АВ 2009г. Выпуск 12 Актуальные проблемы формирования системы национальной и региональной безопасности
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации было сказано о том, что "важнейший показатель, характеризующий состояние Вооруженных Сил, - это состояние системы социальных гарантий для военнослужащих, и членов их семей".
Задача Совета Федерации - в полной мере законодательно обеспечить социальную защиту данной категории граждан. Основными критериями, способными обеспечить высокую привлекательность военной службы военнослужащих и иных лиц являются:
- обеспеченность достойным служебным жильем и в дальнейшем решение жилищных проблем;
- обеспечение достойного материального положения, в том числе пенсионного обеспечения;
- бесплатное медицинское обеспечение и санаторно-курортное обслуживание, создание условий для полноценного отдыха, а также медико-психологическая реабилитация для военнослужащих, принимавших участие в боевых действиях.
Вопрос о мерах по дальнейшей реализации федерального законодательства в сфере финансового обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей сегодня остается одним из самых актуальных и острых. Помимо недостаточного объема бюджетных средств на реализацию прав и льгот военнослужащих, ряд проблем в данной сфере обусловлен несовершенством и противоречивостью нормативной правовой базы, отсутствием механизма реализации ряда положений законодательства о социальной защите военнослужащих и, прежде всего, Федерального закона от 27 мая 1998 года 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Федеральный закон от 27 мая 1998 года 76-ФЗ). Несмотря на то, что подзаконная нормативная правовая база реализации данного закона в основном создана, порядок правоприменения ряда социальных гарантий, установленных данным законом, до сих пор не определен.
Лишение льгот военнослужащих положил Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ). Ряд норм федерального законодательства не в полной мере соответствует нормам Федерального закона от 27 мая 1998 года 76-ФЗ. Указанное противоречие спровоцировало многочисленные обращения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в правозащитные и судебные органы с жалобами и исками в защиту своих прав по выплате денежной компенсации взамен продовольственного пайка.
Важной проблемой, которая требует правового регулирования, продолжает оставаться денежное довольствие. Система пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей также нуждается в совершенствовании. Основные направления этой работы видятся в следующем:
1. Поэтапное включение в денежное довольствие военнослужащих, учитываемое при исчислении им пенсии, ежемесячных надбавок к денежному довольствию и других дополнительных выплат, носящих постоянный характер. Таким образом, при исчислении пенсий военным пенсионерам учитывается не все денежное довольствие, которое выплачивалось военнослужащему в период службы, а только его часть. Для соответствующих категорий военнослужащих доля пенсионнообразующих компонентов в денежном довольствии составляет 70-80 процентов от суммы денежного довольствия.
2. Законодательное обеспечение равенства размеров повышения пенсий, а также надбавок к пенсиям лицам, имеющим особые заслуги перед государством, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с разными законодательными актами, а также установление единого порядка выплаты пенсий отдельным категориям граждан. В целях реализации данного предложения необходимо:
внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (далее - Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года 4468-1);
внести изменения и дополнения в ст. ст. 6 и 14 в части, касающейся установления единого порядка выплаты назначенных пенсий пенсионерам из числа военнослужащих в случае их повторного поступления на военную службу или на службу в соответствующие федеральные органы исполнительной власти;
внести дополнения в ст.45 в части, касающейся повышения пенсий пенсионерам, являющимся олимпийскими чемпионами, на 50 процентов размера пенсии;
внести изменения в ст.48 в части предоставления пенсионерам из числа военнослужащих, прослуживших районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также местностях с тяжелыми климатическими и экологическими условиями соответственно не менее 15 и 20 календарных лет права на назначение пенсии с учетом районного коэффициента, установленного к заработной плате по последнему месту службы, независимо от места проживания и времени обращения за пенсией;
внести изменения в ст. 59 в части установления порядка выплаты пенсий пенсионерам из числа военнослужащих и лиц, приравненных к ним по пенсионному обеспечению, проживающим в учреждениях социального обслуживания, в соответствии с которым перечисление разницы между суммой назначенной и выплачиваемой пенсии должно производится в учреждения социального обслуживания, в которых проживают эти пенсионеры;
внести изменения в ст. 61 в части приведения ее в соответствие с требованиями ст. ст. 98 и 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, которыми устанавливается право осужденных к лишению свободы на государственное пенсионное обеспечение, и установления выплаты пенсионерам на время нахождения их в учреждениях, исполняющих наказания.
