Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2007г. Выпуск 1 Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка

• Титульный лист
• Содержание

Вниманию участников парламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по безопасности, предлагается информационная подборка материалов на тему: "Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка", подготовленная на основе информационно-библиографических ресурсов Управления библиотечных фондов (Парламентской библиотеки).
Подборка материалов состоит из 4 частей.

Первая часть представляет собой библиографический список нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, книг, статей из журналов, сборников и центральных газет по обсуждаемой теме. Библиографические записи расположены в обратном хронологическом порядке, внутри - в алфавитном порядке.

Вторая часть содержит тексты статей из журналов, сборников и центральных газет, наиболее полно отражающих тематику проводимых парламентских слушаний. Данные статьи помечены в списке знаком (*). Тексты статей расположены в обратном хронологическом порядке.

Третья часть содержит материалы о результатах опросов общественного мнения о деятельности органов охраны порядка.

В четвертой части представлен обзор интернет-сайтов организаций по теме парламентских слушаний.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЯ В ЗАКОН АЛТАЙСКОГО КРАЯ "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ АЛТАЙСКОГО КРАЯ: ЗАКОН Алтайского края от 09.11.2000 N 66-ЗС // "АЛТАЙСКАЯ ПРАВДА", N 268, 16.11.2000; "Сборник законодательства Алтайского края", 2000 г., N 55, с. 10

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ АЛТАЙСКОГО КРАЯ: ЗАКОН Алтайского края от 06.03.2000 N 12-ЗС // "АЛТАЙСКАЯ ПРАВДА", N 72, 28.03.2000; "Сборник законодательства Алтайского края", 2000 г., N 47(67), с. 15.

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН Республики Алтай от 24.04.2003 N 11-16 // ЗВЕЗДА АЛТАЯ", N 73, 20.05.2003; "Сборник законодательства Республики Алтай", 2003 г., N 9(15) (апрель - май), с. 15

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Белгородской области от 31.12.2003 N 113 // Белгородские известия", N 11, 20.01.2004; "Сборник нормативных правовых актов Белгородской области"; N 56, часть II, октябрь - декабрь, 2004

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА ТЕРРИТОРИИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Белгородской области от 19.01.2000 N 87 // "Сборник нормативных правовых актов Белгородской области", N 17, 1999; N 19, 2000; "Думские ведомости", N 2, 08.02.2000; "Сборник законов, принятых Белгородской областной Думой в 1999 году", том 5, 2000

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН: ЗАКОН Республики Дагестан от 08.10.2004 N 25 // "Дагестанская правда", N 252, 15.10.2004; "Собрание законодательства Республики Дагестан", 29.10.2004, N 10, ст. 815

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН Кабардино-Балкарской Республики от 26.07.2002 N 46-РЗ (ред. от 02.06.2005)// "Кабардино-Балкарская правда", N 150, 02.08.2002

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 03.04.2003 N 146-ЗО (ред. от 09.04.2004) // "Вятский край", N 67 (2995), 09.04.2003; "Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области", N 3 (48), 20.06.2003.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА: ЗАКОН Корякского автономного округа от 14.06.2005 N 52-03 // "Народовластие", N 55, от 06.07.2005 г.

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА: ЗАКОН Корякского автономного округа от 08.12.2004 N 370-03 // "Народовластие", N 103, от 22.12.2004 г.

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КАМЧАТСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Камчатской области от 14.03.2005 N 312 // "Официальные Ведомости", N 12-13, от 18.03.2005 г.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Костромской области от 04.12.2002 N 83-ЗКО // "Северная правда", N 236, 17.12.2002; N 241, 24.12.2002

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Костромской области от 14.10.97 N 11 // "Северная правда", N 206, 25.10.97.

