными нормативными правовыми актами ряда министерств и ведомств.
Существующее обилие методических документов по ценообразованию и их разработчиков приводит не только к различиям в толковании отдельных моментов калькулирования затрат, но и к серьезным разногласиям при формировании и согласовании цен.
Кроме этого, в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" цена на продукцию (особенно с длительным циклом изготовления и инновационную) является твёрдой, что в условиях постоянного роста цен на материалы и комплектующие приводит к снижению рентабельности и входит в правовую коллизию с положениями федеральных законов "О государственном оборонном заказе" и "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", в части неубыточности госзаказа.
Эти особенности ценообразования непосредственно влияют на коммерческую привлекательность разработки и производства ВиВТ.
9. В составе цены на изделия военного назначения наибольший удельный вес составляют затраты на комплектующие части и материалы, на которые не распространяется государственное ценовое регулирование и формирование цен осуществляется по рыночным принципам. При этом монополизм поставщиков комплектующих часто усугубляется монополией головных исполнителей (монопольных покупателей продукции). Это ведет к существенному росту затрат и снижению рентабельности, а в ряде случаев к убыточности финальной продукции.
К основным факторам роста стоимости основных материалов отраслей переработки и первичной обработки можно отнести незначительные объёмы закупки и предложения, высокую экспортную ориентацию продукции первичной переработки, недостаточно развитую законодательную базу антимонопольного регулирования и слабую правоприменительную (антикартельную) практику со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
10. В последнее время в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации получило развитие система страхования исполнения государственного контракта, как меры его обеспечения.
Вместе с тем, законодательством не установлены предельные уровни страховой суммы и страховой премии при наступлении страхового случая, размер уставного капитала страховых компаний и гарантий с их стороны при максимальных объемах контрактов.
С другой стороны, перечень видов страхуемых случаев (НИОКР и производство) с учетом условий контрактов и требований нормативной технической документации, в части надежности и эффективности продукции, создают предпосылки для перекладывания на государственного заказчика ответственности за недостатки научных и конструкторских решений, качество производства и не может стимулировать повышения научного и технологического уровней разработки и производства.
На сегодня, в большинстве случаях, страхование исполнения государственных контрактов отвлекает оборотные средства поставщиков, повышает издержки производства и, в конечном счете, приводит к дополнительному расходованию бюджетных средств (рост стоимости) и освобождает разработчика от ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) контрактов.
11. Остается нерешенным вопрос реализации положений Федерального закона О государственном оборонном заказе в части видов экономического стимулирования исполнителей ГОЗ.
На протяжении последних лет федеральными законами о федеральном бюджете, постановлениями Правительства Российской Федерации о государственном оборонном заказе порядок и размеры стимулирования не устанавливались.
Кроме этого объемы авансирования головных исполнителей ГОЗ являются недостаточными для авансирования работ соисполнителей (в том числе по причине сложности представления технико-экономического обоснования необходимого объема финансирования кооперации), что вынуждает головных исполнителей привлекать кредиты и уменьшает рентабельность производства.
Это приводит к снижению мотивации и, что особенно важно, инновационно-инвестиционной активности организаций, направленной на создание перспективных образцов ВиВТ.
12. Практика применения Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" выявила ряд проблем, не позволяющих развивать добросовестную конкуренцию и повысить эффективность использования бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (экономия бюджетных средств не превышает 1-3%, в отличие от зарубежной практики - от 15 до 30%).
Механизм размещения ГОЗ основывается на единых подходах с продукцией гражданского назначения и не учитывает особенностей разработки ВиВТ, связанных с:
- отсутствием конкурентной среды среди интегрированных структур, которые являются единственными поставщиками (в сфере ГОЗ только 10-15% продукции имеет рыночный характер);
- высокой сложностью и наукоемкостью работ, требующих обязательности введения приоритетности квалификационных характеристик участников конкурса (сегодня они не обязательны и их значимость не превышает 20% при поставках и 45% при НИОКР);
- необходимостью инновационного характера разработок и ухода от практики снижение контрактной цены за счет максимального использования "старых" технических решений.
13. Федеральное законодательство не учитывает особенностей государственных контрактов, заключаемых в рамках ГОЗ на товары, работы и услуги всех видов (на поставки ВиВТ, проведение НИОКР, осуществление авторского надзора, капитальное строительство и др.).
14. Государственные закупки по видам ВиВТ не представляют из себя систему заказов, охватывающую весь жизненный цикл от НИОКР до утилизации, что затрудняет снижение стоимости изделий, повышение качества продукции военного назначения, проведение технологической модернизации и внедрение инноваций.
15. Федеральным законом "Об акционерных обществах" не урегулированы вопросы, связанные с деятельностью акционерных обществ, входящих в интегрированные структуры, в части их управления, формирования конечной цены продукции, создания фондов финансирования перспективной продукции, участия в федеральных целевых программах, вопросах оптимизации налогообложения, кредитования и др.
Не определенны правовые механизмы участия управляющей компании от имени интегрированной структуры в выполнении ГОЗ.
Отсутствует механизм сохранения управляемости интегрированных структур при изменении доли головного предприятия в их уставном капитале в результате государственных капитальных вложений.
