АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
2. Голубовский В.Ю., МВД России
Достаточно много было сказано о том, что на протяжении длительного времени в Российской Федерации, СССР по охране общественного порядка принимали участие различные общественные формирования правоохранительной направленности. И МВД России рассматривает участие граждан, участие нашего населения в охране правопорядка и общественной безопасности как одно из непременных условий эффективного взаимодействия с правоохранительными органами.
Общеизвестно, что основные службы и подразделения милиции общественной безопасности, это в частности патрульно-постовая служба, служба участковых уполномоченных милиции, подразделения по делам несовершеннолетних тесно взаимодействуют с населением для решения поставленных перед ними задач. Как они их решают, результаты работы органов внутренних дел показывают, что практически во всех субъектах Российской Федерации наметились позитивные тенденции к возрождению общественных формирований правоохранительной направленности, увеличения их численности и эффективности в работе.
В настоящее время более чем в 34 тысячах общественных формирований насчитывается 363 тысячи человек, в том числе 17,4 тысячи народных дружин, около 214 тысяч непосредственно работают в подразделениях правоохранительной направленности, 872 казачьих объединения и 45,4 тысячи человек непосредственно работают в молодежных студенческих подразделениях.
Членами общественных формирований во взаимодействии с сотрудниками органов внутренних дел проводится достаточно большая работа по поддержанию общественного порядка на улицах и в других общественных местах, предупреждение и пресечение административных правонарушений. По итогам 2006 года с их участием раскрыто более 40 тысяч преступлений, выявлено свыше 443 тысяч административных правонарушений, задержано более 393 тысяч человек, из них 17,6 тысяч за совершенные преступления.
Последние годы активно возрождаются общественные объединения и иные формирования, деятельность и участие которых нам очень и очень импонирует. К ним относятся: социально-профилактические центры в микрорайонах; советы профилактики производственных, коммерческих и других организаций вне зависимости от их форм собственности; общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних; различные добровольные объединения по охране общественного порядка; советы старост при сельских администрациях; женсоветы; молодежные советы; комиссии содействия семье и школе; сводные городские оперативные отряды; общественные пункты охраны правопорядка; добровольные народные дружины; пожарные команды; отряды содействия милиции; и новая форма достаточно - это отряды самообороны.
В массовых масштабах возрождается казачество. Казачьи объединения предлагают свои услуги во многих сферах, в том числе и по охране общественного порядка. Например, в Северо-Кавказском регионе, где на протяжении ряда лет складывается сложная оперативная обстановка, граждане, в том числе и казачьи объединения, оказывают помощь правоохранительным органам в охране правопорядка, поддержании пограничного режима по охране Государственной границы нашей Родины.
В разных регионах России созданы различные общественные формирования правоохранительной направленности, которые участвуют в охране правопорядка. Я хотел бы привести несколько примеров.
В городе Екатеринбурге, Тюменской, Кировской, Курганской областях: дружины по охране общественного порядка, специализированные дружины по линии ГИБДД, патрульные казачьи дружины, студенческие отряды охраны общественного порядка.
В Костромской, Архангельской, Пензенской областях: советы общественности, добровольные дружины, группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности, молодежные оперативные отряды, внештатные сотрудники милиции.
В Белгородской, Томской, Воронежской, Псковской областях формы выражаются в добровольных народных дружинах, студенческих оперативных отрядах, круглосуточные посты и группы патрулирования в местах массового пребывания граждан, общественные пункты охраны порядка, советы группы профилактики правонарушений.
В этих регионах широко используются различные меры стимулирования граждан, активно участвующих в охране общественного порядка. Так, для рабочих многих предприятий и учреждений организуются дополнительные выходные дни. За активное участие в работе народной дружины выплачиваются ежеквартальные и ежегодные премии. Для некоторых категорий граждан на уровне органов местного самоуправления вводятся льготы по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства. Для студентов вводится гибкий график учебного процесса, прибавки к стипендиям, а с учетом опыта, приобретенного во время работы в студенческих отрядах по охране общественного порядка, по окончании учебного заведения предоставляется возможность трудоустройства в органы внутренних дел на должности участковых уполномоченных милиции.
Вместе с тем, во многих регионах - достаточно крупных и, на наш взгляд, имеющих все основания заявить о себе, как о лидерах в этом движении, к сожалению, есть вопросы. Это Ставропольский край, Новосибирская область, Челябинская область, Калининградская область, Ярославская область, Нижегородская область, Республика Ингушетия, Брянская область, Республика Коми, Курганская и Ульяновская области, Рязанская, Новгородская, Республика Бурятия, Липецкая, Вологодская область, Республика Адыгея.