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ МАРИЙ ЭЛ: ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ от 16.07.2003 N 30-З (ред. от 04.10.2006) // "Марийская правда", N 132, 18.07.2003; "Собрание законодательства Республики Марий Эл", 26.08.2003, N 8 (часть 1), ст. 256.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЯ В СТАТЬЮ 13 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ, В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА: ЗАКОН РМ от 05.10.2006 N 53-З // "Ведомости ГС РМ", 2001, N 5-7 (38), ст. 219; "Известия Мордовии", N 150-31, 06.10.2006

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ, В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА: ЗАКОН РМ от 09.11.2000 N 54-З // "Известия Мордовии", N 185, 14.11.2000

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ ОТ 26 ИЮНЯ 2002 ГОДА N 36 "О МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ НАРОДНОЙ ДРУЖИНЕ: ЗАКОН г. Москвы от 17.11.2004 N 73 // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 68, 08.12.2004; "Тверская, 13", N 152, 21.12.2004; "Ведомости Московской городской Думы", N 12 (ст. 302), 28.12.2004

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЯ В ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ ОТ 28 МАРТА 2001 ГОДА N 9 "ОБ УЧАСТИИ ЖИТЕЛЕЙ МОСКВЫ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН г. Москвы от 17.11.2004 N 72 // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 68, 08.12.2004; "Тверская, 13", N 152, 21.12.2004; "Ведомости Московской городской Думы", N 12 (ст. 301), 28.12.2004
О МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ НАРОДНОЙ ДРУЖИНЕ: ЗАКОН г. Москвы от 26.06.2002 N 36 //"Тверская, 13", N 98, 13.08.2002: "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 31, август 2002; "Ведомости Московской городской Думы", N 8 (ст. 162), 16.09.2002.

ОБ УЧАСТИИ ЖИТЕЛЕЙ ГОРОДА МОСКВЫ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН г. Москвы от 28.03.2001 N 9 // "Тверская, 13", N 19 (16 - 22 мая), 2001; "Вестник Мэрии Москвы", N 19, май 2001: "Ведомости Московской городской Думы", N 5 (ст. 43), 08.06.2001.

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА: ЗАКОН МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ от 30.11.2006 N 811-01-ЗМО // "Мурманский Вестник", N 232, 05.12.2006, стр. 3

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Нижегородской области от 07.09.2006 N 85-З // "Нижегородские новости", N 167(3579), 13.09.2006; ["Правовая среда", N 78-79(751-752), 13.09.2006]

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Орловской области от 09.06.2001 N 208-ОЗ // "Орловская правда", 19.06.2001; Собрание нормативных правовых актов Орловской области, выпуск 10, 2001

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Пензенской обл. от 29.06.2006 N 1058-ЗПО // "Пензенские губернские ведомости", N 19, 11.07.2006, ст. 25; "Ведомости ЗС Пензенской области", N 34 (часть 1), 17.07.2006, ст. 55

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Пензенской обл. от 20.02.2003 N 440-ЗПО // Ведомости ЗС Пензенской области", N 7, 05.03.2003, ст. 9; "Пензенские губернские ведомости", N 3, 12.03.2003

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Пермской области от 06.12.2002 N 497-92 (ред. от 28.03.2006) // "Российская газета", N 237, 18.12.2002; "Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области", N 2, 6 февраля 2003 года.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН ПРИМОРСКОГО КРАЯ "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ПРИМОРСКОГО КРАЯ: ЗАКОН Приморского края от 08.12.2006 N 5-КЗ // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", N 2, 11 декабря 2006 года; "Приморская газета", N 46 (57), 12 декабря 2006 года

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ПРИМОРСКОГО КРАЯ: ЗАКОН Приморского края от 09.08.2004 N 138-КЗ // "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", N 66, 09 августа 2004 года; "Утро России", N 123 (3167), 17 августа 2004 года.

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ: ЗАКОН Санкт-Петербурга от 08.11.2001 N 760-95 (ред. от 25.11.2002) // "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 21, 16.11.2001; "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", N 12, 27.12.2001; Изм., внесенное Законом Санкт-Петербурга Санкт-Петербурга от 25.11.2002 N 561-57 опубликовано в приложении к журналу "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" - "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга" - 07.12.2002).

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН Сахалинской области от 03.12.2003 N 451 // "Губернские ведомости", N 261 (1913), 09.12.2003

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ) "ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ПРАВОПОРЯДКА: ЗАКОН Республики Саха (Якутия) от 16.09.2003 62-З N 127-III // "Якутские ведомости", N 37, 07.10.2003; "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар.", N 20, 14.10.2003

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ПРАВОПОРЯДКА: ЗАКОН Республики Саха (Якутия) от 03.12.1996 З N 145-I // "Республика Саха", N 1, 06.01.1997.

