АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
НИИ проблем укрепления законности и правопорядка
при Генеральной прокуратуре Российской Федерации 1. Особенности формирования правового пространства, регулирующего участие граждан в обеспечении правопорядка. Участие граждан в обеспечении правопорядка является одной из граней формирования гражданского общества. На необходимость скорейшего решения этой задачи неоднократно указывал Президент Российской Федерации.
Начиная с 70-х годов прошлого столетия, в стране начала активно развиваться система участия граждан в укреплении правопорядка, в первую очередь, в направлении предупреждения правонарушений. В стране действовали добровольные народные дружины, по месту жительства создавались опорные пункты охраны правопорядка, действовала система товарищеских судов и индивидуального шефства по месту жительства. На предприятиях действовали советы профилактики, широко использовалась система наставничества, шефства со стороны ветеранов производства за молодыми работниками, товарищеские суды по месту работы и др. Эта система, получив международное признание, успешно функционировала до начала 90-х годов, найдя подражание во многих странах, где ее адаптировали к местным условиям. Тем не менее в самой России в 90-е годы XX столетия такая система оказалась в значительной мере разрушенной. В настоящее время, когда в стране произошли определенные позитивные сдвиги, система форм и методов участия граждан в обеспечении правопорядка вновь оказалась востребованной.
Это тем более актуально в связи с тем, что международные и межгосударственные документы все больше делают акцент на участии общественности в предупреждении правонарушений, преступности в целом и в обеспечении правопорядка. Так, например, "Венская декларация о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века" провозгласила, что "эффективные действия в области предупреждения преступности и уголовного правосудия требуют участия в качестве партнеров и субъектов, правительств, национальных, региональных, межрегиональных, и международных учреждений, межправительственных и неправительственных организаций и различных сегментов гражданского общества, в том числе средств массовой информации и частного сектора, а также признания их соответствующей роли и вклада".
_________________________
Десятый Конгресс Организации Объединенных наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Сборник документов. Изд-во Юрлитформ. М, 2001. С. 359.
2. Правовые основы участия граждан в обеспечении правопорядка. Как отмечается в "Концепции национальной безопасности Российской Федерации", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 24), "для профилактики преступности и борьбы с нею в первую очередь необходимо развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан". В этой связи для совершенствования системы социальной профилактики преступлений в целом и участия граждан в обеспечении правопорядка в современных условиях определяющее значение имеет оценка состояния правовой базы, регулирующей профилактику преступлений и иных правонарушений, а также роль общественных объединений граждан в деятельности по противодействию правонарушениям.
В настоящее время в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе и участия граждан в обеспечении правопорядка, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Таким образом, вопросы, связанные с участием граждан в обеспечении правопорядка и совершенствованием этой деятельности, определяются как на общегосударственном уровне, так и на уровнях субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Таким образом правовая система, регламентирующая вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка является трехуровневой и должна регламентироваться нормативными правовыми актами, принятыми на каждом из указанных уровней, что позволяет осуществлять соответствующее законотворчество с учетом региональных и местных особенностей. При этом правовой основой законотворчества профилактической направленности в регионах помимо Конституции Российской Федерации также выступают собственные конституционно-правовые акты (конституции республик, уставы краев и областей, автономной области, автономных округов городов, Москвы и Санкт-Петербурга).
3. Оценка состояния правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка на уровне Российской Федерации.
В настоящее время участие граждан в обеспечении правопорядка предусматривается некоторыми законами и законодательными актами общероссийского уровня. В их числе - федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации.
В частности, ст. 2 закона Российской Федерации "О безопасности" (ФЗ 2446-1 от 05.03.1992 г.) определяет, что общественные объединения, а также граждане являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. При этом государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Согласно этому же закону (ст.8) общественные объединения, а также граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, входят составной частью в систему безопасности Российской Федерации. Более того, общественные объединения и организации, граждане имеют право на получение ими в соответствии с действующим законодательством информации о деятельности органов обеспечения безопасности (ст. 21).
