АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка
"Проблемы привлечения негосударственных формирований к охране
общественного порядка при проведении массовых мероприятий"
Массовые мероприятия являются одной из форм проявления непосредственной демократии, средством проявления общественной активности населения, его участия в политической жизни, выражения своего отношения к проводимым государственными органами, политическими партиями, профсоюзными и иными общественными объединениями мероприятиям, формой защиты своих прав, проведения досуга, отдыха, удовлетворения культурных потребностей, приобщения к достижениям искусства, спорта.
Массовые мероприятия представляют собой важное социально значимое явление, что требует комплексного подхода к обеспечению общественного порядка и безопасности при их проведении. Данный подход в силу сложности и многоплановости решаемых задач требует согласованных действий как различных подразделений органов внутренних дел, так и государственных органов управления, органов местного самоуправления, общественных формирований.
В юридической литературе нет однозначного понятия термина "массовые мероприятия", а имеются лишь различные подходы к их определению. Под массовыми мероприятиями в административно-правовом смысле понимаются организованные действия (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, проводимые в их интересах с целью удовлетворения политических, духовных, физических и других потребностей, а также деятельность органов государственного управления, направленную на организацию этих действий. В более широком понимании массовые мероприятия - это крупные общественно-политические, спортивные, культурные и иные акции, привлекающие большое количество участников, туристов, гостей и местного населения, которые обычно проводятся в крупных городах, а также могут охватывать прилегающие к ним населенные пункты.
_________________________
См.: Ларин В.В. Понятие административно-правовой охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. М.: Акад. МВД СССР, 1985. С.53-54. См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. МЦ 1996. С.439.; Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. М, 1997.С.300. См.: Колодкин Л.М. Особенности подготовки личного состава к несению службы по охране общественного порядка в период проведения массовых мероприятий в условиях крупного города // Проблемы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в условиях крупного города. М: ВШ МВД СССР, 1984. С. 17-22.
Таким образом, деятельность органов внутренних дел и подразделений внутренних войск по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий во многом зависит от их вида, масштаба, значения и других факторов.
Массовые мероприятия могут классифицироваться по разным критериям: целям, местам проведения, количеству и составу участников, зрителей; степени влияния на оперативную обстановку.
Так, по содержанию (основная классификация) принято классифицировать все публичные мероприятия на несколько видов:
общественно-политические (собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования);
культурно-зрелищные (концерты, дискотеки, уличные карнавальные шествия, народные гуляния и т.п.);
спортивные (олимпиады, спартакиады, соревнования по различным видам спорта);
религиозные (богослужения, крестные ходы, отправление религиозных обрядов);
иные (например, траурные процессии).
Решение вопроса о привлечении негосударственных формирований к охране общественного порядка, в том числе при проведении массовых мероприятий, основывается на следующей нормативно правовой базе:
Федеральный закон 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях";
Федеральный закон 35-ФЗ от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму";
Федеральный закон 54-ФЗ от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
иные федеральные нормативно правовые акты;
законы и подзаконные акты субъектов Федерации об участии населения в охране общественного порядка.
Одним из основных требований, предъявляемых к проведению массовых мероприятий, является обеспечение безопасности людей, их жизни, здоровья, соблюдение прав и законных интересов, поддержание общественного порядка в местах, где они проводятся. Действующим законодательством основная ответственность за выполнение этих задач при проведении массовых мероприятий возлагается на органы внутренних дел.
С точки зрения обеспечения общественного порядка и безопасности любые массовые мероприятия порождают особую обстановку на территории их проведения. Этой обстановке свойственны следующие особенности:
изменяется обычный ритм жизнедеятельности населения, вводятся ограничения на движение транспорта и пешеходов, на торговлю отдельными видами товаров в районе проведения массового мероприятия;
сосредоточение больших масс людей на ограниченной территории само по себе создает трудности в обеспечении общественного порядка, особенно в случаях, когда количество участников не может быть заранее определено;
состояние оперативной обстановки во многом зависит от состава участников массового мероприятия, их отношения к нему, эмоциональной возбужденности, наличия или отсутствия противоречий между участниками и группировками;
большое влияние метеорологических условий, в частности, резкое ухудшение погодных условий в конце мероприятий, проводимых на открытых стадионах, может создать угрозу безопасности;
в современных условиях сложной политической и экономической обстановки недовольство различных слоев населения нередко выражается в акциях протеста в виде митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, на которых выдвигаются не только экономические, но и политические требования;
массовые акции нередко используются коррумпированными и другими организованными группами для достижения своих целей: криминального передела собственности, поддержки своих кандидатов на выборах; разжигания конфликтов на национальной почве.