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН Республики Северная Осетия-Алания от 15.01.2004 N 2-РЗ // Газета "Северная Осетия" от 29.01.2004 N 17 (24065)

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН: ЗАКОН РТ от 01.11.2005 N 107-ЗРТ (с изм. от 30.11.2006) // "Республика Татарстан", N 223, 05.11.2005; "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", N 45-46, 07.12.2005, стр. 04240

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ от 08.09.2004 N 189-ОЗ // Официальные ведомости" (сборник нормативно-правовых актов, подписанных Главой Администрации Томской области), N 27 от 10.09.2004; "Официальные ведомости Государственной Думы Томской области" (сборник нормативных правовых актов), N 33 (ч. I) от 30.09.2004

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОН ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ // "Томский вестник", N 212 от 25.11.1997; "Официальные ведомости Государственной Думы Томской области" (сборник нормативных правовых актов), N 22, 1997 г.; "Официальные ведомости" (сборник нормативно-правовых актов, подписанных Главой Администрации Томской области), N 21, октябрь-ноябрь 1997 г.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ ТЫВА "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ ТЫВА: ЗАКОН Республики Тыва от 26.11.2004 N 893 ВХ-1 // "Тувинская правда", 07.12.2004

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ ТЫВА "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН Республики Тыва от 03.06.2004 N 778 ВХ-1 // "Тувинская правда", 16.06.2004

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РЕСПУБЛИКЕ ТЫВА: ЗАКОН Республики Тыва от 11.03.2003 N 204 ВХ-1 // "Тувинская правда", 01.04.2003.

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОН УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ "ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН УР от 02.12.2002 N 64-РЗ // "Известия Удмуртской Республики", N 180, 18.12.2002

ОБ УЧАСТИИ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: ЗАКОН УР от 16.05.2000 N 172-II // "Известия Удмуртской Республики", N 60, 26.05.2000.

ОБ УЧАСТИИ НАСЕЛЕНИЯ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ: ЗАКОН Республики Хакасия от 05.12.2005 N 92-ЗРХ // "Вестник Хакасии" от 09.12.2005 N 63

Книги, авторефераты диссертаций

Вопленко Н.Н. Законность и правовой порядок/ Н.Н.Вопленко; Волгогр. гос. ун-т. - Волгоград: Изд-во Волгогр. гос. ун-та, 2006. - 133 с.

Коннов И.А. Общественные субъекты правоохранительной деятельности в современном российском политическом процессе: автореф. дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02. - Н.Новгород, 2006. - 27 с.

Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России)/ М-во внутр. дел Рос. Федерации. - М.: Триада, 2006. - 291 с.

Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение механизма формирования и функционирования режима законности и правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. .../ Н.М.Хесина; Моск. ун-т МВД России. - М., 2005. -23 с.

Виссаров А.В. Правопорядок в Российской Федерации и его обеспечение (теория и практика): Моногр./ А.В.Виссаров; Нижегор. акад. МВД России, Фонд содействия правоохранит. органам "Закон и право". - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2004. - 258 с.

Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации/ Н.М.Хесина; Под ред. В.Я.Кикотя. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. - 141 с.

Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений/ А.В.Виссаров; Моск. ун-т МВД России. - М., 2003. - 22 с.

Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации : теор.-приклад. проблемы: Учеб./ И.И.Сыдорук. - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2003. -245 с.

Статьи из журналов и сборников

Амельчаков И.Ф. Взаимодействие милиции и общественности /И.Ф.Амельчаков // Вестник Московского университета МВД России. - 2007. - 1. - С. 62-63

(*) Вавилов С.В. Народная дружина: прошлое или будущее? / С.В.Вавилов // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C. 14-17

Вяткина Н.А. Актуальные проблемы правового регулирования в сфере обеспечения правопорядка и безопасности граждан на федеральном и региональном уровнях (на примере Южного федерального округа)/ Н.А.Вяткина // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2006. - 6. - C. 89-95

(*) Дробижева Л.М. Новые подходы к организации взаимодействия милиции и населения в современных условиях (на примере США и Канады) /Л.И.Дробижева, О.В.Щедрина // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C.76-92

Иванов С.В. К вопросу о формах и методах обеспечения общественного порядка и безопасности в Российской Федерации/ С.В.Иванов // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - С. 180-188

(*) Кваша Л.Ф. Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка / Л.Ф.Кваша // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - 3.

