АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
1. Гуров А.И., член Комитета Государственной Думы по безопасности.
Не стану повторять изрядно избитые слова о том, что преступность растет, мораль падает, а члены общества не проявляют заметную активность в обеспечении безопасности.
Прежняя система вовлечения населения в охрану правопорядка давно рухнула, а новая, федеральная, пока еще не создана. Законов на эту тему нет. Все прежние ушли в историю. Похоже, последнюю точку в этом вопросе поставил высший орган судебной власти месяц тому назад. Пленум Верховного Суда отменил прежние процессуальные разъяснения об административной ответственности за злостное неповиновение законным требованиям народного дружинника и уголовную ответственность за посягательство на жизнь и здоровье, и достоинство народных дружинников. Ну это естественно, потому что, что ж, правильно поступил Верховный Суд. Правда, в отдельных нормативных правовых актах слово "народный дружинник", "добровольная пожарная дружина" еще фигурирует.
Какие же масштабы вовлечения граждан в обеспечение общественного порядка имели место быть до развала Союзного государства? Мне есть что сказать по этому вопросу. Так сложилось, что я стоял у истоков создания профилактической службы, которой не было аналогов в мире в 1974 году. Она наработала очень много интересного. То, что сегодня у нас забыто, на Западе, как всегда, развивается, и они нам даже за это спасибо не говорят.
Буквально в двух словах хочу напомнить, поскольку я как бы ровесник этого времени, что, привлекая общественность к обеспечению охраны порядка, нам никоим образом нельзя допустить опыт времен Никиты Сергеевича Хрущева, который вообще сказал, что государственная юстиция, она вообще не нужна, репрессии и прочее, поэтому все отдать в общественность.
Вот кто постарше, они помнят, что были общественные суды, на поруки брали, частушки были такие: "Руки - в брюки, уходят на поруки". Но потом постепенно выстроилась нормальная система. И поэтому первый отряд общественности тех далеких, теперь уже для нас, лет состоял из миллионов граждан, непосредственно занятых в сфере обеспечения общественного порядка. В их числе добровольные народные дружины, внештатные сотрудники, там еще уголовный розыск был и милиции, общественные пункты охрана порядка, органы народного контроля, перед которыми трепетало функционирование всех рангов. Это, действительно, так.
Для молодежи, и в основном студентов, а в этом зале студенты присутствуют, создавались специальные оперативные отряды. Они работали с беспризорными и с безнадзорными детьми, весьма умело действовали против торговцев наркотиков. Шпионов даже выявляли. Вот так. Я сам состоял в комсомольско-оперативном отряде и, собственно, оттуда начиналась вот эта вот любовь к оперативно-розыскной деятельности, и потом я определил свою судьбу.
К слову, до 1995 году существовал приказ по Министерству социального обеспечения Российской Федерации о пенсионном обеспечении членов добровольных народных дружин в случае утраты ими трудоспособности в связи с выполнением обязанностей по охране общественного порядке, а также членов семей дружинников, погибших при выполнении этих обязанностей. Государство защищало их тогда не только уголовно-правовыми методами, но и были определенные социальные гарантии.
Вторая, может быть, чуть меньшая по численности колония граждан, объединялась в трудовых коллективах по месту работы и действовала в форматах комиссий, секций, советов профилактики, социально-профилактических центров общественных инспекций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних рабочих групп и так далее.
Третья группа населения содействовала органам правопорядка в обеспечении общественного порядка по месту жительства путем участия в домовых советах, в родительских комитетах, как общественных воспитателей, а также в опорных пунктах правопорядка. И вот, производство и место жительства, вот там были созданы формы, и они между собой взаимодействовали, поэтому правонарушителю, особенно такому постоянному, ему, действительно, было некуда деться.
Последний, четвертый, отряд общественности наделялся со стороны государства специальной юрисдикцией - правом рассмотрения конкретных дел и принятия по ним решения. В этот список входили административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних и некоторые другие. И вся эта общественная машина весьма эффективно предупреждала сотни тысяч преступлений и десятки миллионов административных правонарушений, но, подчеркиваю, функционировала в те годы общественность в области правопорядка строго в русле советской идеологии, которая была признана в 1991-1993 годах негодной и тоталитарной. Должен здесь напомнить и молодым, и пожилым, как я, что сегодня, это замечено экспертами международными и нашими, среди молодежи особенно - 30 процентов, среди старшей группы еще больше, идет... замечена тенденция возврата к старым социальным ценностям. Не к коммунизму, ни к социализму, к тем ценностям, которые были в общественных отношениях, и это не случайно. Очень рад, что мы прозреваем. Тут уж нам Америка никак не поможет.
