АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
парламентских слушаний Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
"Правовое регулирование участия граждан
в обеспечении правопорядка"
Участники парламентских слушаний О Т М Е Ч А Ю Т :
Одним из отличительных признаков гражданского общества является участие населения в обеспечении общественного порядка. Эта социальная функция заметно укрепляется в ходе развития правового государства в условиях рыночных отношений, и обуславливает рост нетерпимости граждан к антиобщественным проявлениям самого разного характера.
Конституция Российской Федерации наделяет граждан емкими и равными правами защищаться от несправедливости установленными законами способами. Федеральная власть и местное самоуправление - это инструменты обеспечения и гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Поэтому участие граждан в правоохранительной деятельности выступает самостоятельной формой их конституционного волеизъявления.
Российская история богата традициями вовлечения граждан в охрану общественного порядка, практика чего изменялась в зависимости от политического строя. В годы монархии эта традиция нашла свое отражение, к примеру, в Уставе предупреждения и пресечения преступлений 1876 года. В советскую бытность в числе одного из таких правовых актов можно назвать постановление Правительства СССР 1979 года "О мерах по усилению роли добровольных народных дружин в обеспечении общественного порядка и борьбе с правонарушениями в РСФСР". В постсоветской России важную роль в организации этого вопроса в новых политических и экономических условиях жизни сыграло Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации".
Парламентские слушания Государственной Думы по данной проблеме еще раз подтверждают неоднозначность теоретических воззрений на рассматриваемый вопрос. Одни эксперты категорически отрицают возможность привлечения граждан Российской Федерации к участию в обеспечении правопорядка, признавая добровольные народные дружины исторически себя изжившими. Они придерживаются той точки зрения, что согласно Конституции Российской Федерации обязанность обеспечения общественного порядка и безопасности возлагается не на граждан, а на правоохранительные органы и специальные службы. Гражданам России, как налогоплательщикам, не обязательно участвовать в охране правопорядка, подменяя тем самым государственные органы.
Аргументы других экспертов опираются на положения Федерального закона "Об общественных объединениях", в рамках которого население наделяется возможностью участвовать в обеспечении правопорядка. Да и само административное и уголовное законодательство как бы побуждает граждан участвовать в предупреждении и пресечении преступлений, не неся ответственности за действия, совершенные в порядке необходимой обороны, в условиях крайней необходимости, при задержании преступника и т.п.
На фоне развернувшейся полемики, проект федерального закона, регулирующего данную область общественных отношений, в настоящее время до сих пор не принят. Однако пассивность федерального законодателя в этом плане отнюдь не означает, что рассматриваемая проблема не решается на местах. На момент проведения парламентских слушаний более чем в 50 субъектах Российской Федерации и отдельных органах местного самоуправления зарегистрировано значительное число общественных организаций правоохранительной направленности и уже действует значительный список законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих указанную проблему.
Тем не менее, в виду отмеченной выше правовой неупорядоченности обсуждаемых социальных процессов, в стране отмечается тенденция сокращения числа общественных объединений, участвующих в обеспечении правопорядка, хотя их создание и деятельность приветствуется населением и находит поддержку на всех уровнях власти субъектов Российской Федерации. Так, по данным Государственного научного учреждения "Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации" за пятилетний период с 2002 по 2006 годы численность подобных объединений уменьшилась с 38791 до 34707 (10,5%). Количество добровольных народных дружин сократилось с 18957 до 17687 (6,7%), в связи с этим количество преступлений, раскрытых с привлечением граждан, в том числе дружинников, сократилось с 43839 до 41192 фактов (6%). Также сократилось и количество казачьих дружин - с 1098 до 872 (20,6%). При этом следует отметить, что с участием членов казачьих дружин в 2006 году удалось раскрыть преступлений на четверть больше, чем в 2002 году.
Вызывает тревогу сокращение количества общественных пунктов охраны порядка, список которых уменьшился за те же пять лет с 13456 до 12208 (9,3%). Одновременно с этим число граждан, желающих участвовать в обеспечении правопорядка, увеличилось с 203138 до 218729 человек (7,7%), а членов казачьих дружин с 33106 до 45372 казаков (37,1%).