Коннов И.А. О роли населения в обеспечении правопорядка / И.А.Коннов // Гуманитарные ценности и единство российского образовательного пространства. Материалы межвузовской научной конференции 11-12 мая 2005 г. - Ч. II. - М.: Гуманитарный институт, 2006. - С. 39-44

Коннов И.А. Проблемы участия негосударственных субъектов правоохранительной деятельность в обеспечении экономической и общественной безопасности России / И.А.Коннов // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения. - 2006. - 6. - С. 246-249

Кононов А.М. Участие населения в охране общественного порядка: законодательный тупик или новые подходы?/ А.М.Кононов // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C. 62-68

Миклина С.В. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка / С.В.Миклина // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - 8.

(*) Незнамова Е.А. К вопросу о взаимодействии населения с милицией: (зарубеж. опыт и отечеств. традиции) / Е.А.Незнамова // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - С. 151-158

Пантелеев Б.Н. Перспективы взаимодействия Общественной палаты с правоохранительными органами // Б.Н.Пантелеев // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C.255-258

(*) Попова Н.Ф. К вопросу привлечения общественных объединений к охране общественного порядка /Н.Ф. Попова, Л.И.Овчинникова // Российский следователь. - 2006. - 10. - С. 39-41

(*) Харламов В.И. Исторический опыт и проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в Российской Федерации/ В.И.Харламов // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C. 28-44

(*) Чекалин А.А. Профилактика преступности как сфера взаимной ответственности государства и общества / А.А.Чекалин // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C. 9-14

Нечевин Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период / Н.Д.Нечевин // Российский следователь. - 2005. - 7. - С. 42 -45

Илешин А.А. Роль и значение органов местного самоуправления муниципальных образований в обеспечении общественной безопасности и правопорядка/ А.А.Илешин // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. ст. - Томск, 2003. - Ч. 14. - C. 295-302

Камышев Д. Не в службу, а в дружину: [Законопроект "Об участии граждан РФ в охране обществ. порядка"]/ Д.Камышев // КоммерсантЪ Власть. - 2003. - 4. - С.28-30

Махарамов Р.А. Предупреждение преступлений: практика Российской Федерации и Республики Узбекистан / Р.А.Махарамов // Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы/ Редкол.: А.И.Долгова (отв. ред.) и др.; Рос. криминол. ассоц., НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. - М.: Рос. криминол. ассоц., 2003. - С. 96-101

(*) Першуткин Н. Право на порядок милиция гарантирует: [Беседа с начальником Департамента охраны общественного порядка МВД России генерал-полковником милиции Н.Першуткиным]/ Н.Першуткин; Записала В.Фаляхова // Парламент. газ. - 2007. - 8 февр. - 20

Территория "02": итоги и задачи: [Расшир. заседание коллегии МВД Рос. Федерации об итогах работы в 2006 г.] // Щит и меч. - 2007. - 15 февр. - 7.- C. 1, 4 - 5

 Касимов А. Растет число народных дружин /А.Касимов // Щит и меч. - 2006. - 14 дек. - 47. - С. 2

(*) Министр внутренних дел России генерал армии Рашид Нургалиев: "Взаимодействие милиции и общества - одно из условий обеспечения правопорядка" // Щит и меч. - 2006. - 2 февр. - 5. - С. 1

(*) Мороченко Ю. Я б в дружинники пошел / Ю.Мороченко // Парламент. газ. - 2006. - 28 дек. - 218

Первый заместитель Министра внутренних дел России генерал-полковник милиции Александр Чекалин: "Широкий фронт" // Щит и меч. - 2006. - 2 февр. - 5. - С. 3

А.А.Чекалин, Первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации, генерал-полковник милиции