Наиболее важными законами, обеспечившими повышение уровня пенсионного обеспечения военнослужащих, приравненных к ним лиц и членов их семей, стали:
1. Федеральный закон от 3 декабря 2007 года 319-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей". Целью закона является устранение дисбаланса в уровне пенсионного обеспечения разных категорий военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, вследствие военной травмы и других причин, членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Федеральным законом от 3 декабря 2007 года 319-ФЗ устанавливаются:
- размеры увеличений пенсий за выслугу лет инвалидам вследствие военной травмы и участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие других причин, в размере второй пенсии по инвалидности, предусмотренной указанным категориям пенсионеров Федеральным законом от 15 декабря 2001 года 166-ФЗ;
- размеры надбавок к пенсиям и повышений пенсий соответствующим категориям пенсионеров, в процентном отношении к "расчетному размеру пенсии" исходя из существующего соотношения "минимального размера пенсии по старости" к "расчетному размеру пенсий";
- минимальные размеры пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, в процентном отношении к "расчетному размеру пенсии", исходя из обеспечения их соответствия размерам пенсий, предусмотренных Федеральным законом от 15 декабря 2001 года 166-ФЗ для военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и членов их семей;
- осуществлять пересмотр минимальных размеров пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, надбавок к пенсиям, повышений и увеличений пенсий одновременно с индексацией "расчетного размера пенсии".
Федеральным законом предусматривается также родителям военнослужащих, погибших вследствие военной травмы, которые сами являются военными пенсионерами предоставить право на одновременное получение ими пенсии по случаю потери кормильца, устанавливаемой на условиях и в порядке, предусмотренным Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года 4468-1.
Федеральный закон улучшит пенсионное обеспечение более чем 246 тысяч военных пенсионеров и устранит, образовавшееся в 2002 году, неравенство между размерами пенсионного обеспечения военных и гражданских пенсионеров.
2. Федеральный закон от 22 июля 2008 года 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года 156-ФЗ). Этим Федеральным законом вносятся изменения в Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" и федеральные законы "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Данным Федеральным законом устанавливается правовой механизм, обеспечивающий выплату военным пенсионерам наряду с получаемой ими пенсией за выслугу лет страховой части трудовой пенсии. Установление такого правового регулирования связано с необходимостью реализации Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года 187-О.
Военнослужащие, проходившие военную службу по контракту, и приравненные к ним лица, работавшие по трудовому договору после назначения им пенсии за выслугу лет или пенсии по инвалидности, при наличии условий для назначения трудовой пенсии по старости, предусмотренных Федеральным законом от 17 декабря 2001 года 173-ФЗ смогут реализовать свое право на одновременное получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению и страховой части трудовой пенсии по старости с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.
Кроме того, исходя из установленного Федеральным законом от 27 мая 2003 года 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" принципа соотносительности условий пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную, правоохранительную и государственную гражданскую службу, аналогичное право устанавливается для федеральных государственных служащих - право на получение доли страховой части трудовой пенсии, которая при наличии у них не менее пяти лет страхового стажа может назначаться к их пенсии за выслугу лет. Доля страховой части трудовой пенсии должна исчисляться из расчетного пенсионного капитала, сформированного за счет страховых взносов, поступивших в Пенсионный фонд Российской Федерации после назначения федеральным государственным служащим пенсии за выслугу лет, и выплачиваться (по выбору пенсионера) вместо перерасчета страховой части соответствующей трудовой пенсии.
Федеральный закон от 22 июля 2008 года 156-ФЗ вступает в силу со дня его официального опубликования. Нормы закона в части установления страховой части трудовой пенсии по старости военным пенсионерам и приравненным к ним лицам распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2007 года (согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года 187-О); в части установления доли страховой части трудовой пенсии федеральным государственным служащим - с 1 января 2008 года.
Выплата страховой части трудовой пенсии по старости военным пенсионерам и выплата доли страховой части трудовой пенсии федеральным государственным служащим являются расходными обязательствами Пенсионного фонда Российской Федерации и осуществляются за счет средств, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии. Дополнительные расходы на реализацию положений закона, касающихся выплаты страховой части трудовой пенсии бывшим военнослужащим и приравненным к ним лицам составят 5,3 млрд. рублей (по предварительным оценкам). Дополнительные расходы на выплату доли страховой части соответствующей трудовой пенсии федеральным государственным служащим не потребуются в связи с тем, что такие выплаты должны производиться вместо перерасчета страховой части трудовой пенсии и соответственно за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, предназначенных и запланированных для этой цели.