Особая обстановка требует использования дополнительных сил и средств органов внутренних дел (внутренних войск, ОМОН) большой подготовительной работы, организации взаимодействия с другими государственными органами, общественными объединениями.
В целях выработки стратегии и тактики привлечения негосударственных общественных формирований к охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий была проанализирована ситуация более чем в 30 субъектах Российской Федерации, выявлены основные проблемы и предложены пути их решения.
Изучение и анализ практики служб милиции общественной безопасности (МОБ) показывает, что общим недостатком в организации их деятельности при проведении массовых мероприятий является прежде всего недооценка значимости комплексных планов задействования сил и средств МОБ и других служб ОВД в системе единой дислокации на уровне МВД, ГУВД, УВД, РОВД, а также нерациональное использование привлекаемых общественных формирований. Наряду с этим, недооцениваются такие факторы как организация взаимодействия подразделений в условиях проведения массовых мероприятий, выработка алгоритмов совместных действий при пресечении уличных преступлений и правонарушений, оптимальная расстановка личного состава.
Как показало проведенное исследование, к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий привлекаются, в первую очередь, сотрудники частных охранных предприятий (ЧОП) и служб безопасности (СБ) объектов, в значительно меньшей степени - члены общественных объединений правоохранительной направленности.
В настоящее время в Российской Федерации зарегистрировано около 35 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности, в которых насчитывается более 348 тыс. членов, в том числе около 18,5 тыс. народных дружин общей численностью примерно 221 тыс. человек и 873 казачьих, включающих в себя 36,5 тыс. дружинников. Общественными объединениями во взаимодействии с правоохранительными органами проводится работа по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также других правонарушений.
_________________________
По данным ДООП МВД России.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В.Путина от 26.09.2005 г. ПР-1564 во всех субъектах Федерации развернута работа по внедрению новой системы профилактики правонарушений, предусматривающей активное использование общественных организаций правоохранительной направленности.
Реализации этих целей будет способствовать:
разработка и издание законов, касающихся реализации профилактических функций государства, в том числе закона об участии граждан в охране общественного контроле. Эффективность использования регионального законодательства определяется его близостью к реальной жизни и возможностью финансирования предусматриваемых мероприятий за счет местных бюджетов;
поиск оптимальных форм привлечения всех государственных и общественных институтов и бизнес-сообществ к профилактике правонарушений и участие гражданского общества в ней. Важно максимально стимулировать активность населения в работе общественных организаций правоохранительной направленности, развернуть добровольные народные дружины, молодежные и студенческие отряды содействия органам правопорядка и т.д.
Формы общественных объединений правоохранительной направленности могут быть различны - добровольные народные дружины (ДНД), казачьи дружины, уличные комитеты, советы общественности, товарищеские суды, студенческие отряды правоохранительной направленности и т.п.
Как правило, такие организации больше ориентированы на оказание помощи ОВД и органам местного самоуправления при патрулировании улиц, охране каких-либо территорий (дворов, сельскохозяйственных участков, территорий студгородков), имущества и здоровья граждан в ночное время, т.е. непосредственно связаны с удовлетворением потребности населения в обеспечении их безопасности в местах проживания, учебы, работы и общественных местах (рынках, улицах, парках), а также на борьбу с детской безнадзорностью и беспризорностью, семейно-бытовыми правонарушениями. Вместе с тем, в соответствии с уставами большинства из них, они могут привлекаться для поддержания порядка во время проведения культурно-массовых, общественно-политических и спортивных мероприятий.
Положительные примеры использования потенциала казачества и общественности в данной работе имеются во многих регионах: Краснодарском крае, Воронежской, Вологодской, Ивановской, Орловской областях и др. (см. Приложение).
В Нижегородской области активно используются студенческие отряды охраны общественного порядка. Они оказывают помощь органам внутренних дел при проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, взаимодействуют с участковыми уполномоченными милиции и инспекторами по делам несовершеннолетних, обслуживающими учебные заведения, общежития, территорию студенческих городков.