     Несмотря на то, что в последнее время очень много сделано в укреплении правопорядка, итоги борьбы с преступностью существенно отстают от результатов социальных и экономических преобразований. В стране сохраняется рост преступности, ее рецидивных проявлений, правонарушений в молодежной среде. Не снижается острота проблем наркомании и алкоголизации населения. Все чаще отмечаются экстремистские акции.
    Правоохранительные органы, как правило, работают по уже совершенным преступлениям. Выявлением и устранением причин и условий совершения правонарушений в стране, в сфере государственного управления, социума и образования практически никто не занимается. Мы подошли к рубежу, когда использования только уголовного и административно-правового механизма воздействия на правонарушителей явно недостаточно. Нужна высокоэффективная и хорошо отлаженная государственная система профилактики.
    В этих целях Министерством внутренних дел при большой поддержке Полномочного представителя Президента в Уральском федеральном округе П.М.Латышева в сентябре 2005 года разработана базовая модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях. Эта идея одобрена повсеместно.
    В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 26.09.2005 г. ПР-1564 работа по ее внедрению развернута во всех субъектах Федерации. Уже имеются первые положительные результаты. В регионах за октябрь-декабрь 2005 года введена 581 должность заместителей глав администраций по профилактике правонарушений. Наибольшее их количество в Южном и Приволжском федеральных округах - 155 и 145 должностей соответственно.
    Сформировано более 10 тыс. межведомственных комиссий по профилактике правонарушений различных уровней. Впервые программы профилактики получили целевое финансирование. На эти цели выделено 1 млрд 178,7 млн руб. из консолидированных бюджетов. Привлекаются внебюджетные средства. Активизировалась реализация программ социального обслуживания граждан, их реабилитации и адаптации. С октября 2005 г. введено в строй 680 социальных учреждений по обслуживанию населения (всего зарегистрировано 2,8 тыс.), в том числе 74 учреждения для одиноких престарелых и инвалидов, освобожденных из мест лишения свободы, 65 - для страдающих алкоголизмом и наркоманией.
    Органами внутренних дел осуществляются индивидуальные профилактические мероприятия с 550 тыс. лиц, осужденных к условной мере наказания, в том числе 41 тыс. несовершеннолетних, а также с 630 тыс. лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
    Вместе с тем по-прежнему более половины граждан этой категории не имеют возможности работать. В истекшем году получили рабочие места только 96 тыс. условно осужденных, 76 тыс. ранее судимых. Проблема развития сети рабочих мест для вернувшихся из мест лишения свободы, квотирования их, пусть и не на престижных предприятиях, сегодня очень важна. Нужно искать решения и по жилью. Закон сохраняет за ними право бронирования жилья. Эта линия требует новых усилий от участковых, жилищных органов, прокуратуры и суда. С сентября общими усилиями удалось восстановить право на жилье 66 тыс. ранее судимым.
    Оказана медицинская помощь каждому третьему из числа состоящих на профилактическом учете. В IV квартале 2005 г. число учебно-воспитательных учреждений закрытого типа увеличилось на 83 (всего 125), специальных общеобразовательных школ - на 26, специальных ПТУ - на 28. Планомерно и эффективнее стали работать комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В суды для решения вопросов о лишении родительских прав направлено 44 тыс. материалов в отношении родителей или лиц, их заменяющих, не исполняющих обязанности по воспитанию несовершеннолетних детей. Но хорошо это или плохо - необходим серьезный анализ. К профилактической работе с населением привлечено свыше 11 тыс. товариществ собственников жилья и домовых комитетов.
    Увеличивается число технических средств по контролю за обстановкой на улицах и в других местах с массовым пребыванием граждан. В настоящее время используется около 7 тыс. установок видеонаблюдения и свыше 33 тыс. - экстренной связи "гражданин-милиция".
    МВД России с августа 2005 г. проводит на базе УВД г. Перми эксперимент по внедрению и использованию программно-аппаратного комплекса "Безопасность". Его основой является создание диспетчерского пункта для оперативного управления подвижными нарядами, входящими в систему единой дислокации. Это позволило за короткое время сократить число уличных преступлений на 2,2%. Данная система должна получить "зеленый свет" во всех субъектах Федерации.