К тому же пришел на смену прежней, канувшей в лету в системе участия граждан... Вернее, кто же пришел на смену вот прежней той системе, о которой я уже говорил. Фактически все четыре группы перечисленных мною направлений работы общественности на ниве борьбы с преступностью сохранились, хотя видоизменились внутреннее. Например, теперь принято делать дружины на народные и казачьи, в дело борьбы с преступностью включились частные охранные предприятия, всего же, согласно данным МВД России на конец 2006 года в стране зарегистрировано 34 тысячи 707 общественных формирований общей численностью 369 867 человек, более чем в полтора раза больше численности Внутренних войск. Их совокупными усилиями удалось выявить 462 831 административных правонарушений, меньше одного процента от общего числа этих деяний, тоже имейте в виду, и 41 191 преступление, чуть больше одного процента от всего числа зарегистрированных в России. Конечно, это мало. Но рады и тому, что хоть что-то сохранилось.
Конечно, масштабы вовлечения населения в противодействие преступности не такие значительные, как 20 лет назад, более того, отмечается некое снижение гражданской активности, о чем, кстати, вот говорил Владимир Абдуалиевич, на этом поприще. Однако я сам неоднократно становился свидетелем того, как люди в провинции настаивают на усилении внимания государства к проблеме участия населения в охране правопорядка. Особенно активны в этом плане добросовестные охотники, рыболовы.
Вот не так давно, тоже для информации, я присутствовал на конференции, вернее, на совете Добровольного общества охотников, рыболовов, спортсменов, здесь представители сидят. Их 4 миллиона. И там стоял вопрос о принятии законов. Это закон о защите животных и закон об охоте. И эти 4 миллиона готовы часть государственных функций, которые, к сожалению, сегодня не выполняют, по охране флоры и фауны, взять на себя. Вот вам, пожалуйста, так сказать, элемент гражданского общества. Это очень интересно. Но сегодня они не обладают никакими правами. Егерь, вообще, он, по-моему, уже не нужен, поскольку у него ни прав, ничего нет.
Почему же столь резко по сравнению с советской эпохой сократилось число людей, принимающих участие в обеспечении общественного порядка.
Первое. В первую очередь само население пока еще не осознало, глубоко не прочувствовало, что данная динамика, это естественный, неотъемлемый атрибут гражданского общества. И здесь, похоже, органам власти было бы неплохо осуществить разумные акции, направленные на доходчивую пропаганду мысли, что спасение утопающего дело не только профессионального спасателя - государства, но и самих утопающих.
Как провести такую разъяснительную работу? Я надеюсь, нам поведают находящиеся в зале специалисты, они сюда пришли.
Второе. Кроме того, нельзя забывать, что вопросы обеспечения общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. А отсюда некая хаотичность законодательных и организационных подходов в разрешении обсуждаемой проблемы на местах, а федеральной властью не предложены пока еще некие объединяющие эту работу фундаментальные принципы, разработанные с учетом новых экономических и политических реалий. И с точки зрения правового государства, к идеалам которого мы так стремимся последние 15-20 лет, в русле защиты прав и свобод человека и гражданина, федеральная власть такие методологические основы разработать обязана и она их уже разрабатывает, в частности, есть уже серии законов, о которых говорил Владимир Абдуалиевич.
Первая значительная попытка подобного рода в 1999 году не увенчалась успехом. Тогда группой депутатов Государственной Думы второго созыва был внесен и успешно прошел три обсуждения проект федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Однако свет он по ряду веских причин так и не увидел. И, очевидно, это не потому, что были плохие дяди и исполнители, а потому что время не наступило. Сегодня оно наступает.
В настоящее время присутствующий здесь депутат Государственной Думы член Комитета по безопасности Геннадий Владимирович Гудков взял на себя эту смелую инициативу внести другой вариант одноименного законопроекта, о чем мы сегодня вам и расскажем.
К еще одной причине неурегулированности обсуждаемой темы надо отнести резкое несогласие многих правозащитных организаций к практике вовлечения граждан в обеспечение общественного порядка. Правозащитники полагают, что эта проблема должна находиться сугубо в прерогативе государства. Но как только государство начинает увеличивать финансирование органов правопорядка, правоохранительной системы и спецслужб они снова возмущаются и говорят, что мы строим полицейское государство.