Закон Российской Федерации "О милиции" ( 1026-1 от 18.04.1991 г.) в числе принципов деятельности милиции называет взаимодействие с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами (ст. 3).
Определенное внимание правовому регулированию деятельности общественных объединений, а также граждан по обеспечению общественной безопасности уделено в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные направления этой работы. Среди такого рода федеральных законов следует назвать: "О пожарной безопасности" ( 69-ФЗ от 21.12.1994 г.), где регламентируется такая форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности как добровольная пожарная охрана (ст. 13); "О безопасности дорожного движения", где предусмотрено участие общественных объединений граждан в осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 8).
Заметной спецификой отличается Федеральный закон "О государственной границе" (ФЗ 4730-1 от 01.04.1993 г.), в котором предусмотрено участие граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах (ст. 38). При этом порядок привлечения граждан к защите Государственной границы определяется Правительством Российской Федерации.
Важное дополнение сделано Федеральным законом 258-ФЗ от 29.12.2006 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", согласно которому ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, регламентирующей круг вопросов муниципального ведения, дополнена пунктом 33, предусматривающим "создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка" (это положение вводится в действие с 01.01.2008 г.). Таким образом, указанный федеральный закон обеспечивает преемственность и согласованность федерального и муниципального законодательства в сфере обеспечения охраны общественного порядка.
Существенную роль в охране общественного порядка играют такие весьма специфичные добровольные некоммерческие объединения граждан как казачьи общества. Своеобразие этой формы объединения граждан состоит в том, что, с одной стороны, казачьи формирования по социально-правовой сущности представляют собой добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, а с другой, являются официальными структурами, состоящими на государственной службе. О месте, роли и перспективах использования данных объединений можно судить по Федеральному закону "О государственной службе российского казачества" ( 154-ФЗ от 05.12.05г.), который возлагает на эти добровольные массовые организации достаточно большой круг полномочий в сфере общественной и государственной безопасности. Так, в соответствии со ст. 5 этого Закона российские граждане, объединенные в казачьи сообщества, принимают участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, охране Государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом.
_________________________
Деятельность казачьих обществ можно рассматривать как своеобразную форму общественных объединениях, созданных с участием государства (государственно-общественных и общественно-государственных объединений), о которых говорится в ст. 51 федерального закона "Об общественных объединениях".
Следует также отметить, что отдельные аспекты участия общественных формирований и граждан в борьбе с терроризмом и экстремизмом нашли фрагментарное отражение в одноименных федеральных законах, регулирующих данные сферы. Например, ст. 9 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" ( 130-ФЗ от 25.07.1998 г.), регламентирующая вопросы содействия органам, осуществляющим борьбу с терроризмом, определяет, что общественные объединения и организации, независимо от форм собственности, должны оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.
Примером законотворческой деятельности Президента Российской Федерации в сфере правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка может служить его Указ 209 от 12.02.1993 г. "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации". Утвержденное этим актом "Положение о милиции общественной безопасности" предписывает (ст. 6), что данная милицейская структура в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, предупреждения и пресечения преступлений взаимодействует с трудовыми коллективами, общественными объединениями и гражданами, информирует их и средства массовой информации о своей деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
В перечне нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка, можно указать постановление Правительства РФ "О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации" ( 397 от 05.04.1997 г.), которым был утвержден План дополнительных мер по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений.
В этом документе, в частности, было предписано разработать и внести в установленном порядке в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны общественного порядка, устранения причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений, а также определяющих механизм экономического стимулирования организаций различных форм собственности и граждан, участвующих в этих мероприятиях.
Кроме указанного постановления Правительства РФ в 1999 году было принято еще одно постановление "О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 гг." ( 270 от 10 марта 1999 г.). В документе также было уделено определенное внимание вопросам участия граждан в обеспечении правопорядка.