Так, в Нижегородской государственной медицинской академии действует студенческий отряд численностью 32 человека, которым выдаются удостоверения профсоюзного комитета и нарукавные повязки. Члены отряда активно участвуют в проводимых сотрудниками милиции мероприятиях, по вечерам патрулируют территорию студенческого городка и прилегающие улицы. Следует отметить, что со времени работы студенческого отряда правопорядка не зафиксировано ни одного факта совершения противоправных действий в отношении иностранных студентов.
В Саратовской области при ВУЗах создано и работает 10 студенческих добровольных отрядов правопорядка общей численностью 300 человек. Каждый член отряда на базе Учебного центра ГУВД Саратовской области прошел курсы по изучению Российского законодательства, медицинской подготовке и приемам самообороны. За 2005-2006 г.г. указанные отряды 186 раз привлекались для охраны общественного порядка при проведении различных культурно-массовых и спортивно-зрелищных мероприятий.
Однако за последнее время существенно сократилось или осталось на низком уровне количество общественных формирований правоохранительной направленности в республиках Калмыкия, Коми, Калининградской, Костромской, Курганской, Свердловской, Самарской областях. В указанных субъектах Российской Федерации не уделяется должного внимания организации работы с общественными объединениями, не должным образом налажено взаимодействие с органами местного самоуправления и, как следствие, их вклад в профилактику и раскрытие преступлений по сравнению с другими регионами несоизмеримо мал.
В Республике Дагестан, Тамбовской области общественные формирования вообще не привлекаются к охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Это во многом объясняется тем, что в ряде субъектов Российской Федерации до настоящего времени не созданы условия для стимулирования деятельности общественных объединений в обеспечении правопорядка, но в большей степени это связано с пассивностью некоторых руководителей органов внутренних дел на местах, их нежеланием добиваться от административных органов власти воссоздания общественных объединений правоохранительной направленности.
Использование потенциала негосударственных общественных формирований в этой области ограничено наличием ряда проблем.
Блок 1. Правовые основы деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.
Основной проблемой, тормозящей развитие общественных формирований по охране правопорядка, является отсутствие федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка", в котором определялись бы права и обязанности членов общественных формирований, финансирование их деятельности, социальные льготы.
В январе 1999 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят законопроект "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Однако впоследствии, в силу ряда причин на этот законопроект было наложено вето Президента Российской Федерации, и он отправлен на доработку.
С инициативой принятия на местном уровне аналогичных нормативных актов выступают в большинстве случаев УВД субъектов Федерации, что свидетельствует о настоятельной потребности их в использовании сил населения. Однако проекты областных законов не принимаются, ввиду того, что участие граждан в этой деятельности не регламентируется федеральным законодательством.
Привлечение общественности к выполнению рассматриваемых задач регулируется в регионах, как правило, постановлениями глав местных администраций об утверждении временных положений.
Имеется положительный опыт по изданию законов, например, Закона Московской области "О народных дружинах по охране порядка", Закона о народных дружинах на территории г. Москвы, Закон Пензенской области "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области", Закон Республики Марий Эл "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Марий Эл" Закон Ростовской области "О муниципальных казачьих дружинах" и др., устанавливающие правовые основы, принципы и формы добровольного участия граждан РФ в охране общественного порядка и оказания содействия органам внутренних дел, социальные гарантии.
В УК РФ отсутствует статья об уголовной ответственности за сопротивление народному дружиннику, посягательство на его жизнь или оскорбление при исполнении им обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности. Таким образом, государством не обеспечивается правовая защита дружинника, внештатного сотрудника милиции. КоАП РФ не предусматривает ответственность за неповиновение народному дружиннику и внештатному сотруднику милиции.
Создание четкой правовой базы деятельности членов общественных формирований по охране правопорядка позволит создать механизм реализации участия общественности в борьбе с правонарушениями, единообразие в правовом статусе, формах членства, методах работы. Иначе могут быть существенно нарушены законные права и интересы многих граждан, что недопустимо в правовом государстве.
Блок 2. Стимулирование членов негосударственных формирований правоохранительной направленности на участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.
