АВ 2010г. Выпуск 17 Законодательное обеспечение государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса в соответствии с целями и задачами реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации
Приложение 4
Предложения в проект рекомендаций по результатам парламентских слушаний
Система государственных закупок является основным механизмом регулирования экономики, обеспечивающим воспроизводство необходимых ресурсов для государственных нужд.
Указанная система должна учитывать способы размещения заказов и специфику разработки (создания), производства и ремонта вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) и обеспечивать:
своевременное и полное размещение и выполнение заданий государственного оборонного заказа (ГОЗ);
развитие предприятий ОПК,
повышение качества и конкурентоспособности отечественных ВВСТ на мировом рынке и, в итоге, эффективное расходование средств федерального бюджета, выделяемых на нужды обороны страны и безопасности государства.
Однако, в настоящее время данная система не в полной мере отвечает указанным требованиям.
Практика применения существующей нормативной правовой базы в сфере ГОЗ позволяет выявлять особенности рынка продукции оборонного назначения, которые не учтены действующим законодательством.
К основным проблемным вопросам можно отнести следующие:
большинство нормативных актов в сфере ГОЗ имеет ведомственный или рекомендательный характер, за нарушение порядка, установленного этими актами, ответственность не предусмотрена;
не урегулирован прядок отношений между головными исполнителями (исполнителями) и соисполнителями (2-3 и последующий уровень кооперации работ по государственному оборонному заказу);
отсутствует возможность и обязанность государственного заказчика осуществлять текущий контроль и оценивать фактические затраты на производство продукции военного назначения;
отсутствует детальная регламентация ведения раздельного учета затрат (материальных, трудовых и иных ресурсов) и ответственность за нарушение данного учета;
не установлена обязанность по учету понесенных материальных и трудовых затрат, и осуществления их использования в соответствии с принятыми нормами и нормативами;
отсутствует система организации нормирования основных видов ресурсов, используемых при выполнении государственных контрактов;
не регламентирован порядок нормирования труда как составной части (функции) управления производством и включающей в себя определение необходимых затрат труда (времени) на выполнение работ (изготовление единицы продукции);
не регламентирован порядок определения стоимостных показателей государственного оборонного заказа на этапе формирования ГОЗ (планирование расходов на закупки и ремонт ВВСТ не связано с анализом этапа их эксплуатации);
остаются непрозрачными процедуры принятия решений о выборе номенклатуры закупаемой продукции.
Федеральный закон от 21 июля 2005 года 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд фактически исключил:
обязанность исполнителей ГОЗ по обоснованию цен на поставляемую продукцию, за исключением единственных поставщиков российских ВВТ, включенных в соответствующий реестр;
государственное регулирование отношений между участниками кооперации - поставщиками комплектующих изделий, специальных материалов и т.д.;
возможность использования различных моделей цен на продукцию военного назначения, в том числе и стимулирующих развитие предприятий ОГЖ;
обязанность, как государственного заказчика, так и исполнителей ГОЗ проводить анализ фактически понесенных затрат;
Данный Федеральный закон ориентирован на использование рыночных механизмов. При этом не учитывается то, что важнейшей особенностью размещения заказов на ВВСТ (в том числе и на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы) является отсутствие полноценного внутреннего рынка, создающего условия для взаимодействия спроса и предложения, в результате которого должна складываться цена на продукцию, работы, услуги.
С целью повышения эффективности расходования бюджетных средств и создания условий для устойчивого развития организаций, выполняющих государственный заказ, предлагается внести ряд изменений (дополнений) в Федеральный закон от 21 июля 2005 года 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд , в части:
расширения состава способов (процедур) размещения заказов на продукцию, которая не обращается на рынке свободно (система тендерных переговоров и т.д.);
возложения на единственного участника размещения заказа (в случае заключения государственного контракта на основании пунктов 8-11 части 2 статьи 55 Федерального закона) обязанности обосновывать цену продукции в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации;
Справочно:
В США федеральные контракты предусматривают различную степень ответственности исполнителя государственного заказа за обоснованность и величину издержек производства, связанных с его выполнением.
Размер поощрения исполнителя (премии и прибыли), или экономические санкции против него - прямо зависят от выполнения им условий договора, степени коммерческого риска и фактора коммерческой научно-технической неопределенности , связанной с его выполнением.
В контрактах Пентагона предусматриваются 2 вида (фиксированные и с возмещением издержек) и 5 моделей цен.
При этом даже контракты с фиксированной ценой предполагают материальное стимулирование, зависящее от эффективности исполнения государственного контракта.
У крупнейших поставщиков ВВСТ США компании Boeing, Northrop Grumman, General Dynamics в структуре заказов преобладают (около 60
%) контракты с гибкой (возмещающей издержки) ценой, которая может быть изменена по результатам проверки установленного законодательством порядка обоснования цены по результатам анализа понесенных расходов.
Предусмотреть в проекте федерального закона О внесении изменений в Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. 213-ФЗ О государственном оборонном заказе :
а) положения, устанавливающие особенности планирования,размещения и исполнения государственного оборонного заказа:
при поставках товаров (работ и услуг), для которых есть функционирующий рынок;
при поставках товаров (работ и услуг), для которых есть ограниченный рынок;
при поставках товаров (работ и услуг), рынок которых отсутствует.
