АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Приложение 5
Материалы к парламентским слушаниям.
Проблемы развития ОПК и пути их законодательного решения
Неспособность отечественного оборонно-промышленного комплекса к полному решению задач по техническому оснащению ВС РФ обусловлена множеством причин, в том числе недостаточным уровнем правового регулирования его функционирования. Главными при этом являются следующие причины:
1. Обеспечение национальной безопасности многоплановая задача, в решение которой вовлечены различные сегменты организационной структуры государства и его экономики, что требует законодательного определения термина Военная организация государства с характеристикой основных его элементов и требуемого уровня состояния, гарантирующего выполнение требований безопасности. Тогда, достижение параметров требуемого состояния элементов военной организации, установленные законодательно, можно будет возложить на соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Без этого невозможно обеспечить высокую эффективность использования средств федерального бюджета, направляемых на обеспечение национальной безопасности.
Введение этого термина станет основой для устранения существующей сегодня ведомственности в решении основных задач по достижению заданного ее уровня.
2. Отсутствие законодательства, определяющего роль и место ОПК в обеспечении национальной безопасности и обороны страны.
В основополагающих документах по обеспечению национальной безопасности и обороны (Федеральные законы Об обороне и О безопасности ) нет ни одного упоминания об организации технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации, что могло бы составить правовую основу законодательства об ОПК.
Отсутствие законодательно установленного термина Оборонно-промышленный комплекс фактически предопределило отсутствие объекта управления одним из важнейших объектов военно-технической политики со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, прежде всего, невозможностью оценки эффективности управления им (эффект - желаемое состояние объекта управления).
Необходимость законодательства об основах функционирования ОПК (в том числе в рамках основных законов РФ), обусловлена тем, что если под оборонно-промышленным комплексом понимать сектор российской экономики, основу которого составляют предприятия, обеспечивающие создание финальных образцов вооружения и военной техники, а также их ключевых составных частей и в отношении которых государство осуществляет специфические меры регулирования, то важно законодательно установить границы такого регулирования, а также систему экономических отношений между объектами военно-технической политики с учетом приоритета целей административного (в части обеспечения национальной безопасности) над коммерческими (свойственными большей части оборонных предприятий).
3. Несовершенство механизма бюджетного планирования, в результате чего лимиты ассигнований, реально выделяемых на реализацию ГОЗ в части создания ВВТ, оказываются на 10-15% ниже запланированных в государственной программе вооружения. В результате при формировании очередного ГОЗ часть работ по созданию тех или иных образцов ВВТ оказывается недофинансированной, что приводит к увеличению сроков их выполнения, а следовательно, и к дополнительным затратам, снижающим эффективность бюджетных расходов.
Отсутствие законодательно установленных норм ресурсного обеспечения национальной безопасности приводит к тому, что федеральные органы исполнительной власти при исполнении федерального бюджета зачастую сокращают объемы финансирования работ, выполняемых ОПК, что нарушает процесс воспроизводства научно-технического и производственно-технологического потенциала.
К этому необходимо добавить и ошибки прогнозирования цен на оборонную продукцию при разработке программ и планов, лежащих в основе формирования государственных оборонных заказов, образующиеся вследствие большого количества неопределенностей, порождаемых нестабильностью экономического развития страны.
В результате оказывается, что прогнозная цена зачастую на порядок ниже той, по которой готовы работать оборонные предприятия в рамках ГОЗ.
4. Отсутствие четкого, законодательно установленного механизма предоставления льгот предприятиям, выполняющих государственный оборонный заказ, уже привело к снижению мотиваций оборонных предприятий к выполнению ГОЗ и, главное, снижению их инновационно-инвестиционной активности, направленной на создание перспективных образцов ВВТ.
5. Отсутствует законодательно установленная возможность использования других, кроме бюджетных, источников финансирования мероприятий по созданию образцов ВВТ, что не позволяет задействовать схему долевого финансирования, благодаря которой можно было бы существенно повысить результативность бюджетных средств как с точки зрения выполнения в ОПК мероприятий ГОЗ, так и развития отечественной экономики в целом. Тем более, что многие инозаказчики заинтересованы в совместном с Россией создании сложных перспективных и дорогих образцов ВВТ.
Особенно это касается продукции, относящейся к высокотехнологичной. Ведь значительная часть нововведений, получаемых в результате выполнения соответствующих НИОКР может стать основой создания продукции гражданского назначения, а следовательно, может быть коммерциализирована.
К примеру, телекоммуникационная система США Интелсат , включающая 51 космический аппарат, была создана в рамках оборонных программ. Теперь 85% ее мощностей сдается в аренду коммерческим пользователям, за счет чего значительная часть средств возвращается в федеральный бюджет США.
6. Применение долгосрочного программно-целевого планирования в настоящее время ограничено только сферой формирования государственной программы вооружения, в то время, как другие объекты военно-технической
политики развиваются по программам и планам более короткой продолжительности. Это не позволяет осуществить полномасштабную координацию всех программ и планов, в той или иной мере связанных с развитием ОПК.
7. Низкий уровень реального влияния Министерства обороны РФ и других силовых ведомств на формирование приоритетов развития оборонно- ромышленного комплекса, в том числе в части его инновационно- нвестиционной деятельности, что не позволяет осуществлять целенаправленное азвитием научно-технического и производственно-технологического заделов в нтересах реализации программ и планов технического оснащения ВС РФ.