В настоящее время добровольные формирования не достаточно заинтересованы в оказании помощи милиции из-за отсутствия финансирования своей деятельности по охране общественного порядка - в свободное от основной работы время они находят более выгодные занятия, чем оказание бесплатных услуг по предотвращению правонарушений и преступлений. Следовательно, экономическое стимулирование является одним из определяющих факторов, влияющих на заинтересованность участия населения в обеспечении правопорядка, в том числе и на массовых мероприятиях.
В качестве пути решения данной проблемы можно предложить создание постоянно действующих добровольных народных дружин (ДНД) на платной основе. Так, например, на территории Ивановской области, по данным за 2005 год, сформированы и действуют 141 общественное формирование численностью 902 чел., в том числе 4 добровольные народные дружины, осуществляющие свою деятельность на платной основе. Их материальное обеспечение производиться за счет районных бюджетов и центра занятости населения.
Раньше в КЗоТе РФ была норма, предоставляющая члену ДНД дополнительные 3 дня к отпуску. К сожалению, в новом Трудовом кодексе этой нормы нет. Выходом становится такое поощрение за счет местных бюджетов. Предприниматели, бизнесмены, руководители частных предприятий также могли бы дать определенные льготы своим дружинникам, ведь платят они значительные суммы охранникам своих фирм, телохранителям. Право бесплатного проезда дружинников в общественном транспорте вместе со льготой другим категориям населения также отменили. В Москве это право было восстановлено, и в других регионах при желании администрации органов самоуправления это возможно.
В г. Магадане в марте 2006 г. создана дружина с первоначальным штатом 200 человек. Работать дружинники будут добровольно не менее трех часов в сутки, но не бесплатно. В мэрии города принято решение о выплате им из городской казны заработной платы, а также о прибавке к отпуску в размере трех дополнительных дней за каждое дежурство.
В г. Тюмени создано 84 ДНД (815 человек). Администрация города готова рассматривать варианты трудоустройства дружинников-активистов, предоставления им возможности бесплатных занятий в спортзалах, чтобы поддерживать хорошую физическую форму.
Администрацией г. Жуковский Московской области в феврале 2006 г. принято решение о создании в городе добровольной народной дружины. По итогам "службы", раз в квартал лучших из ДНД будут премировать.
В Нижегородской государственной медицинской академии ежемесячно 7-8 дружинников, отличившихся в охране общественного порядка, приказом ректора поощряются денежными премиями от 500 рублей и более. Кроме того, члены отряда бесплатно получают талоны на питание.
В г. Тольятти также в конце 2005 г. было принято решение о создании молодежного отряда. За участие в охранных рейдах студентам платить не будут, но своеобразная компенсация тем не менее предусмотрена: возможность бесплатно позаниматься на базе учебного центра УВД города под руководством тренеров рукопашным боем, приемами самозащиты.
Возможно использование для материального обеспечения спонсорской помощи. В г. Ярославле, например, средства на куртки, специально сшитые для возрожденных дружинников, дали спонсоры.
В ходе выполнения задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности не исключается возможность причинения вреда здоровью членам общественных формирований. На сегодняшний день, если сотрудник ЧОП, СБ, казачьего формирования и т.п. получит травму любой степени тяжести при охране общественного порядка при проведении массового мероприятия, больничный лист ему не оплачивается, страховую денежную компенсацию сотрудник также не получит ввиду получения травмы не в рабочее время и не по основному месту работы.
Отсутствует необходимая материально-техническая оснащенность для обеспечения эффективной деятельности общественных формирований. Некоторые народные дружины, как, например, ДНД г. Нарьян-Мара Ненецкого автономного округа, не имеют даже своего помещения, в связи с чем организация их работы и эффективность в борьбе с правонарушениями минимальна.
Блок 3. Создание новых форм и методов участия населения в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности
Наиболее распространенные формы общественных организаций -ДНД, казачьи дружины и студенческие отряды - безусловно эффективны, но, тем не менее, не следует останавливаться только на них, необходимо вести поиск новых форм участия населения в охране правопорядка, использование влияния политический партий и объединений, футбольных клубов.
Например, в г. Малоярославце по инициативе местного отделения политической партии "Патриоты России" создана новая общественная организация "Добровольная народная дружина охраны порядка", все члены которой входят в местное отделение "Патриотов России" и в своем большинстве - студенты филиала Московской финансово-юридической академии.