Проблема денежного довольствия и пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и приравненных к ним лиц в настоящее время - одна из самых актуальных и приоритетных во внутренней политике российского государства. Это связано с проведением пенсионной реформы, успех которой зависит от оптимального пенсионного обеспечения военнослужащих.
С принятием Федерального закона от 7 мая 2002 года 49-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" финансовое положение военных пенсионеров несколько улучшилось. Однако отмена 50% льготы на оплату жилья коммунальных платежей с военнослужащих и военных пенсионеров сделало повышение их пенсионного обеспечения весьма незначительным.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ был принят без учета актуальности и значимости адекватного пенсионного обеспечения военнослужащих, их социального статуса и материального положения, что может привести к росту морально-психологической напряженности в Вооруженных Силах и других воинских формированиях. Снятие всех льгот с категории лиц, отнесенных к "военным пенсионерам", в частности отсутствие бесплатного проезда на всех видах транспорта поставил их в неравное, по сравнению с пенсионерами по старости, положение.
Обеспечение жильем военнослужащих остается одной из самых острых социальных проблем. Негативная тенденция роста количества бесквартирных при уменьшении объема получаемого жилья приводит к усилению социальной напряженности в воинских коллективах и семьях военнослужащих. Действующая до настоящего времени система обеспечения жильем военнослужащих вступила в противоречие с экономическими возможностями государства. Одним из подходов к решению этой проблемы является переход к накопительной системе обеспечения жильем военнослужащих. Одновременно, при проведении мониторинга правоприменительной практики по обеспечению жильём военнослужащих полагаем необходимым обратить особое внимание на своевременность и полноту выполнения правоприменителями требований статьи 151 "Норма предоставления площади жилого помещения" Федерального закона от 27 мая 1998 года 76-ФЗ (введена Федеральным законом от 1 декабря 2008 года 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривает повышенные, по сравнению с общими, нормы предоставления жилья военнослужащим (18 кв.м. общей площади жилого помещения на одного человека).
В Послании Президента Российской Федерации 2008 года была поставлена задача обеспечения постоянным жильем военнослужащих и ветеранов Вооруженных Сил к 2010 году, а к концу 2012 года полного формирования фонда служебного жилья.
Среди путей совершенствования законодательства в сфере жилищного обеспечения можно выделить:
а) замену понятия "государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрена военная служба)" положением о передаче его в оперативное управление. Данное предложение обусловлено тем, что в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует понятие "закрепление жилищного фонда";
б) дополнение закона правовой нормой о том, что порядок и условия предоставления военнослужащим жилого помещения за счет государственного или муниципального жилого фонда, переданного в оперативное управление Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрена военная служба), определяются Правительством Российской Федерации;
в) конкретизацию права Минобороны России (иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба) на повторное заселение жилых помещений в государственном или муниципальном фонде, переданном указанным структурам в оперативное управление, освобождаемом за выездом военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы;
г) уточнение состава членов семьи военнослужащего, на которых распространяется право на обеспечение жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета.
Социальная защита военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и членов их семей, в которой основную роль играет охрана здоровья и медицинская помощь данной категории граждан, является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Один из приоритетных национальных проектов "Здоровье" приносит первые положительные результаты. Однако лучшие достижения военной медицины и медицины специальных служб не в полной мере используются в данном национальном проекте. Так, органы исполнительной власти Российской Федерации, в которых предусмотрена военная служба, не включены в реализацию программы обязательного медицинского страхования. Существенный пробел имеется и в законодательстве об обязательном государственном страховании военнослужащих.
В условиях реформирования военной организации государства в совершенствовании нуждается сложившаяся система дополнительных денежных выплат военнослужащим, направленных на стимулирование стремления военнослужащих продолжать военную службу, добросовестно исполнять служебные обязанности, повышать свою квалификацию.
Существенные пробелы и противоречия содержатся в законодательстве о статусе и социальной защите участников боевых действий и членов их семей.