В двух словах, на чем основан их... То есть почему граждане. Мы якобы граждан ставим в опасное положение. Работник милиции, понятно, за это деньги получает. А гражданин? И что он может сделать, скажем, как он может предотвратить убийство? Да очень просто. Я вам потом приведу статистику. В Советском Союзе на 300 миллионов человек в год совершалось 16 тысяч убийств с покушениями. Сегодня американцы вышли на этот уровень. Сегодня в России 32 тысячи чистых убийств совершается, 31-32, вот так. 19 тысяч в год еще умирают от тяжких телесных повреждений, фактически это тоже убийство.
Так вот как предупреждала общественность вместе с милицией. Как только личность начинала быть уже криминогенной, то есть совершала мелкое хулиганство, оно тут же бралось под надзор и тут же, если это необходимо, если он совершал правонарушение, направлялось и в места лишения свободы, в том числе на год, и это оказывало вот такое позитивное воздействие. То есть на ранней стадии что собственно сделал мэр города Нью-Йорка Джулиани? Ранняя профилактика, докриминальная профилактика, чем Америка и гордится.
Статистика такова для интереса. Между тем, за последние 10 лет в стране зарегистрировано 29 с лишним миллиона преступлений, а с учетом высокой их латентности, а латентность определялась так как, в общем-то, достаточно, я бы сказал, нормальная такая величина, даже я бы сказал с занижением определенным, все 145 миллионов. Только по государственной статистике за все прошедшее 10-летие от рук преступников погибло более 707,5 тысяч наших соотечественников, а свыше 613 тысячам людей причинен тяжкий вред здоровью. Вот вдумайтесь! По нашим оценкам, основанным на совместных с ГИЦ МВД исследованиях, страна ежегодно теряет два крупных города с населением по 100 тысяч человек от криминала. Вот эти цифры просто обязывают нас дальше не тянуть.
Ни одно государство с такими потерями справиться не сумеет, если к процессу обеспечения общественного порядка не подключится само население, или же давайте наращивать расходы федерального бюджета до таких финансовых размеров, когда в полицейских командах окажется все население вместе с правозащитниками. Это тоже ненормально.
Наконец, мы вполне готовы к сотрудничеству с гражданами в новых социальных условиях бытия и самого государства. За примерами далеко ходить не надо. Мы направили около 100 приглашений принять участие в парламентских слушаниях в разные адреса. Из них чуть ли не в 50 бюджетных вузов, в 24 законодательных собраний субъектов Российской Федерации. И что же, насколько большая группа преподавателей, правоведов и студентов присутствует в этом зале, допустим из Московского государственного университета? Насколько мне известно, из моей альма-матер на это предложение откликнулся лишь один второкурсник и из законодательных собраний, как мы видим, тоже здесь, по-моему, нет. Есть. Один, два. Это уже неплохо.
Вот вам другой пример. Упоминается слово "дружинник" в правилах дорожного движения и, наверное, удостоверения соответствующие таким людям выписываются. Однако на трассах их возле сотрудников ГИБДД особо ты не увидишь. Хотя ежегодно в результате дорожно-транспортных происшествий Россия теряет 369 миллиардов рублей или около 2,2 процента ВВП. Вот вам и, пожалуйста, о чем говорил Владимир Абдуалиевич, а я это вывел на экономическую основу, 300 миллиардов. А мы говорим, пенсии усиливать, удваивать зарплаты и так далее. Вон они где, на дорогах.
А что же на Западе, в государствах с развитой демократией, с продвинутой экономикой? Каково там участие общественности в борьбе с преступностью и с другими видами правонарушений. Кого не спросишь из знакомых, да и сам я выезжал в Европу, значит, везде, вот там действительно стукачество. И они это не воспринимают как стукачество. Сосед на соседа, говорит, он не так припарковался, тут же в полицию, тут же в полицию. Едет вот там, копейку и форинты, вернее, центы считать умеют, но если вы нарушили где-то, он тут же сообщает в полицейский участок. Это помимо всех камер. И это нормально, считают они. А как же, как они говорят, мы спрашивали, потому что нас все время обвиняют в стукачестве, в шпиономании и так далее. Мы пытались выяснить этот вопрос, как там-то. На мой взгляд, действительно стукачество. Они говорят: да нет, это же нормально, потому что мы общество строим для себя. И мы должны обезопасить все это. Вот там так. Хотя общественные объединения правоохранительной направленности функционируют в каждой развитой капиталистической стране.