Отряды содействия милиции, существовавшие еще в 90-х годах, стали основой муниципального учреждения г. Тольятти "Охрана общественного порядка", созданного в 2003 г. В его составе на конец 2005 г. - 250 инспекторов, в основном это рабочие промышленных предприятий города. Объединение не имеет всех прав милиции, но является основным ее помощником, привлекаемым и прокуратурой, и таможенной службой, и МЧС для выполнения самых разных заданий. Основные виды деятельности - оказание практической помощи патрульно-постовой службе на улицах, в общественных местах, на муниципальном транспорте, участие в рейдах по проверке общежитий, жилых микрорайонов, рынков, зеленой зоны, содействие правоохранительным и контролирующим органам в проведении городских массовых мероприятий. Заработок постоянных работников МУ "ООП" составляет 2 тысячи рублей за 180 часов выработки.
В последние годы все большую значимость для органов внутренних дел приобретают проблемы обеспечения правопорядка и общественной безопасности во время проведения крупных спортивных мероприятий. Это вызвано участившимися случаями совершения групповых хулиганских действий со стороны болельщиков футбольных клубов на матчах команд высшей лиги.
В охране правопорядка на стадионах при проведении спортивных матчей целесообразно шире использовать силы клубов футбольных и хоккейных фанатов. Не все болельщики, даже молодые люди, являются потенциально опасным контингентом. Уже есть прецеденты, когда активные члены официально зарегистрированных клубов футбольных фанатов участвуют в обеспечении безопасности спортивных матчей. В качестве поощрения на клуб выделяются бесплатные резервные места на трибунах.
Во многих регионах (Московская, Иркутская, Омская области, г.Санкт-Петербург) органами внутренних дел налажено тесное и целенаправленное взаимодействие с главами местных администраций, руководством ПФЛ, РФС, футбольных клубов столичных и местных команд, администрациями спортивных сооружений, лидерами фан-клубов.
ГУВД Московской области достигнуто соглашение с лидерами некоторых фан-клубов о выделении на каждый матч до 50 волонтеров, которые следят за порядком, находясь непосредственно среди фанатов.
При привлечении общественных формирований правоохранительной направленности к охране общественного порядка они должны в обязательном порядке проходить теоретическое и практическое обучение специфике и методам работы во время массовых мероприятий, принимать участие в учениях и рекогносцировках местности перед мероприятием.
В народных дружинах могут проходить обучение те, кто по разным причинам не в состоянии пройти действительную военную службу. В данном случае дружина, оставаясь добровольной организацией, дает возможность на постоянной основе, проходить некую альтернативную службу для студентов, музыкантов, семейных мужчин - т.е. всех тех, кому по закону положена отсрочка, а также тех, кто страдает различного рода заболеваниями и негоден к строевой службе, но, тем не менее, желает пройти хотя бы минимальное военное обучение.
Во время религиозных праздников возможно привлечение для обеспечения правопорядка возле храмов дружин, состоящих из прихожан.
Дружина может и должна привлекать в свои ряды лиц, прошедших действительную военную службу, может дать для желающих возможность регулярной военной подготовки для поддержания на высоком уровне навыков, полученных на службе в Вооруженных Силах. В дружине могут проходить допризывную военную подготовку юноши и подростки. Кроме того, народная дружина должна стать местом продолжения занятий военным делом для выпускников подростковых военно-патриотических клубов.
Дружина может иметь большое воспитательное значение для подрастающего поколения. Прежде всего, взрослые участники дружины должны привлекать своих детей, младших братьев к деятельности дружины, чтобы на практике осуществлялся принцип воспитания здоровой средой. Кроме того, под эгидой Народной дружины может быть организован подростковый военно-патриотический клуб (младшая дружина), дружина может оказывать содействие развитию военно-патриотического молодежного движения, помогая организовывать и обеспечивать мероприятия военно-патриотических клубов (соревнования, сборы, военно-тактические игры и т.д.).
Нет сомнений в том, что решение вышеперечисленных задач имеет огромное значение для современного российского общества. Учитывая состояние Вооруженных Сил, нежелание многих молодых людей идти на службу в армию, а также состояние молодежи, связанное с отсутствием у нее общественнозначимых интересов, роль народных дружин неуклонно возрастет.