16. В последнее время, несмотря на принятые Правительством Российской Федерации меры, проблема обеспечения подготовки и сохранения кадрового потенциала превратилась в один из основных сдерживающих факторов инновационного развития ОПК.
Острый дефицит квалифицированных рабочих основных профессий, инженерных и научных кадров связан с:
- недостаточной поддержкой со стороны государства привлечения и закрепления молодых кадров в организациях ОПК;
- отсутствием комплекса мер по повышению уровня оплаты труда и социальной защищенность (в т. ч. обеспечения жильем);
- отсутствием государственных преференций предприятиям ОПК в части налога на прибыль, направляемой на улучшение жилищных условий работников (выделение средств на приобретение жилья, оплату части ипотечного кредита, и др.);
и др.
Участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Определить федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за вопросы разработки единых для всех государственных заказчиков нормативных и методических документов по ценообразованию на продукцию военного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу.
1.2. Внести изменения в Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" в части:
- уточнения основных принципов и методов формирования цен на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, ремонтных работ и работ по промышленной утилизации ВиВТ;
- отказа от применения твердой цены на продукцию военного назначения или определения условий и порядка ее корректировки;
- уточнения порядка заключения контрактов, охватывающих период разработки и серийного производства вида ВиВТ и позволяющих заказчику оценить (установить) цену единицы продукции, а организациям ОПК планировать хозяйственную деятельность;
- установления возможности головному исполнителю при согласовании цены этапов НИОКР использовать предварительные данные по затратам смежных предприятий (без представления от них всего пакета контрактных материалов) с последующим уточнением затрат;
- применения гибкой системы ценообразования в зависимости от конкурентной среды;
- установления (уточнения) мер экономического стимулирования и механизма их реализации, обеспечивающих высокий уровень мотивации выполнения ГОЗ;
- повышения ответственности заказчика за обоснованность начальной цены и своевременность размещения ГОЗ, а поставщика за качество и сроки исполнения контракта;
- уточнения порядка материально-технического квотирования обеспечение оборонного заказа.
1.3. Внести изменения в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", предусматривающие для участников выполнения ГОЗ:
- возможность проведения двухэтапных конкурсов (в отношении НИОКР и производства технически сложной продукции) с оценкой на первом этапе научной и технической квалификации потенциальных исполнителей;
- исключение аукционной формы размещения заказов на технически сложную продукцию, производство которой предъявляет повышенные требования к квалификации исполнителей;
- применение твердых цен только для технически простой продукции;
- обязательность предъявления к участникам торгов квалификационных требований (наличие собственных производственных мощностей, квалифицированного персонала, опыта работы, системы управления качеством, финансового состояния) и требований к качеству продукции военного назначения.
1.4. Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части:
- установления возможности применения режима ускоренной амортизации для современного отечественного машиностроительного оборудования;
- расширения перечня освобождаемых от уплаты налога на добавленную стоимость НИОКР вне зависимости от источника финансирования, если эти НИОКР направлены на создание высокотехнологичной продукции по Перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;
- освобождения от уплаты налога, либо установление минимальной налоговой ставки на имущество мобилизационного назначения;
- установления пониженной предельной ставки земельного налога в отношении земельных участков, непосредственно используемых предприятиями по профилю своей деятельности, а также земельных участков, занятых мобилизационными мощностями.
1.5. Внести изменения в нормативную правовую базу в части освобождения от уплаты таможенных пошлин на импортное технологическое оборудование, контрольно-измерительную технику и другую высокотехнологическую продукцию, ввезенную в Российскую Федерацию по планам технического перевооружения, аналоги которой не производятся отечественной промышленностью.
1.6. Провести работу по совершенствованию бюджетной классификации в целях определения целевых статей расходов, по которым подлежат финансированию работы по сервисному обслуживанию, авторскому надзору, продлению сроков эксплуатации.
1.7. Разработать положение о порядке кредитования казенных предприятий под утвержденную смету доходов и расходов казенного предприятия через уполномоченные государством банки.
1.8. Внести изменения в Федеральный закон "Об акционерных обществах" в части:
- особенностей деятельности акционерных обществ, входящих в интегрированные структуры в части их управления, создания фондов финансирования перспективной продукции, участия в федеральных целевых программах, оптимизации налогообложения и др.;
- определения критериев отнесения акционерных обществ к стратегическим и особенностей владения и распоряжения акциями стратегических предприятий.
1.9. Внести соответствующие изменения в федеральные законы: "О государственном оборонном заказе", "О науке и государственной научно-технической политике", "О содействии развитию жилищного строительства", Налоговый кодекс Российской Федерации с целью:
- наделения Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства функцией участия в обеспечении жильем работников организаций ОПК;
- льготного налогообложения предприятий ОПК в части налога на прибыль, направляемой на улучшение жилищных условий работников (выделение средств на приобретение жилья, оплата ипотечного кредита и др.);
- создания организациями ОПК на базе высших учебных заведений лабораторий, осуществляющих научную деятельность, а также создания высшими учебными заведениями на базе организаций ОПК кафедр, осуществляющих образовательный процесс;
- введения контрактной системы на подготовку профессиональными образовательными учреждениями специалистов за счет средств федерального бюджета с их последующим распределением.