Например, в США в немалом уже числе штатов граждане обладают законодательным правом рассчитывать на часть конфискованного у преступников имущества, если они принимали участие в их изобличении. Но деньги эти они имеют право расходовать только на общественные нужды, строительство спортивных бесплатных площадок, бассейнов и других. То есть, такая материальная заинтересованность.
В Японии очень хорошо развита система профилактики правонарушений на семейно-бытовой почве. Кстати, зарубежный опыт участия граждан в обеспечении правопорядка, он, знаете ли, порой может носить довольно оригинальный характер. Вот, например, в прошлом году в колумбийском городе ... жены и подружки местных бандитов, которые расстреляли около 500 человек, ну бойня между собой была, так вот их жены и подружки решили провести акцию "Скрещенные ноги" и не подпускали к половым контактам вот этих бандюг. И что вы думаете? Прекратилась эта бойня. Это дана оценка шефом городской Службы безопасности, он признал ее абсолютно успешной. И вчера на передаче "Бабий бунт", когда привел вот этот пример, женщины очень сильно аплодировали. Они, видимо, тоже настроены, наши женщины, на это.
К слову, среди нас присутствуют представители МВД из трех, уже Владимир Абдуалиевич говорил, государств, которые входили в Советский Союз. Я думаю, что им есть что рассказать, особенно в Казахстане, где заметные успехи в борьбе с преступностью с привлечением общественности. Да они многие вещи апробируют, от чего-то отказались, что-то усовершенствовали, интересно будет послушать.
Уважаемые коллеги, как вы понимаете, проблема, которую мы намерены рассмотреть общими силами, очень сложна и тяжела на подъем, решить ее, наскоком не удастся. Придется затратить время и усилие, пожалуй, не меньше, чем мы приложили к возвращению в лоно Уголовного кодекса института конфискации. Три с лишним года нам, депутатам из Комитета по безопасности, пришлось биться вместе с учеными, чтобы хотя бы слово и некие процессуальные действия попали, вернее, и некоторые действия попали или квалифицирующие оценки попали в Уголовный кодекс, хотя бы слово появилось, а то ведь тоже не было.
Неслучайно в декабре 2006 года председатель партии "Единая Россия" Борис Вячеславович Грызлов подписал решение VII съезда "Единой России", в списке которых свое ответственное место занимают вопросы борьбы с преступностью, его профилактикой, участие граждан и общественных объединений в охране правопорядка, как видим мы, не единой партией, к этому вопросу подсоединяются. Это очень серьезно.
Кстати, заключили договор и с общественными организациями рыболовными и охотничьими, что мы вместе будем эти два закона, о которых я говорил, вытягивать. Именно в силу данного обстоятельства организаторы настоящих парламентских слушаний пригласили к полемике широкий круг представителей российского общества, которые находятся в зале.
И последнее. Конечно же, есть в стране положительный опыт в части рассматриваемой нами проблемы. Это тоже нужно отметить.
Вот, например, в январе 2006 года президент одобрил опробованную Уральском федеральном округе базовую модель государственной системы профилактики правонарушений. И разослал поручения о внедрении ее во всех субъектах Федерации. В регионах уже появилась новая должность - заместитель главы администрации по профилактики правонарушений. Сформировано 10 тысяч специальных межведомственных комиссий. На всю эту работу было отпущено свыше 1 миллиарда рублей, которые пошли на поддержку общественных формирований оказывающих помощь милиции.
Но я должен сказать, это, скорее всего такая разведка боем. Потому что признать это за уже сложившуюся систему очевидно сложно. Вот когда будут на Госсовете рассматривать, вот там, наверное, будут докладывать о том, что получилось.
В ряде областей страны успешно развертывается работа со студентами, которые охотно откликнулись на предложение оказать помощь правоохранительным органам при проведении спортивно-массовых и культурных мероприятий, отправления религиозных праздников.
Отмечается такими позитивными подвижками, в частности Нижегородская государственная медицинская академия, вузы, располагающиеся в Краснодарском крае, в Воронежской, Вологодской, Ивановской, Орловской областях. Хорошо показали себя в правоохранительной работе казаки в городе Воркуте, в Приморском крае, особенно в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
А вот в Республике Дагестан и в моей родной Тамбовской области по сведениям МВД России общественные формирования вообще не привлекаются к охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Ну, может, там преступность низкая, особенно в Дагестане, где стреляют милицию каждый день, не знаю.
В подтверждение положительного опыта имеющегося на местах, я предлагаю посмотреть 15-минутный фильм о работе общественных пунктов охраны порядка в городе Москве. Этот фильм подготовила киностудия "Петровка, 38".