В этой программе, в частности, отмечалось, что для успешной деятельности в данном направлении требуется комплексный подход и координация действий в борьбе с преступностью, в том числе с коррупцией, особенно в экономической и социальной сферах. Констатировалось, что решение этой и других задач, направленных на достижение дальнейших качественных сдвигов в результатах правоохранительной деятельности, невозможно без серьезной государственной поддержки, объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти и управления, широкого привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан.
Как представляется, привлечение общественности в охране общественного порядка через комплексные программы борьбы с преступностью является наиболее удачной формой сотрудничества и взаимодействия правоохранительных и государственных органов, с одной стороны, общественных объединений, благотворительных, религиозных организаций и граждан с другой. К сожалению, на федеральном уровне больше подобных программ не принималось. На региональном уровне программы борьбы с преступностью принимаются практически повсеместно.
Несмотря на наличие отдельных нормативных правовых актов федерального уровня, фрагментарно регулирующих вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка, следует признать, что в настоящее время этого явно недостаточно. Видимо, неслучайно Протоколом оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации, прошедшего 2 декабря 2006 года под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина, Правительству Российской Федерации поручено, в частности, в первом полугодии 2007 года осуществить меры по нормативно-правовому регулированию вопросов материального стимулирования граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам в выявлении и пресечении преступлений и иных правонарушений (пункт 2 протокола). В этой связи представляется, что реальное возрождение интереса граждан к обеспечению правопорядка позволит привлечь к этой работе широкие слои населения, способствуя изменению положения в лучшую сторону. Оценивая в целом ситуацию с состоянием правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка на федеральном уровне, следует прийти к выводу об отсутствии в нашей стране завершенной системы законодательного регулирования организации этой сферы деятельности и наличии лишь ее отдельных фрагментов. Особо негативно влияет отсутствие специального федерального закона на формирование регионального законодательства, в котором возникают пробелы в регулировании вопросов, определяющих перечень общественных объединений граждан, правомочных непосредственно осуществлять деятельность по поддержанию правопорядка, устанавливающих права и ответственность граждан, участвующих в такой работе, меры по социальной защите и стимулированию их добросовестной деятельности и др.
Кроме разработки вышеуказанного общероссийского основополагающего акта об участии граждан в обеспечении правопорядка, также необходимо принять федеральный закон об основах предупреждения преступлений и правонарушений, в котором следует специально определить место и роль общественных объединений в осуществлении криминальной профилактики. В этой связи в современных условиях участие общественности должно рассматриваться значительно шире, нежели в советский период, поскольку к профилактической деятельности помимо отдельных граждан и добровольных народных дружин могут привлекаться (а в ряде мест уже привлекаются) казачьи дружины, благотворительные организации, частные охранные предприятия, иные коммерческие и некоммерческие структуры.
В целях предупреждения преступлений и правонарушений закон должен создавать условия для развития тесного сотрудничества с такими общественными объединениями граждан как политические партии и движения, религиозные конфессии, негосударственные СМИ и др. Он должен способствовать как возрождению традиционных (общественные пункты охраны правопорядка, добровольные народные дружины, советы профилактики по месту жительства и на предприятиях и др.), так и созданию новых общественных структур профилактической направленности (организации цивилизованного соседского присмотра и контроля; ассоциации родителей и учителей, старших сестер и братьев - по профилактике правонарушений несовершеннолетних и в отношении них; объединению представителей мелкого и среднего бизнеса - против рэкета; автовладельцев - против краж и угонов автотранспорта, товариществами собственников жилья, казачьими формированиями, родительскими советами школ, попечительскими структурами и т.д.), а также включению в орбиту предупреждения преступлений и правонарушений новых общественных и негосударственных организаций, возникших в условиях формирования рыночных отношений.