Несмотря на неоднократное обращение в Министерство внутренних дел, в УВД по субъектам Российской Федерации, в местные законодательные органы принятие нормативных правовых актов, регламентирующих участие граждан в охране общественного порядка откладывается и откладывается. Как правило, уважаемые руководители выше названных областей, республик субъектов Российской Федерации говорят о том, что вот будет принят федеральный закон об участии граждан в обеспечении, в охране общественного порядка, тогда мы будем двумя руками работать в этом направлении. А вот сейчас мы будем стоять на месте. Я думаю, что это неверный подход и работать... В частности, там как раз и идет работа, но законодатели, руководители почему-то считают, что они могут остаться в стороне.
Систему российского законодательства об общественных объединениях образуют в первую очередь Федеральный закон "Об общественных объединениях" и законы об отдельных видах этих объединений, либо в определенных областях деятельности.
Весьма положительным в рассматриваемых нормативных актах является опыт, уже приобретенный в Республике Башкортостан. В целях активизации работ общественных формирований более широкого привлечения населения к охране общественного порядка был принят Закон 1997 года июня месяца номер 114 "Об общественных формированиях правоохранительной направленности в Республике Башкортостан".
В указанном нормативно-правовом акте нашел свое разрешение целый комплекс правовых и организационных вопросов взаимодействия формирований общественной направленности и органов внутренних дел, привлечение населения к охране общественного порядке и профилактике правонарушений.
Закон установил организационно-правовые формы общественных организаций правоохранительного характера, определил порядок их образований и деятельности, направленный на защиту прав и свобод граждан, общественной безопасности, обеспечения деятельности общественных органов правоохранительного характера в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, ее законами и иными нормативно-правовыми актами.
В качестве примеров нормативно-правовых актов можно поставить четко и конкретно Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 года номер 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" и Постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1997 года номер 387 "О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации". В них, в частности, предлагалось органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации восстановить деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны правопорядка, советов по профилактике и правонарушений трудовых коллективов для осуществления профилактической работы с правонарушителями.
В соответствии с вышеуказанными постановлениями Правительство Российской Федерации в Республике Тыва законодательной палатой великого Хурала республики принят закон об участии граждан в охране общественного порядка от 11 марта 2003 года номер 204, который определяет форму участия граждан в охране общественного порядка и гарантий их правовой и социальной защиты.
В связи с принятием настоящего закона Правительством Республики Тыва разработано типовое положение о народных дружинах во всех районах республики. Совместно с главами администраций проводятся семинары-совещания, оказывается практическая помощь со стороны МВД республики, разработаны и внедрены методические рекомендации по применению закона. Участие граждан в обеспечении правопорядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, которая зафиксирована в конституционных положениях и распространяется на участие граждан в управлении делами государства в сфере правопорядка.
Некоторые законы Российской Федерации в различных формах прямо указывают на право или долг участия граждан в обеспечении правопорядка. Мы можем достаточно долго дискутировать, эмоционально рассказывать нужно ли, не нужно ли и так далее. Но как юрист я хотел бы обратить ваше внимание на то, что прописано в наших законах, и, как говорится, то, что мы обязаны выполнять. Так, сообщение граждан правоохранительным органам о ставших известным им сведениям о террористической деятельности, о любых других обстоятельствах, информация о которых может способствовать предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, а также минимизации ее последствий, определяется, как гражданский долг каждого гражданина Российской Федерации". Статья 9 Федерального закона номер 130 "О борьбе с терроризмом".
Следующий Закон Российской Федерации "О безопасности". В статье 2 говорится о том, что граждане являются субъектами безопасности, обладают правами, обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствие с законодательством Российской Федерации, с законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов принятые в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Следующая позиция. Закон Российской Федерации "О милиции" пункт 32 статья 11. Предоставляет сотрудникам милиции право привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству. Оно может быть гласным для нештатных сотрудников милиции и негласным.
Статья 17 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" нормативно регулирует содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 года номер 69 Федерального закона "О пожарной безопасности" содержит в статье 13, цитирую: "Добровольная пожарная охрана, в которой определяется, что это форма участия граждан в организации предупреждения пожаров и их тушение в населенных пунктах и на предприятиях.
Предприятиям, осуществляемым частную детективную охранную деятельность в соответствии со статьей третьей Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе".