б) с учетом указанных в п. а особенностей:
порядок установления (определения) цен на поставляемую продукцию, в том числе порядок использования различных видов и моделей цен;
обязательность системной организации нормирования основных видов ресурсов, используемых при выполнении государственного контракта (контракта);
обязанность головного исполнителя (исполнителя) по ведению раздельного учета понесенных материальных и трудовых затрат, и осуществлению использования основных видов ресурсов в соответствии с принятыми нормами и нормативами по каждому государственному контракту в порядке, определенном Правительством Российской Федерации;
установление порядка и правил формирования и применения экономических нормативов, в том числе норматива рентабельности, абсолютного и относительного значений накладных расходов, размера заработной платы и т.д.
в) установить, что в случае, когда цена продукции исполнителя подоговору с головным исполнителем составляет более 10 процентов от стоимости государственного контракта, рассмотрение и согласование цен, а так же приемка продукции (товаров, работ и услуг) осуществляется государственным заказчиком совместно с головным исполнителем.
Одновременно целесообразно с внесением предлагаемых изменений в федеральные законы предусмотреть детальную регламентацию порядка ведения раздельного учета затрат при выполнении государственных контрактов.
Детальная регламентация порядка и правил учета затрат и калькулирования себестоимости продукции, обеспечивающая получение оперативной и достоверной информации о затратах, является важнейшим условием эффективности использования средств.
Кроме того, необходимо разработка и применение научно обоснованных, прогрессивных технико-экономических норм и нормативов расходов материальных, трудовых и прочих ресурсов.
Целью данных изменений является установление общеобязательных правил отражения всех хозяйственных и производственных операций для сплошного, непрерывного и документального учета фактических затрат и контроля за использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.
Справочно:
Нормы, предлагаемые для включения в данный нормативный документ, регламентированы на уровне законов США и ведущих европейских государствах.
В США на федеральном уровне установлены правила, регламентирующие учет затрат. Федеральное регулирование Закупок (FAR), а также приложение к нему по оборонному сектору (DFARS) устанавливают общие правила учета затрат при выполнении государственного контракта. Другими нормативными правовыми документами более детально регламентирован порядок учета затрат (CAS - Стандарты Учета Затрат ).
При этом, правила, нормы и стандарты расчета цен (себестоимости) продукции при выполнении государственного заказа установлены в США федеральными законами и являются обязательными и для субподрядчиков.
В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. 129-ФЗ О бухгалтерском учете одной из основных задач бухгалтерского учета является обеспечение информацией, необходимой для контроля за использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами и нормативами. Действующая система организации и ведения бухгалтерского учета в настоящее время не решает данную задачу.
Считаем необходимым установить порядок разработки, утверждения и использования норм труда, в том числе типовых (межотраслевых, профессиональных, отраслевых и иных) в организациях, выполняющих государственный заказ.
Справочно:
Рособоронзаказом в ходе контрольных мероприятий выявлены следующие основные нарушения при определении цены на продукцию (работ и услуг):
1. Включение в цену продукции расходов:
на оплату внутреннего и внешнего брака и других работ, не предусмотренных технологическими процессами (доработки, ремонт, перепроверки и т.д.);
выплату заработной платы работникам за время простоев;
на содержание избыточных мощностей и численности административно-управленческого персонала;
на подготовку и освоение производства и на специальную технологическую оснастку (отнесение затрат без учета ставки погашения на единицу изделия, рассчитанной исходя из сметы расходов и количества выпускаемых изделий);
на выполнение работ по иным договорам;
на возмещения затрат предприятия, списанных на этапы опытно-конструкторских работ после их выполнения и приемки, и т.д.
2. Определение цены на продукцию (работы и услуги):
исходя из завышенных норм и нормативов расходования основных видов ресурсов;
по завышенным тарифным ставкам работников;
без учета процента переработки норм;
исходя из экспертной (необоснованной) оценки предполагаемых к выполнению объемов работ и услуг.
3. Увеличение затрат на производство (разработку):
за счет выполнения дополнительных объемов работ, в которых нет необходимости, результаты которых не востребуются;
за счет привлечения посредников, соисполнителей, временных трудовых (творческих) коллективов для выполнения работ, которые могут быть выполнены самим заказчиком за счет имеющихся трудовых и временных ресурсов.
- Принятие безосновательных решений по увеличению заработной платы работникам (без учета роста количества и повышения качества труда) (рост заработной платы сверх индексов потребительских цен).
- Представление для согласования цен документов, содержащих недостоверные (завышенные) данные по величинам статей затрат в результате отсутствия (искажения) исполнителями ГОЗ данных производственного учета.
Представляется, что реализация указанных предложений позволит снизить неэффективные расходы федерального бюджета, повысить заинтересованность предприятий ОГЖ в повышении эффективности производства, создать условия для формирования цивилизованных отношений между участниками кооперации - исполнителями государственного оборонного заказа.