Необходимо отметить, что по-прежнему в стороне от решения задачи предупреждения преступности остаются многие институты гражданского общества (в том числе международные, неправительственные организации и т.д.), которые должны быть включены в рассматриваемую систему. До настоящего времени в стране не формируются руководящие принципы привлечения некоммерческих и бизнес-структур к деятельности по противодействию преступности, развития правосознания широких слоев населения, пропаганды здорового образа жизни и законопослушного поведения, не разрабатывается система стимулирования участия предпринимателей в деятельности по укреплению правопорядка.
В этой связи в качестве примера заслуживает упоминания проблема привлечения к работе по предупреждению преступлений и правонарушений благотворительных организаций (фондов), поскольку названные общественные объединения обладают достаточным людским и материальным потенциалом.
Значительное число благотворительных организаций в своих Уставах определило такие гуманистические цели, как оказание материальной, психологической, юридической и иной помощи лицам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, алкоголикам, наркоманам, беженцам, вынужденным переселенцам, беспризорным и оставшимся без родительского попечения детям, а также подросткам из "неблагополучных" семей, многодетным и неполным семьям, малообеспеченным и другим категориям нуждающихся и др. Каждое из этих направлений деятельности благотворительных организаций заслуживает внимания и поддержки со стороны руководителей правоохранительных органов, так как конечная цель у них одна - исключить условия, способствующие совершению этими гражданами правонарушений или преступлений.
Восстановление и развитие связей правоохранительных и других государственных органов с населением - одно из стратегических предназначений законов об участии граждан в обеспечении правопорядка и об основах предупреждения преступлений и правонарушений, поскольку преодоление социальной апатии и пассивности значительной части населения к участию в мероприятиях по охране правопорядка и борьбе с правонарушениями в современных условиях является одним из решающих условий реализации задачи по расширению базы противодействия преступности.
Помимо изложенного следует учесть, что действующее законодательство допускает участие в обеспечении правопорядка не только некоммерческих общественных объединений граждан, но и коммерческих структур, в частности частных детективных и охранных предприятий. Этот вывод вытекает из содержания пункта 3.2.4 закона "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 31-ФЗ, от 10.01.2003 15-ФЗ, от 06.06.2005 59-ФЗ, от 18.07.2006 118-ФЗ), который установил "ежеквартальное рассмотрение вопросов взаимодействия органов внутренних дел с частными охранно-сыскными структурами в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности". На местах сложилась определенная практика такого взаимодействия, получившая в ряде субъектов Российской Федерации соответствующее нормативное правовое закрепление.
4. Динамика численности, а также вклад общественных объединений в обеспечение правопорядка в стране.
Оценивая статистические данные, характеризующие динамику численности общественных объединений, участвующих в обеспечении правопорядка в стране, следует отметить, что за период с 2002 по 2006 год (то есть за пятилетие) их численность уменьшилась на 10,5% (с 38791 до 34707). При этом количество добровольных народных дружин сократилось на 6,7% (с 18 957 до 17 687), а казачьих дружин - на 20,6% (с 1 098 до 872).
В то же время за указанный период отмечается устойчивый рост количества граждан, участвовавших в обеспечении правопорядка. В частности, за анализируемый период количество граждан, участвовавших в охране общественного порядка возросло с 334 682 до 369 867 или на 10,5% (число народных дружинников - с 203 138 до 218 729 человек или на 7,7%, а членов казачьих дружин - с 33 106 до 45 372 или на 37,1%). Таким образом, можно констатировать укрупнение численности общественных формирований за счет уменьшения их количества.
На этом фоне вызывает тревогу заметное сокращение количества общественных пунктов охраны порядка, которые начали возрождаться после длительного перерыва. За истекшую пятилетку их число уменьшилось на 9,3% (с 13 456 до 12 208).
Кроме того, обращает на себя внимание снижение показателей, характеризующих участие членов общественных объединений в выявлении административных правонарушений и раскрытии преступлений.
За рассматриваемый период количество преступлений, раскрытых с участием общественности уменьшилось на 6,0% (с 43 839 до 41 192 фактов), в том числе с участием дружинников - на 5,6% (с 22 201 до 20 947 фактов). В то же время с участием членов казачьих дружин в 2006 году было раскрыто преступлений на 25,3% более, чем в 2002 году (с 3 933 до 4 929 фактов).