Блок 4. Совершенствование деятельности ОВД по обеспечению общественной безопасности и охране общественного порядка во время проведения массовых мероприятий.
Например, многие УВД высказывают необходимость создания в составе органа внутренних дел специализированного подразделения для охраны таких мероприятий, что позволило бы более качественно и без привлечения иных служб милиции обеспечивать правопорядок и безопасность.
При проведении массовых мероприятий на коммерческой основе (например, рекламные акции, праздники пива и т.п.) осуществление охраны общественного порядка ОВД возможно на платной или частично платной основе по договору между организатором и ОВД. Полученные средства могут быть направлены на укрепление материально-технической базы ОВД и материальное стимулирование сотрудников.
Воссоздание народных дружин ставит перед государственной властью много других проблем. Например, надо решить, в каком режиме они должны работать? На наш взгляд, ДНД должна действовать круглосуточно. Проведенный анализ массовых мероприятий показывает, что основная их часть происходит в нерабочие или праздничные дни, а также в рабочие дни с 9 до 18 часов, что не позволяет активно использовать общественные формирования, члены которых в основном заступают на дежурство в вечернее время. Доля привлекаемых для охраны общественного порядка членов формирований правоохранительной направленности на массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий от всех задействованных нарядов составляет около 10%, а для работы на общественно-политических мероприятиях во многих регионах данная категория граждан вообще не привлекается.
Обращает на себя внимание необходимость установления правовых основ применения членами общественных формирований физической силы либо специальных средств, чтобы они могли действовать в соответствующих ситуациях не только методом уговоров правонарушителя.
Дадут ли народным дружинникам право на ношение оружия, если да, то должны ли они будут покупать его сами или получать? При этом работу народных дружин государственные органы должны как-то контролировать с тем, чтобы эти формирования не вышли из-под контроля, допустим, в момент кризиса.
Следует рассмотреть проблемы, с которыми сталкиваются органы внутренних дел при задействовании ЧОП И СБ при массовых мероприятиях, ведь эти организации в настоящее время представляют собой значительную часть сил правопорядка.
Негосударственная частная охранная и сыскная деятельность в настоящее время объективно является одной из специфических форм правоохранительной деятельности. Специфика ее заключается в том, что противодействие преступности осуществляется за счет дополнительного включения в процесс борьбы с правонарушениями бывших военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и спецслужб, а также наиболее физически развитой и здоровой части молодежи.
В Хабаровском края при охране массовых мероприятий ОВД взаимодействуют только с ЧОП и СБ. Так в 2005 г. на территории края было проведено 784 массовых мероприятия, в которых было задействовано сотрудников ОВД - 33 857 чел., сотрудников ЧОП и СБ - 395 чел. (из 312 зарегистрированных формирований участвовало 16).
В начале 2006 г. ГОРОВД Оренбургской области заключено 268 договоров с ЧОП, СБ на совместное обеспечение охраны общественного порядка. В качестве приданных сил работники ЧОП, СБ привлекались для обеспечения общественного порядка при проведении таких массовых мероприятий, как празднование Нового года, 1 мая, Дня Победы, Дня независимости, религиозных праздников "Рождество Христово", "Пасха".
Анализ состояния дел по привлечению частных охранных предприятий и служб безопасности к обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью говорит о том, что их потенциал используется не в полном объеме.
Положительный и отрицательный опыт сотрудничества показал, что необходим переход от простых договоров отдельных ОВД с охранными предприятиями к созданию эффективной системы постоянного взаимодействия и координации деятельности. Совместная работа органов внутренних дел с ЧОП и СБ также должна строиться с учетом специфики их правового статуса и организационных форм. Сотрудничество должно носить договорной характер и базироваться на принципах законности, добровольности, невмешательства.
Основной целью создания данной системы взаимодействия является снижение уровня криминогенной напряженности в обществе в результате максимального использования потенциала охранно-сыскных структур. Для реализации поставленной цели необходимо решение ряда задач:
придание процессу развития охранно-сыскных структур управляемого характера;
качественное улучшение контроля за деятельностью охранно-сыскных структур;
активизация процессов вытеснения криминальных элементов из сферы предоставления платных услуг в области обеспечения безопасности;
повышение квалификации руководителей и сотрудников охранно-сыскных структур, как следствие снижение числа нарушений с их стороны.