Имеющаяся нормативно-правовая база социальной защиты участников контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации имеет два существенных недостатка:
правовые нормы о социальной защите указанной категории военнослужащих содержатся, главным образом, в подзаконных нормативных правовых актах - указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных актах. Единого законодательного акта, регулирующего данные вопросы, в настоящее время не имеется;
установленные действующими нормативными правовыми актами дополнительные гарантии и компенсации рассчитаны в своем действии только на период прохождения военнослужащими военной службы в составе воинских частей, привлекаемых к проведению контртеррористических операций. После убытия из данного региона военнослужащий, если он не стал инвалидом вследствие ранения, полученного в период боевых действий, по своему статусу, правам и льготам практически ничем не отличается от других военнослужащих, что представляется не вполне справедливым (исключение составляет лишь право таких военнослужащих на внеконкурсное зачисление в государственные образовательные учреждения, чего не имеют военнослужащие, не участвовавшие в боевых действиях и контртеррористических операциях).
В целях преодоления указанных недостатков можно было бы реализовать следующие варианты решения данной проблемы:
а) использовать опыт чеченской кампании 1994 - 1996 годов, т.е. разработать и принять закон, распространяющий действие Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (далее - Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года 4328-1) на участников контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации, а также на участников миротворческих операций (Абхазия, Косово, Босния и Герцеговина, и др.);
б) разработать и принять закон, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года 4328-1, изложив его название в следующей редакции: "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участвующим в миротворческих и контртеррористических операциях";
в) разработать и принять закон о внесении изменений в Федеральный закон от 12 января 1995 года 5-ФЗ "О ветеранах", предусматривающий дополнение Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации осетино-ингушским конфликтом (1992-1995 годы).
Можно было бы также рассмотреть и вариант решения рассматриваемого вопроса посредством разработки и принятия федерального закона "О статусе участников боевых действий", которым предусмотреть законодательное закрепление дополнительных гарантий и компенсаций участникам боевых действий на период их участия в боевых действиях, вооруженных конфликтах, миротворческих и контртеррористических операциях.
Преимуществом данного варианта является то, что их реализация не потребует значительных дополнительных расходов средств федерального бюджета, что немаловажно. Дополнительных расходов потребует лишь распространение указанных мер социальной зашиты на воинов-миротворцев, число которых относительно невелико; в отношении же остальных субъектов дополнительные гарантии и компенсации сегодня уже действуют, поскольку содержатся в нормативных актах Правительства Российской Федерации. Предлагаемыми законопроектами лишь повышается юридическая сила правовых норм, содержащих указанные меры социальной защиты.
Второе. Требует нормативного закрепления соответствующими подзаконными актами порядок реализации правовых норм Федерального закона от 6 марта 2006 года 35-ФЗ "О противодействии терроризму", регулирующих социальную защиту участников контртеррористических операций. Статьей 20 данного закона предусмотрено возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом. Однако порядок производства указанных выплат ни правительственными, ни ведомственными актами до сих пор не определен. Не прояснен также в нормативном порядке вопрос о том, производятся ли указанные выплаты в дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию военнослужащих, или же они выплачиваются по выбору пострадавших лиц.
Третье. В настоящее время сложилась ситуация, когда к членам семей военнослужащих, погибших при различных обстоятельствах исполнения ими обязанностей военной службы (боевые действия в Афганистане, вооруженный конфликт в Чеченской Республике в 1994 - 1996 годов, катастрофа в августе 2000 года атомного подводного ракетного крейсера "Курск" гибель воинов-десантников 6 роты 104 парашютно-десантного полка Псковской воздушно-десантной дивизии и др.) применяются различные подходы к определению размеров оказываемой им материальной помощи, в том числе - и за счет внебюджетных средств.
Четвертое. Не в полной мере урегулированным остается вопрос социальной защиты семей военнослужащих, пропавших без вести в период боевых действий, контртеррористических и миротворческих операций. В базовом законодательном акте о социальной защите военнослужащих и членов их семей - Федеральном законе от 27 мая 1998 года 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" - правовые нормы на этот счет отсутствуют. Пункт 8 ст.2 указанного закона гарантирует военнослужащим сохранение их статуса в случае захвата в плен или в качестве заложников, а также интернирования в нейтральных странах. Понятий "военнослужащий, пропавший без вести" или "безвестно отсутствующий военнослужащий" данный закон не содержит.
Все указанные пробелы в законодательстве о социальной защите военнослужащих и их семей требуют первоочередного внимания законодателей. События августа 2008 года на Кавказе весьма актуализируют проблему совершенствования правовой базы в этой сфере.