Ухудшилось участие членов общественных объединений в выявлении административных правонарушений. В частности, количество таких фактов, выявленных с участием общественности, сократилось на 20,9% (с 585 006 до 462 830 фактов), в том числе с участием дружинников - на 20,1% (с 351 667 до 280 931 факта). С участием членов казачьих дружин в 2006 году было выявлено административных правонарушений на 19,8% менее, чем в 2002 году (с 65 254 до 52 327 фактов).
О состоянии и тенденциях участия граждан - сотрудников частных охранных предприятий в обеспечении правопорядка можно судить по действующей статистической отчетность, которая отражает результаты этой работы. Так, согласно этим данным за период с 2002 по 2006 г.г. количество такого рода предприятий увеличилось на 72,6% (с 8 527 до 14 720), а количество работающих в них возросло на 94,8% (с 110 871 до 215 946 человек).
За указанный период отмечается рост на 58,9% числа преступлений, раскрытых с участием работников частных охранных предприятий (с 3 747 до 5 955 фактов). Достаточно активно эта категория граждан участвовала в выявлении административных правонарушений. В частности, за период с 2002 по 2006 г.г. количество таких фактов увеличилось на 35,1% (с 61 724 до 83 374).
Приведенные выше данные, а также повседневная практика привлечения граждан к участию в обеспечении правопорядка свидетельствуют, насколько остро стоит вопрос о принятии общероссийских основополагающих актов, определяющих вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка, а также основы профилактики преступлений и правонарушений в Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что, несмотря на всеобщее признание необходимости принятия основополагающего закона об основах профилактики преступлений и правонарушений, неоднократное проведение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации парламентских слушаний и круглых столов по данному вопросу такой нормативный правовой акт до сих пор не принят.
_________________________
Один из таких проектов "Об основах государственной системы предупреждения преступлений" опубликован в журнале "Черные дыры в российском законодательстве", 2-2002, с.8-13.
Отсутствие такого документа приводит к тому, что элементы, образующие систему профилактики преступлений и иных правонарушений, в том числе нормативно-правовые основы участия граждан в обеспечении правопорядка, остаются законодательно не урегулированными
5. Состояние правового регулирования деятельности по предупреждению преступлений и иных правонарушений на уровне субъектов Российской Федерации.
На региональном уровне отмечается активизация правотворческой деятельности, направленной на создание законодательной основы деятельности по воссозданию системы участия граждан в обеспечении правопорядка, для чего были приняты специальные региональные законы об участии граждан в обеспечении правопорядка. В ряде случаев вопросы участия граждан в обеспечении общественного порядка предусматриваются законами о предупреждении преступлений и правонарушении, где им уделяется определенное внимание. В настоящее время такие законы общепрофилактической направленности приняты в Брянской области и в Чувашии. В каждом из этих актов содержатся предписания, непосредственно затрагивающие вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка.
В частности, в Брянской области в 1998 году был принят закон "О профилактике правонарушений в Брянской области", в котором, как указано в нем, установлены общие положения и задачи профилактики правонарушений, определены права и обязанности государственных органов, трудовых коллективов, общественных организаций и граждан, регулируются отношения, возникающие в процессе осуществления профилактической деятельности на территории Брянской области.
_________________________
В ред. законов Брянской области от 4.06.1999 г. 30-3 и от 5.08.2002 г. 47-3.