По мнению специалистов, привлечение общественности к охране правопорядка целесообразно проводить, используя комплексные программы борьбы с преступностью. Такой методологический подход видится наиболее эффективной формой взаимодействия общественных объединений и граждан с правоохранительными органами и специальными службами. На федеральном уровне такие программы реализовывались в течение 1994-2000 годов, а на уровне субъектов Российской Федерации принимаются по-прежнему повсеместно, хотя и на нерегулярной основе.
В наши дни участие общественных объединений и граждан в охране правопорядка лишь фрагментарно отражено в законах "О безопасности", "О милиции", "О пожарной безопасности", "О безопасности дорожного движения", "О государственной границе", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О противодействии терроризму", "О частной детективной и охранной деятельности" и других.
В силу приведенных выше обстоятельств, участники парламентских слушаний пришли к единодушному мнению о назревшей необходимости разработки рамочного федерального законодательного акта, способного привести положения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в части, касающейся участия граждан в охране правопорядка.
Участники парламентских слушаний констатируют, что цели слушаний, состоящие в определении основополагающих подходов в законодательном регулировании участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка, выработке рекомендаций для законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления по решению связанных с этим проблем, достигнуты.
В ходе парламентских слушаний сформулированы основные задачи, стоящие перед законодателем при разрешении вопросов правового обеспечения участия общественности в охране правопорядка.
С позиций определения административно-правового статуса общественных объединений правоохранительной направленности подвергнуты разносторонним оценкам федеральное законодательство, имеющиеся проекты федеральных законов, а равно законодательство субъектов Российской Федерации.
Аргументирована важность социальной роли общественных объединений правоохранительной направленности в разных сферах противодействия преступности (уличной, экологической, сельской и др.).
Определены и подвергнуты анализу правила инициативного участия граждан Российской Федерации в обеспечении общественного порядка.
По итогам обсуждения участники парламентских слушаний Государственной Думы рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Включиться в разработку проекта федерального закона "Об основах участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка", определяющего административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности.
2. Разработать законодательные предложения об источниках и формах стимулирования граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам и специальным службам в выявлении и пресечении преступлений, определении комплекса мер их социальной защиты.
3. Рассмотреть необходимость внесения дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся ответственности за неповиновение представителю общественности, занятому в обеспечении общественного порядка на законных основаниях.
4. Рассмотреть необходимость внесения дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации об уголовной ответственности за сопротивление представителю общественности, посягательство на его жизнь или оскорбление при исполнении им определенных законом обязанностей по обеспечению общественного порядка.
5. Провести анализ и выяснить целесообразность разработки правовых основ применения членами общественных объединений правоохранительной направленности физической силы, специальных средств, ношения и применения огнестрельного оружия, варианты контроля и обучения граждан, участвующих на постоянной основе в обеспечении правопорядка.
Российской Академии Наук:
На основе комплексного научного анализа участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка и с учетом апробированного зарубежного опыта, дать объективную оценку современному состоянию этой темы и внести в Правительство Российской Федерации предложения о правовом и организационном совершенствовании данного вопроса, в том числе в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Органам государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации:
1. Рассмотреть возможность увеличения финансирования предусматриваемых территориальными программами мероприятий по охране правопорядка силами добровольных объединений граждан из средств местных бюджетов.
2. В целях стимулирования деятельности общественных объединений правоохранительной направленности рассмотреть варианты снижения местных налогов для охранных предприятий, активно сотрудничающих с правоохранительными органами и специальными службами в сфере обеспечения общественного порядка.
Федеральному Собранию Российской Федерации:
Обеспечить прохождение всех этапов законопроектной работы над проектом федерального закона "Об основах участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка".
Коммуникативным каналам информации:
Довести до внимания российского населения и зарубежной общественности вопросы, обсужденные на парламентских слушаниях.
Настоящие Рекомендации парламентских слушаний могут быть использованы субъектами законодательной инициативы при доработке внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране правопорядка, соответствующих законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, касающихся регулирования рассмотренных выше вопросов.
Приветствуется также использование Рекомендаций парламентских слушаний в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических и учебных заведений иного профессионального профиля при преподавании курсов дисциплин, имеющих отношение к обсужденным проблемам.
Председатель Комитета
Государственной Думы
по безопасности
В.А.Васильев