АВ 2009г. Выпуск 12 Актуальные проблемы формирования системы национальной и региональной безопасности
В настоящее время одним из приоритетов в сфере обеспечения общественной безопасности является борьба с наркоугрозой. По оценкам экспертов, доходы от оборота наркотиков в мире составляют около 400 миллиардов долларов в год, а доля российского наркорынка оценивается от 10 до 15 миллиардов долларов. Обширный рынок сбыта наркотиков, "выгодное" геополитическое положение, значительная протяженность и "пористость" государственной границы со странами Центральной Азии, разветвленная транспортная система, наличие собственной сырьевой базы для производства наркотиков вызывают повышенный интерес к Российской Федерации со стороны международных организованных преступных сообществ.
С начала 90-х годов по мере осложнения наркоситуации и увеличения числа лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, резко возросли объемы поставок наркотиков в Россию. Постсоветское российское государство оказалось не готово действенно противостоять молодежной субкультуре, пропагандирующей западный образ жизни. Отсутствие стратегии межведомственной работы по нормализации наркоситуации, бессистемность профилактических мер воздействия способствовали усилению влияния в различных регионах страны организованных групп, действующих в сфере незаконного оборота наркотиков. За относительно непродолжительный период организованная наркопреступность сформировалась в достаточно мощную силу, которая последовательно принимает все более масштабный характер и опасные формы. Рост наркотизации обусловил и рост общеуголовной преступности.
Ситуацию осложняет и несовершенство нормативной правовой базы, а также недостатки в правоприменительной практике, отсутствие эффективного межведомственного взаимодействия при проведении совместных мероприятий по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Вместе с тем, следует отметить, что активизация работы по реализации инициированных Президентом Российской Федерации мероприятий, направленных на формирование целостной государственной антинаркотической политики, и осуществлению стратегического плана по качественному изменению характера сложившейся антинаркотической практики и ее нормативно-правовому регулированию, усовершенствованию государственного управления в указанной сфере, началась в 2003 году с создания Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Именно с этого времени рассмотрено свыше 345 проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, относящихся к компетенции органов наркоконтроля, среди которых 191 проект федеральных законов, 34 проекта указов Президента Российской Федерации, 119 проектов постановлений Правительства Российской Федерации.
В 2006 году вступил в силу Федеральный закон от 5 января 2006 года 11-ФЗ "О внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившим силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", который наделил Правительство Российской Федерации полномочием по утверждению крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 4 ноября 2007 года 252-ФЗ "О внесении изменения в статью 234 Уголовного кодекса Российской Федерации" статья 234 Уголовного кодекса Российской Федерации дополнена примечанием, устанавливающим полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению списков сильнодействующих и ядовитых веществ, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей применения уголовных наказаний. Реализуя положения указанного Федерального закона, издано постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года 964 "Об утверждении списков сильнодействующих и ядовитых веществ для целей статьи 234 и других статей Уголовного кодекса Российской Федерации, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей статьи 234 Уголовного кодекса Российской Федерации".
Российское законодательство приведено в соответствие с положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года и Конвенции о психотропных веществах 1971 года. Внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации, в результате чего в стране в отношении всех веществ, включенных в указанные конвенции, применяются меры контроля, предусмотренные Конвенцией о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. Одновременно на территории Российской Федерации в качестве наркотических средств контролируются еще 64 вещества, не включенных в Конвенцию 1961 года.
Кроме того, внесены изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 года 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (далее - Федеральный закон от 8 января 1998 года 3-ФЗ). Одновременно с этим внесены изменения в законодательные акты Российской Федерации в части установления запрета на распространение образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, определены понятия "профилактика наркомании" и "антинаркотическая пропаганда".
Федеральным законом от 19 июля 2007 года 134-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" и статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" обеспечена возможность переработки изъятых из незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I, для последующего использования их в медицинских, ветеринарных, научных и иных целях, предусмотренных Федеральным законом от 8 января 1998 года 3-ФЗ. Данный федеральный закон позволяет выполнить принятые на себя Российской Федерацией международные обязательства, связанные с осуществлением компетентными органами Российской Федерации и иностранных государств, по обмену образцами наркотических средств и психотропных веществ, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в оперативно-розыскной и экспертной деятельности.
Существенное значение для совершенствования регулирования оборота наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту имело принятие в ноябре 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ Модельного закона "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах" и Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Указанные рекомендации и Модельный закон определили концептуальные подходы к вопросам унификации и гармонизации законодательства государств - участников СНГ в сфере легального оборота наркотиков и борьбы с их нелегальным оборотом в целях охраны здоровья граждан, обеспечения государственной, экономической и общественной безопасности государств, создали условия для дальнейшего совершенствования, унификации и гармонизации национальных антинаркотических законодательств.