Вопросам создания и функционирования общественных формирований в этом законе посвящена специальная глава, состоящая из двух статей. В частности, статья 26 устанавливает, что "Общественные формирования правоохранительной направленности создаются и функционируют на территории области на основании и в соответствии с действующими федеральными законами и законами области", а статья 27, посвященная порядку создания и функционирования общественных пунктов охраны порядка, определяет, что такие пункты являются центрами профилактической работы в городах и других населенных пунктах области и создаются на основании решений органов местного самоуправления в микрорайонах с населением 15-20 тысяч человек, а также на территории каждой сельской и поселочной администрации. При этих общественных формированиях образуются советы из числа представителей общественности, предприятий, организаций, учреждений, органов местного самоуправления, а также общественные инспекции по делам несовершеннолетних и другие организации правоохранительной направленности. Районные (городские), поселковые, сельские администрации обеспечивают ОПОП помещениями, средствами связи, мебелью, юридической и методической литературой.
Принятый в Чувашии закон от 25 ноября 2003 г. 38 "О профилактике правонарушений в Чувашской Республике" также определяет роль и место общественных формирований в деятельности по предупреждению правонарушений.
В первую очередь, региональный законодатель установил, что "органы общественной самодеятельности населения" наряду с иными субъектами образуют в Чувашии систему профилактики правонарушений. При этом уточняется, что "полномочия органов и учреждений системы профилактики правонарушений определяются законодательством" (статья 3).
Рассматривая вопросы правового воспитания, в этом законе устанавливается, что "в процессе правового воспитания населения могут участвовать общественные объединения, зарегистрированные в установленном порядке" (статья 4).
Определяя формы участия органов государственной власти Чувашской Республики и органов местного самоуправления в социальной адаптации граждан, законодатель установил, что подобная деятельность может осуществляться во взаимодействии с общественными объединениями по оказанию содействия гражданам, нуждающимся в социальной адаптации (статья 7). Таким образом, этот закон в определенной мере затронул вопросы компетенции деятельности общественных формирований.
Определив в статье 18, что органами местного самоуправления в целях координационного и методического обеспечения работы по профилактике правонарушений могут создаваться центры профилактики правонарушений, закон установил, что в состав таких центров могут также включаться представители общественных объединений.
По нашим сведениям законы и иные нормативные правовые акты, специально посвященные вопросам участия граждан в обеспечении правопорядка, в настоящее время действуют в 35 субъектах Российской Федерации.
В частности, законы, специально регламентирующие вопросы участия населения в обеспечении общественного порядка, в настоящее время действуют в 33 субъектах Российской Федерации (в республиках Дагестане, Алтае, Северной Осетии-Алании, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии, Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Тыве, Саха (Якутии), Приморском, Краснодарском, Пермском краях, Белгородской, Волгоградской, Калужской, Кировской, Костромской, Курской, Магаданской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Пензенской, Ростовской, Сахалинской, Смоленской, Томской, Тюменской областях, а также в городах Москве и Санкт-Петербурге). Кроме того, 2 нормативных правовых акта в форме постановлений губернаторов (глав администрации) действуют в Астраханской и Новосибирской областях.
Оценивая содержание этих документов, следует отметить их чрезмерную лаконичность и взаимоподражание, продиктованные тем, что на федеральном уровне отсутствует соответствующий законодательный акт, который бы определил права и ответственность дружинников в процессе охраны общественного порядка, устанавливал формы и методы деятельности дружинников. Как показало изучение, отсутствие соответствующего законодательного акта на федеральном уровне приводит к тому, что при принятии региональных законодательных актов возникают сомнения в их соответствии Конституции Российской Федерации. Так, по этой причине в декабре 2002 года был признан утратившим силу закон Челябинской области от 27 апреля 2000 года 117-ЗО "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Челябинской области".
В некоторых регионах определенное внимание уделялось вопросам правового регулирования участия частных охранных предприятий в обеспечении правопорядка, в связи с чем органами исполнительной власти принимались соответствующие постановления и распоряжения.
Так, постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 28 июня 1999 г. 204 было утверждено "Положение о порядке привлечения частных охранных предприятий и служб безопасности к участию в охране общественного порядка и борьбе с преступностью".
В Краснодарском крае распоряжением главы администрации Краснодарского края от 6 декабря 2002 г. 1621-р было введено в действие положение "Об участии в охране общественного порядка сотрудников частных охранно-сыскных структур, членов охотничьих обществ".