В настоящее время, единственным инструментом такого влияния является контрактно-конкурсный механизм размещения оборонных заказов, однако в соответствии с отечественным законодательством в этой области, в нем ограниченны возможности по предъявлению к потенциальным участникам конкурсов требований инновационного характера. Кроме того, продолжительность и многоступенчатость процесса развития нововведения (новации) в конкретный образец ВВТ при применении этого механизма приводят к невозможности сохранения кооперации исполнителей, способных реализовать этот процесс, поскольку зачастую при новом цикле размещения происходит смена головных исполнителей.
8. Механизм размещения ГОЗ - основного источника финансирования ОПК, становленный 94-ФЗ, носит универсальный характер, что не позволяет читывать особенности размещения оборонных заказов в части создания ооружения и военной техники, поскольку:
- слабо учитывает отсутствие конкурентной среды при размещении ГОЗ, так как вследствие интеграционных процессов в ОПК появились интегрированные структуры (типа ОАО Объединенная авиастроительная корпорация , ОАО Объединенная судостроительная корпорация и т.д.), которые являются единственными поставщиками целых классов вооружения (по оценкам МЭРТ, в сфере ГОЗ лишь 10-15% продукции имеет более-менее четкий рыночный характер);
- существенно снижена роль квалификационных характеристик участников конкурса (доля таких критериев не должна превышать 20%), вследствие чего крайне сложно выбрать поставщиков, способных качественно и в срок выполнить работы по созданию сложных образцов ВВТ, в том числе и с точки зрения обеспечения надлежащего его качества;
- не имеет ярко выраженного инновационного характера, так как ориентирован, в основном, на максимальное использование существующих разработок, обеспечивающего снижение цены предложения со стороны потенциальных исполнителей ГОЗ, в то время как современные тенденции развития форм и методов вооруженной борьбы предопределяют необходимость использования новых, новаторских подходов к созданию ВВТ;
- недостаточно ориентирован на реализацию стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, вследствие того, что каждое мероприятие, включенное в ГОЗ, рассматривается в виде изолированного бизнес-процесса, а при формировании условий конкурса требования, вытекающие из целей развития страны в целом, практически не учитываются;
- требует значительных средств на осуществление конкурсов, поскольку предполагает привлечение специализированных организаций Гили квалифицированных специалистов), услуги которых должны быть оплачены, что отвлекает часть средств, предназначенных для финансирования разработок ВВТ.
9. Сохранение ведомственности при формировании ГПВ. Минобороны и другим силовым министерства и ведомствам не удалось сформировать единый действенный организационно-методологический базис скоординированного формирования программы. По-прежнему она разрабатывается каждым из ведомств отдельно, на основе собственных организационных и методологических принципов. Даже формы представления программных мероприятий во многом различаются. Поэтому вопросы стандартизации, унификации, каталогизации продукции военного назначения в военной организации решаются раздельно, формирование информационных пространств министерств и ведомств проводится несогласованно, что является препятствием на пути к созданию единого информационного пространства страны. Необходим механизм общегосударственного управления созданием унифицированных информационных пространств, создаваемых на основе единых информационных образов включаемых в них объектов.
10. Незавершенность процессов создания единой организационно- методической базы ценообразования. Это является в настоящее время основной проблемой реализации ГПВ. Слабоуправляемое изменение цены программных мероприятий приводит к разрушению целостности самой программы и является фактически основной причиной расхождения показателей ГПВ и ГОЗ. Проблема кроется глубже - в основополагающих организационных механизмах и принципах управления ценовой политикой. Суть этого механизма - административное управление ценовой политикой фактически без обратной вязи. Поэтому интересы, преследуемые при ценообразовании на уровне государственных заказчиков, вступают в резкое противоречие с интересами исполнителей и никоим образом не стимулируют последних к соблюдению ценовой дисциплины. Фактически эти интересы антагонистичны: у заказчика - стремление к снижению цены на продукцию, у исполнителя - ее завышение всеми доступными способами. При этом отсутствуют механизмы стимулирования снижения издержек и повышения качества продукции военного назначения. Причем достижение качества опять-таки осуществляется на основах административного контроля (через военные представительства), но не стимулирования. Основным направлением преодоления этой проблемы видится формирование системы стимулов снижения издержек предприятий при выполнении ГОЗ в противовес нынешнему стремлению к снижению цены мероприятий ГОЗ, которая должна формироваться на основе объективной оценки предстоящих затрат с использованием соответствующих межведомственных методик.
11. Темпы экономических изменений в Российской Федерации в последние годы стали настолько значительны, что развитие науки стало отставать от потребностей практики.
Основной причиной этого является либерализация механизма размещения работ по ГОЗ в части ослабления требований к квалификации исполнителей научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ военного назначения. В результате, конкурсы зачастую выигрывают не научные коллективы, имеющие значительный научно- технический задел, а коллективы, предложившие более низкую стоимость выполнения работ.
Отставание науки от практики особенно опасно в области военной экономики, развитие которой должно обеспечивать возможность стратегического управления военным строительством. Именно вследствие запаздывания развития военной науки в целом и военной экономики, которая, в частности, не создала методического инструментария подготовки научно-обоснованных управленческих решений., многие органы государственного и военного управления перешли фактически на ситуационное управление, без оценки отдаленных последствий их реализации., что уже начало приносить существенные потери отечественная научно-техническая и производственно-технологическая база создания современных образцов ВВТ настолько деградировала, что Министерство обороны стала закупать за рубежом не отдельные приборы и агрегаты., а комплексы вооружения, вплоть до военных кораблей.