АВ 2008г. Выпуск 10 Актуальные вопросы военного управления и строительства
Лондарская А.Е.*
_________________________
* Лондарская Алена Евгеньевна - главный специалист отдела по контролю за деятельностью
саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Главного управления
Федеральной регистрационной службы по Московской области.
Актуальные вопросы правовых актов органа военного управления
Вооруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
_________________________
См.: ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с последующими изменениями).
Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Для реализации в Вооруженных Силах принимаемых федеральных конституционных законов, федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, как и в других сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность ведется специально для этого учрежденными государством военными органами, объединенными в системе Министерства обороны. Деятельность этих органов является составной частью осуществления федеральной исполнительной власти. Она представляет собой целенаправленное воздействие на Вооруженные Силы в интересах успешного и эффективного решения поставленных перед ними задач. Данная деятельность носит управленческий характер и в таком качестве может обоснованно называться военным управлением.
_________________________
См.: Военная администрация. Учебник. Под ред. Н.И. Кузнецова, Б.Ф. Старова. - М.: Военный университет, 1998. - С. 43-44.
В Военном энциклопедическом словаре под управлением войсками (силами) понимается деятельность командиров (начальников), штабов, служб и других органов управления по поддержанию постоянной боевой готовности войск (сил), подготовке операций и боевых действий и руководству войсками (силами) при выполнении поставленных задач.
_________________________
См.: Военный энциклопедический словарь. - М., 1983. С. 643, 766.
Для осуществления управленческих функций органы военного управления наделяются необходимыми государственно-властными полномочиями. Правовой формой выражения государственно-властных полномочий органов военного управления является издание акта военного управления.
В научной и юридической литературе под актом военного управления понимается выраженное на основе и во исполнение закона в пределах компетенции органа военного управления государственно-властное предписание (распоряжение, повеление, установление), направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск.
_________________________
См.: Военное право: Учебник. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". - М.: За права военнослужащих, 2004., Военная администрация. Учебник. Под ред. Н.И. Кузнецова, Б.Ф. Старова. - М.: Военный университет, 1998.
При этом акты военного управления определяются рядом авторов как правовые акты органов военного управления и признаются специфическим источником военного права.
Правовые акты органов военного управления (акты военного управления) играют важную роль в жизни и деятельности Вооруженных Сил: они служат юридическим средством реализации предписаний законов, действующих в Вооруженных Силах; являются правовой формой реализации государственно-властных полномочий органов военного управления; обеспечивают решение задач боевой и других видов подготовки войск.
Актуальным для науки военного права представляется комплексное рассмотрение с теоретической точки зрения изменений в области концептуальных подходов в законодательстве к определению сущности и роли государственного управления (исполнительной власти). За период с середины 1980-х г.г. в правовой науке и законотворческой деятельности существенно были пересмотрены подходы к определению сущности, форм и методов государственного управления.
Особо остро в настоящее время встает вопрос о соотношении административного и военного законодательства при реализации органами военного управления полномочий в области издания правовых актов. Вопросы сущности и признаков правовых актов органов государственного управления (актов государственного управления) за последнее десятилетие получили широкое рассмотрение и исследование в теории административного права. Однако достижения науки административного права в указанной области не подвергались переосмыслению с учетом специфики военно-административных правоотношений, особенностей структуры и видов деятельности военной организации государства.
Динамично и не всегда системно развивающееся законодательство обуславливает возникновение в теории военного права и правоприменительной практике целого ряда проблем, связанных с законодательным закреплением сущности, порядка издания и применения правовых актов органов военного управления.
Так, в соответствии с изменениями в законодательстве и правоприменительной практике подходов к определению признаков нормативности правовых актов органов исполнительной власти, нормативными в Вооруженных Силах могут признаваться только правовые акты Министерства обороны, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Однако такой вывод, хоть и основанный на действующем законодательстве, не будет соответствовать существу отношений, складывающихся в процессе издания и применения правовых актов иными органами военного управления.
Закрепление в действующем законодательстве единого подхода к определению правил и порядка издания органами государственной власти нормативных правовых актов без учета специфики выполняемых государственными органами (органами военного управления) задач и функций, без учета традиций, сложившихся в результате вековой истории, не будет способствовать повышению эффективности управления Вооруженными Силами.
Особая роль в системе правовых актов органов военного управления придается нормативным правовым актам. Эти акты призваны регулировать весь комплекс военно-служебных отношений, они составляют основу военного управления, так как устанавливают единые для всех военнослужащих нормы поведения.
По общему правилу нормативными называются акты военного управления, содержащие правила поведения общего характера (к ним относятся приказы, инструкции, положения и наставления).
Индивидуальные акты военного управления предназначены на основе и во исполнение нормативных актов регулировать конкретные вопросы и распространяются на конкретное лицо или определенную группу лиц, т.е. это акты применения норм действия права к конкретным случаям (приказы о присвоении воинских званий, назначении на должности, о поощрении, о наложении дисциплинарных взысканий).