Нормативно-правовые акты МВД России даже рекомендуют использовать частные охранные структуры в охране общественного порядка.
А в ГУВД Москвы их, например, включают в систему комплексного использования сил и средств единой дислокации.
Практика, сложившаяся в Москве, свидетельствует о том, что частные охранники вступают в добровольную народную дружину. В порядке эксперимента несут патрульно-постовую службу самостоятельно в спальных районах города.
Я думаю, более подробно здесь уже будет сказано об этом.
К сожалению, государство в настоящее время не имеет нормативных рычагов обеспечить правовую защиту дружинника, внештатного сотрудника милиции.
В связи с принятием Закона Российской Федерации от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" утратило свою силу положение "О добровольных народных дружинах Российской Федерации по охране общественного порядка". Данное положение юридически закрепляло право, обязанность и меры социальной защищенности народного дружинника, который, к сожалению, нет в Законе Российской Федерации "Об общественных объединениях".
Постановление Совета Министров СССР от 12 марта 1987 года "Об отмене дополнительных отпусков предоставляемых за выполнение отдельных общественных поручений" лишило возможности стимулировать общественные формирования правоохранительной направленности.
Из нового Уголовного кодекса Российской Федерации, к сожалению, исключена статья об уголовной ответственности за сопротивление народному дружиннику, посягательство на его жизнь и оскорбление при исполнении им обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности. Хотя действующая иная статья 317 УК "Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа" предусматривает ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военнослужащего, а равно его близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, либо их мести за такую деятельность.
К сожалению, в статье 19.3 нового КоАП отсутствует мера административного взыскания за неповиновение народному дружиннику и внештатному сотруднику милиции, которые были предусмотрены в статье 165 ранее действующего КоАП РСФСР.
Более 70 лет в нашем государстве накапливался опыт организации и функционирования различных форм участия граждан в обеспечении правопорядка и общественной безопасности. Государство предлагало, сформировало функционирующие органы в качестве субъекта единого процесса по материально-техническому, культурному воспитанию и других условий, активное участие граждан в обеспечении правопорядка и общественной безопасности.
К сожалению, мы это все утратили сегодня. Возрождаем, пытаемся это сделать. Для этого нужны усилия, и та работа, которая проводится депутатами Государственной Думы непосредственно по воссозданию единой системы профилактики, мы видим, что закон об участии граждан в охране общественного порядка, следующий этап - закон о профилактике должны дать свои результаты. Это бесспорно. Но я перечислил правовые аспекты, которые необходимо вместе с этим законом сейчас детально проработать. Нам надо понять, что только один закон не снимет с нас все проблемы, мы не будем понимать друг друга, и мы не услышим друг друга до той степени, когда мы не обеспечим правовую защищенность того человека, который хочет встать в ряды защитников общественного порядка. Если он не будет технически оснащен, если государство не сможет обеспечить его финансовую защиту, его личное здоровье, здоровье его семьи. Вот здесь, конечно, существует много проблем, и первый вариант этого закона, который мы достаточно долго обсуждали, работали, всегда натыкались на финансовое обеспечение. Но другие правовые, казалось бы, простые на наш взгляд, вопросы, которые должны решаться, когда люди заинтересованные в этой работе, должны понимать друг друга.
А получается, что мы наталкиваемся на стену, за которой стоят такие же замечательные чиновники из других министерств и ведомств, и говорят, мы все понимаем, но мы в отличие от вас не ходим по этим улицам, и нам неинтересно ходить в общественные места, куда все граждане ходят, не интересно. Мы ходим в другие места, где стоят частные охранники, где служба безопасности обеспечивает видеонаблюдение. Ну, наверное, здесь камень преткновения. Потому что все население желает, правоохранительные органы желают, а кто-то не желает.
Я думаю, уважаемые депутаты, с вашей поддержкой мы должны в ближайшее время этот закон не только обсудить, но и принять в первом чтении и так далее, и так далее. Потому что я объездил достаточно много субъектов Российской Федерации, встречался и с руководителями местных законодательных собраний, с руководителями, которые осуществляют и руководят общественными объединениями правоохранительной направленности. И мне сложно им объяснить, почему этот закон не принимается. У меня нет слов сказать, почему он не принимается.
Я надеюсь, что на этом обсуждении мы вместе найдем те пути и решения для того, чтобы мы могли сделать все, чтобы каждый гражданин российского государства и в общественных местах, и на производстве, и дома чувствовал себя защищенным.