Кроме того, в законодательство Российской Федерации возвращен институт конфискации средств, полученных от совершения наркопреступлений, в том числе предусмотренных статьями 228.1 "Незаконные производство, сбыт или пересылка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", 229 "Хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ", 232 "Организация либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ" и 234 "Незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ в целях сбыта" Уголовного кодекса Российской Федерации и дополнен новой главой 15.1 "Конфискация имущества".
Изменения законодательства коснулись и обеспечения прав граждан, привлекаемых к ответственности за противоправные деяния с наркотическими средствами, психотропными веществами и их прекурсорами. Федеральным законом от 24 июля 2007 года 211-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму" в Федеральный закон от 12 августа 1995 года 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" включено положение, в соответствии с которым органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация).
В целях повышения эффективности противодействия злоупотреблению наркотиками и координации усилий федеральных органов исполнительной власти разработана и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года 561 Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы". Цель программы - сокращение к 2010 году масштабов незаконного потребления наркотиков в Российской Федерации на 16-20 процентов от уровня 2004 года. Программа определяет приоритетные направления противодействия распространению наркомании на период до 2010 года и ориентирована на проведение целенаправленной работы по совершенствованию системы профилактики распространения наркомании и связанных с ней правонарушений; внедрению новых методов и средств лечения, а также медицинской и социально-психологической реабилитации больных наркоманией; снижению доступности наркотиков в целях незаконного потребления; концентрации усилий правоохранительных органов на борьбе с наиболее опасными формами незаконного оборота наркотиков; осуществление постоянного контроля масштабов распространения и незаконного потребления наркотиков в Российской Федерации.
Для организации эффективной борьбы с наркопреступностью с 1 января 2007 года введен в эксплуатацию единый банк данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется контроль над оборотом 26 прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ. (В соответствии с Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года предусмотрены меры международного контроля в отношении 23 прекурсоров.)
Для совершенствования государственного контроля за экспортом (импортом) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров Правительством Российской Федерации принято постановление от 18 августа 2007 года 527 "О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров", устанавливающее новый порядок ввоза (вывоза) таких средств и веществ. Данное постановление определяет исчерпывающий перечень обязательных процедур в сфере внешнеторгового оборота контролируемых средств и веществ.
Усилия правоохранительных органов по расширению правовой базы международного сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями способствуют активной интеграции России в мировую систему противодействия наркопреступности. Важнейшим направлением такого сотрудничества является формирование антинаркотических "поясов безопасности" вокруг Афганистана.
Изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации, активизация деятельности по координации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, принятые меры по профилактике и предупреждению наркомании позволили сосредоточить основные усилия правоохранительных органов Российской Федерации на подавлении наркобизнеса как особого вида организованной преступности, борьбе с контрабандой наркотиков.
Так, только за январь - февраль 2008 года в Российской Федерации зарегистрировано более 39 тысяч наркопреступлений, из них 43% - органами наркоконтроля. По состоянию на февраль 2008 года в целом по России в производстве находилось около 77 тысяч уголовных дел о наркопреступлениях, что на 8% превышает показатели аналогичного периода прошлого года. Количество зарегистрированных наркопреступлений, относящихся к категориям тяжких и особо тяжких, превысило показатели 2006 года и составило 69 %от общего количества зарегистрированных наркопреступлений. По возбужденным уголовным делам из незаконного оборота изъято около 6 тонн наркотиков, из которых органами наркоконтроля - 66%.
Несовершенство отдельных положений законодательства Российской Федерации, регламентирующего оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, способствует возникновению условий их поступления в незаконный оборот и препятствует выполнению уполномоченными федеральными органами исполнительной власти своих функций по контролю в данной сфере.
В этой связи необходимо активизировать работу по разработке проектов нормативных правовых актов, предусмотренных Планом мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия незаконному обороту таких средств и веществ, утвержденным поручением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 года МФ-П4-4633.
Кроме того, в настоящее время в рамках указанного Плана разрабатывается ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих введение лицензирования деятельности, связанной с оборотом прекурсоров на территории Российской Федерации, а также установление административной ответственности для индивидуальных предпринимателей за нарушение правил оборота прекурсоров.
Нуждается в совершенствовании система контрольно-проверочной деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на обеспечение соблюдения требований законодательства в сфере оборота лекарственных наркотических средств и психотропных веществ в лечебно-профилактических и фармацевтических учреждениях. Наряду с мерами организационного характера в данной области требуется и корректировка законодательства.
Назрела необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 14 июля 2001 года 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в части исключения ограничений по периодичности плановых проверок юридических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В целях повышения эффективности противодействия контрабанде наркотиков целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации и закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" в части распространения действий указанных нормативных правовых актов на органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Кроме того, необходимо выделить контрабанду наркотических средств и психотропных веществ в качестве самостоятельного состава преступления, предусмотренного отдельной статьей Уголовного кодекса Российской Федерации и отнести расследование указанного преступления к компетенции ФСКН.