    Особо следует отметить работу по созданию государственной системы профилактики правонарушений в Республике Татарстан, где на реализацию указанных программ планируется выделить 754 млн руб. В целях координации деятельности в сфере профилактики правонарушений создан Временный организационный комитет МВД России. Выработана система деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. Приказом министра внутренних дел от 17.01.2006 г. 19 утверждена Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. Образован Координационно-методический совет МВД России по предупреждению преступлений. Председателем совета является первый заместитель министра, членами совета - начальники департаментов и других структурных подразделений МВД России.
    Разработана и реализуется программа "Информационно-пропагандистская инициатива МВД России по привлечению общественных объединений правоохранительной направленности, граждан к обеспечению общественного порядка".
    Для совершенствования государственной системы профилактики правонарушений считаем необходимым создание правительственной комиссии по профилактике правонарушений для координации деятельности субъектов профилактики на федеральном уровне.
    Успешное решение задач, стоящих перед органами внутренних дел, по укреплению правопорядка и борьбе с криминальными проявлениями в обществе невозможно без всесторонней и действенной помощи со стороны населения. В связи с этим программа предусматривает стимулирование участия населения в поддержании порядка в жилом секторе, в деятельности общественных организаций правоохранительной направленности.
    Сегодня участковым уполномоченным милиции, как говорил Р.Г. Нургалиев, оказывают помощь 34 тыс. общественных формирований, из которых 19,6 тыс. ДНД и казачьих дружин общей численностью около 350 тыс. человек. К сожалению, из-за отсутствия федерального законодательства об участии граждан в охране общественного порядка они работают вне правового поля. Правовая зашита их жизни, здоровья и деятельности в борьбе с преступностью не обеспечена. Не дожидаясь затянувшейся процедуры принятия федерального закона, в 60 субъектах Федерации приняты региональные законодательные акты об участии граждан в обеспечении правопорядка и безопасности.
    Однако все вопросы региональное законодательство решить не может. В текущем году совместными усилиями мы должны решить вопрос о прохождении проекта данного федерального закона в Госдуме. Необходимы коренные изменения принципов и методов работы по предупреждению правонарушений по месту жительства граждан. Один участковый уполномоченный милиции проблему обеспечения безопасности граждан решить не в состоянии.
    В советское время актив участкового насчитывал от 10 до 25 человек. На общественных пунктах охраны порядка (ОПОП) работали секции, в том числе по работе с молодежью, по охране правопорядка в микрорайонах, совет ветеранов, женсовет, и особо я бы отметил секции по борьбе с пьянством и наркоманией, работе с лицами, ранее судимыми. Сегодня они имеются лишь в г. Вологде и еще нескольких городах, которые можно посчитать по пальцам. Задачей первостепенной важности является восстановление их форм работы по месту жительства граждан.
    Нам нужны общественные формирования, работающие с населением различных возрастных групп, в том числе детского, юношеского и старшего возраста. Начинают возрождаться отряды друзей милиции, юных инспекторов движения. В России существует около 12 тыс. таких детских самодеятельных объединений с общим количеством почти 200 тыс. подростков в возрасте 12-16 лет.
    Сотрудниками ГАИ им прививаются ситуационные навыки и правила безопасного движения, с ними изучаются основы оказания первой медицинской помощи, их обучают безопасной езде на велосипедах, мотоциклах. Это даст возможность сократить детский травматизм на дорогах.
    В прошлом году около 26 тыс. детей погибли или получили травмы различной степени тяжести в результате ДТП.
    В 2005 г. к уголовной ответственности привлечено почти 80 тыс. школьников и студентов учебных заведений, что составляет 53,2% от общего числа привлеченных к ответственности несовершеннолетних. Криминогенная ситуация в этой среде очень неблагополучная. Поэтому не менее важно возрождение студенческих оперативных отрядов.
    Требуется здоровое молодежное фандвижение для предупреждения правонарушений на стадионах и других спортплощадках. За прошлый год к административной ответственности за хулиганские действия и другие правонарушения на футбольных матчах привлечено к ответственности 5,2 тыс. футбольных фанатов, по трем эпизодам возбуждены уголовные дела.