ЧОП и СБ, выступая относительно самостоятельной силой, должны дополнить государственную правоохранительную систему.
Для успешного функционирования системы взаимодействия надо решить ряд проблем правового, организационного, экономического и психологического характера, касающихся как деятельности негосударственных структур, так и государственных органов.
Правовые. Назрела объективная необходимость регламентировать как вопросы взаимодействия охранных предприятий с правоохранительными органами, так и статус частных охранников, привлекаемых для охраны правопорядка, позволяющий им эффективно выполнять данные функции на законной основе.
Экономические. Необходимо разработать и экспериментально опробовать экономически обоснованные и выгодные нормативы цен на оказание платных услуг по обеспечению правопорядка, а также меры экономического стимулирования предприятий, оказывающих в той или иной форме помощь правоохранительным органам с целью компенсации возникающих при этом затрат.
Назрела необходимость проработки вопроса возможного снижения налогового бремени для тех охранных предприятий, которые активно сотрудничают с ОВД в сфере обеспечения правопорядка, таким ЧОПам целесообразно создать "режим наибольшего благоприятствования", например, рассмотреть возможность введения льготных условий оплаты услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны ОВД, по охране оружейных комнат указанных частных охранных предприятий, предоставление их сотрудникам дополнительных социальных гарантий и льгот.
Психологические. Необходимо изменить отношение к негосударственной охранно-сыскной деятельности со стороны сотрудников государственных органов, в том числе органов правоохранительной направленности. Деятельность охранно-сыскных структур целесообразно рассматривать как естественных союзников в борьбе с преступностью, своего рода резервную и вспомогательную силу. В свою очередь воздействие на сознание лиц, занятых в охранно-сыскной сфере, посредством повышения уровня правосознания, соблюдения закона способствует выработки у них понимания, что они занимаются не только зарабатыванием денег, но и выполнением общественно важной функции в государстве.
Организационные. Одной из особенностей охранной и сыскной деятельности является ее распыленность по районам и отсутствие координирующих организационных структур.
Для взвешенного решения наиболее важных и принципиальных вопросов сотрудничества, совершенствования контроля за частной детективной и охранной деятельностью, а также планирования данной работы при УВД многих областей, например, в Оренбургской области, созданы Координационные советы.
Реализация данных концептуальных положений, на наш взгляд, позволит создать систему эффективного привлечения потенциала негосударственных предприятий безопасности к охране правопорядка при проведении массовых мероприятий.
Активная позиция самих граждан, их неравнодушие и нетерпимость к нарушителям общественного порядка, желание помочь работникам правоохранительных органов - таковы пути создания правового государства и гражданского общества.
По нашему мнению, с целью активизации работы по привлечению общественных формирований к мероприятиям по охране общественного порядка, в том числе при проведении массовых мероприятий необходимо:
1. Ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой Российской Федерации Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка".
2. Представительным органам субъектов Федерации на законодательном уровне закрепить правовое положение казачества, членов ДНД и др.
3. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации на региональном уровне при разработке комплексных региональных программ по профилактике правонарушений на 2007-2010 годы предусмотреть мероприятия по привлечению общественности к охране общественного порядка и источники их финансирования.
4. Дополнить законодательство Российской Федерации следующими нормами:
а) УК РФ дополнить нормой, устанавливающей ответственность за посягательство на жизнь сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности;
б) КоАП РФ дополнить нормой, устанавливающей ответственность за неподчинение законным требованиям сотрудника общественного формирования правоохранительной направленности при исполнении им своих обязанностей;
в) дополнить УПК РФ соответствующими нормами.
5. Решить вопрос об обязательном страховании граждан, участвующих в охране общественного порядка.
6. Ввести в практику регулярное заслушивание лиц, возглавляющих общественные формирования правоохранительной направленности, на совещаниях руководства органах внутренних дел, проведения семинаров, лекций по данной проблематике.
7. Изучить, обобщить и рекомендовать к использованию положительный опыт привлечения граждан к охране общественного порядка.
8. Обеспечить методическое сопровождение правоохранительной деятельности негосударственных формирований правоохранительной направленности.
9. Развивать связи с зарубежными добровольными образованиями по охране общественного порядка.