В Свердловской области постановлением Правительства области от 25 августа 2004 г. 793-ПП было утверждено "Положение о привлечении частных охранных предприятий для обеспечения порядка в местах проведения массовых мероприятий и оказания содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка на территории Свердловской области".
Аналогичные решения были приняты и в некоторых иных субъектах Российской Федерации.
6. Состояние правового регулирования деятельности по предупреждению преступлений и иных правонарушений на уровне местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, как указано в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, осуществляют охрану общественного порядка. Это положение также закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как свидетельствует практика, и на этом уровне также сложился опыт организации работы по привлечению граждан к обеспечению правопорядка.
Как показывает изучение, чаще всего нормативно-правовое регулирование участия граждан в охране общественного порядка реализуется в республиканских, краевых и областных центрах, где по объективным причинам имеются более благоприятные возможности для такой деятельности (наличие высококвалифицированных юридических кадров, образовательных учреждений юридического профиля, финансовых и иных ресурсов и т.д.).
Так, например, в Иркутске постановлением мэра этого города от 5 сентября 2002 г. 031-06-1125/2 было утверждено "Положение о советах общественности, созданных при пунктах охраны общественного порядка в городе Иркутске". Аналогичное решение было принято Красноярским городским Советом от 7.06.2000 года 24-274 "О создании Красноярской муниципальной добровольной народной дружины", а также и в некоторых иных административных центрах субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты об участии граждан в обеспечении правопорядка принимались также и на районном уровне. В качестве примеров можно привести постановление главы Уссурийского городского округа Приморского края от 20 октября 2005 г. 1659 "О создании добровольных народных дружин по охране общественного порядка на территории Уссурийского городского округа", а также утвержденное решением Совета депутатов Озерского муниципального района Московской области от 17 марта 2006 г. 326/38 "Положение о народных дружинах в Озерском муниципальном районе Московской области". Аналогичные нормативные правовые акты действуют и в иных муниципальных образованиях.
В то же время, как показал анализ, на уровне местного самоуправления имеет место практика привлечения граждан к участию в правоохранительной деятельности специализированных общественных формирований (пожарных, санитарных, безопасности дорожного движения и др.).
Так, постановлением администрации Дмитровского муниципального района Московской области от 14 марта 2006 г. 531-п "О создании народной дружины по обеспечению безопасности дорожного движения транспорта и пешеходов и предупреждению дорожно-транспортных происшествий на территории муниципального образования "Дмитровский муниципальный район Московской области" была создана специализированная народная дружина.
Делая в целом выводы о состоянии и тенденциях правового регулирования участия граждан в обеспечении правопорядка на общефедеральном, региональном и муниципальном уровнях, следует отметить, что:
- общефедеральная правовая база в области участия граждан в обеспечении правопорядка по степени разработанности отстает от правовой базы аналогичной направленности во многих субъектах Российской Федерации;
- региональное законотворчество в рассматриваемой сфере испытывает недостаточное влияние со стороны федерального центра. Отсутствие базовых федеральных законов о предупреждении преступлений и правонарушений и об участии граждан в обеспечении правопорядка не способствует формированию региональной правовой базы и построению системы предупреждения преступлений и иных правонарушений, в которой участие граждан являлось бы приоритетным направлением;
- отсутствие общефедеральной правовой базы в области участия граждан в обеспечении правопорядка обусловило отсутствие более чем в половине субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регламентирующих порядок привлечения общественных объединений и отдельных граждан к обеспечению охраны общественного порядка;
- муниципальному законотворчеству в полной мере присущи те же самые недостатки (чрезмерные фрагментарность и лаконичность, взаимоподражание и др.), которые свойственны аналогичным документам, принятым на уровне субъектов Российской Федерации.
преступлений и наркомании НИИ проблем укрепления законности
и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации
кандидат юридических наук
B.H.Тищенко
12 марта 2007 года.