В данном контексте следует указать на ряд противоречий, образовавшихся в правовом регулировании в связи с изменением в законодательстве основополагающих подходов к определению порядка издания нормативных правовых актов органами исполнительной власти.
В настоящее время в законодательстве, правоприменительной, судебной практике и научной литературе не сложилось однозначного определения понятию нормативный правовой акт .
Приведем некоторые из имеющихся по данному вопросу точек зрения.
"Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. приказом Минюста РФ от 14 июля 1999 г. 217). Цитируемые Разъяснения признаны утратившими силу в соответствии с Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". В Разъяснениях, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. 88, подход к определению понятия нормативные правовые акты изменен и полностью повторяет определение, содержащееся в проекте федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".
_________________________
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 2 августа 1999 г., 31. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 4 июня 2007 г., 23.
Проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" содержит следующий вариант определения: "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение".
Как следует из приведенного определения, в концепции, принятой при подготовке проекта федерального закона, выделены следующие основные признаки нормативного правового акта: официальная письменная документарная форма правового акта; принятие (издание) нормативного правового акта должно осуществляться в установленной законодательством форме; нормативный правовой акт должен быть направлен на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.
Сразу отметим, что первые из двух сформулированных признаков также могут быть отнесены и к индивидуальным правовым актам органов государственной власти (за некоторыми изъятиями).
Пробел в теории права (отсутствие легального определения понятию нормативный правовой акт) попытался устранить Пленум Верховного Суда РФ. В его постановлении от 25 мая 2000 г. дано такое определение: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".
_________________________
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. 7. С.1; 2003. 3. С. 1.
Пленум Верховного Суда РФ назвал такие признаки нормативного акта:
1) принят в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти;
2) устанавливает правила поведения;
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.
3, 4 и 5 признаки нормативного акта (нормы права), названные в постановлении Пленума Верховного Суда, представляются бесспорными.
Вызывает возражение формулировка такого признака: "устанавливает правило поведения". Представляется, что правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно.
_________________________
Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ // "Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.
Характеризуя специфику правотворчества в некоторых сферах государственного управления, Д.Н. Бахрах в статье Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ указывает следующее: возможны и устные нормативные акты, не оформленные документально. Они существуют во внутриведомственных отношениях на транспорте, в Вооруженных силах и других войсках, они могут использоваться как средство регулирования отношений внутри учреждения, органа публичной власти, они очень близки к деловым обычаям .
_________________________
См.: Законодательство, Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Правительства РФ от 13 августа 1997 г. 1009) предусмотрено, что нормативные правовые акты могут издаваться только федеральным органом исполнительной власти. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
По мнению автора, изложенная в официальных документах позиция сформирована без учета специфики организации и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации и требует доработки. В противном случае следует, что, например, командующий войсками военного округа не наделен полномочиями по изданию правовых актов нормативного характера. Исходя из реальных условий боевой подготовки и повседневной деятельности войск, приказ командующего войсками военного округа (вида Вооруженных Сил Российской Федерации) об организации боевой подготовки на очередной год обучения вряд ли может признаваться ненормативным (индивидуальным) правовым актом.
Кроме того, в законодательстве (административном праве) не учтены конкретные особенности организационной структуры Вооруженных Сил. Применительно к приведенному примеру командующий войсками военного округа (военный округ) не является структурным подразделением или территориальным органом Министерства обороны. Структура Министерства обороны, структура Вооруженных Сил, существенно отличается от структуры иного (профильного) федерального органа исполнительной власти.
Изложенный автором подход находит свое закрепление в действующем законодательстве. Так, право издавать нормативные правовые акты командующим войсками военных округов предоставлено Положением о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. 901) (с изменениями от 10 августа 2002 г., 19 ноября 2003 г., 3 августа 2005 г.). Под. м п. 18 названного Положения установлено, что командующий войсками военного округа издает приказы, директивы, инструкции и иные нормативные правовые акты, дает указания, организует и проверяет их исполнение.
_________________________
Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г., N 31, ст. 3840.
В рамках рассматриваемого аспекта необходимо рассмотреть и полномочия Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации в области нормативного правового регулирования.
Исходя из подхода, закрепленного в Инструкции о порядке подготовки и представления на подпись проектов правовых актов министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации (Приложение 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 ноября 1997 г. 450) Генеральный штаб ВС РФ, не являясь самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, наделен полномочиями издавать нормативные правовые акты.
В Вооруженных Силах РФ правовые акты, обладающие признаками нормативных, могут издавать и иные органы военного управления. В качестве примера можно привести Боевой устав по подготовке и ведению общевойскового боя. Часть 2. Батальон, рота. Введён в действие приказом главнокомандующего Сухопутными войсками - заместителя Министра обороны Российской Федерации от 31 августа 2004 года 130;
Приведенные противоречия правового регулирования и правоприменительной практики требуют пересмотра сложившихся в настоящее время подходов к определению понятия и порядка издания нормативных правовых актов органами исполнительной власти в части установления в этой области специальных правил применительно к правотворческим отношениям, складывающимся в рамках организации и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, некоторых иных войск и воинских формирований.