    Сегодня сформировалась часть болельщиков, которые специально приходят на стадионы, чтобы учинить беспорядки, за весь матч ни разу не взглянув на футбольное поле. Они провоцируют столкновения противоборствующих сторон болельщиков, направляют их агрессивные действия на сотрудников милиции, обеспечивающих порядок и безопасность участников матча.
    Общественные группы из числа лиц старшего возраста в силу своего жизненного опыта могли бы осуществлять дежурства в подъездах, во дворах, в гаражах, а также контролировать поведение несовершеннолетних на внутридворовых площадках и в школе. Целесообразно рассмотреть в приказном порядке для органов внутренних дел участие представителей общественности в контроле за деятельностью самих сотрудников органов внутренних дел.
    Они могли бы выполнять несколько задач при нахождении в дежурных частях органов внутренних дел. Во-первых, принимать участие в качестве понятых при проведении различных процессуальных действий. Во-вторых, оказывать сдерживающее влияние на правонарушителей, доставляемых в органы внутренних дел, которые в большинстве своем не выполняют законные требования сотрудников милиции. Их присутствие в дежурных частях оказывало бы также позитивное влияние на обращение дежурных с посетителями.
    Одной из форм взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями может быть участие граждан в нарядах ППСМ и ДПС. Здесь могут решаться антикоррупционные задачи, стимулирование добросовестного несения службы сотрудниками милиции и проявления активности. Мнение представителей общественности должно учитываться при аттестовании или повышении в должности участковых уполномоченных милиции, сотрудников ППС, ДПС, а также при принятии решения об их поощрении.
    Положительный эффект будет иметь включение представителей общественности в работу подразделений, осуществляющих постановку автотранспорта на учет, техосмотры, выдачу паспортов, водительских удостоверений, лицензий на приобретение огнестрельного оружия и т. д. Сегодня стоит задача пробуждения в общественном сознании элементов наблюдательности, соседского присмотра и контроля, своевременного доведения информации до органов внутренних дел. Общественность должна оказывать помощь милиции в сборе сведений о притонах пьянства и наркомании, проституции, скупщиках краденого, лицах, незаконно хранящих оружие, взрывчатые вещества, иные запрещенные к обороту предметы, угонщиках автомашин, экстремистах и гражданах, вовлекающих несовершеннолетних в антиобщественную деятельность.
    В этом вопросе считаю необходимым обратиться к историческому ракурсу - в России отношения органов правопорядка и населения, как ни в одной стране мира, имели особые формы и четко очерченные паритеты. Это наше национальное достояние, и к нему следует относиться бережно. Важно, что такие отношения строились на добровольном волеизъявлении российских граждан и не содержали хорошо всем известной по практике американских и западноевропейских стран материальной выгоды. Об этом сегодня нужно говорить открыто. Данные принципы складывались веками, еще в Древней Руси розыск преступников, или, как говорили, "гонение следа", осуществляли потерпевшие, их близкие, добровольцы и все члены общины ("Русская Правда", XI век).
    На различных исторических этапах сформировалась система гласных, можно сказать, прозрачных отношений сторон в охране правопорядка. Были периоды, когда активность населения в обеспечении безопасности была чрезвычайно высока, что диктовалось требованиями сложившихся жизненных условий.
    Считаю, что сегодня у правоохранительных органов и общественных объединений единая задача - создать широкие возможности для реализации стремлений граждан сформировать правовые условия их деятельности, связанной с обеспечением по большому счету национальной безопасности.

С.В.Вавилов, Председатель Комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

     По моему глубокому убеждению, основной смысл и содержание понятия демократического государства заключается в выполнении государством своих обязательств перед гражданином, с одной стороны, а с другой - справедливое требование исполнения обязательств со стороны гражданина. Гарантом демократии, а равно исполнения взаимных обязательств "гражданин-государство", служит закон.
    В Конституции России прямо сказано, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все мы это прекрасно понимаем. Все чаще слышны слова о том, что каждый на своем месте должен заниматься своим профессиональным долгом, а не "самодеятельностью", и это, конечно, правильно.
    Сегодня мы задаемся вопросом: есть ли будущее у такого общественного института как народная дружина? Законно, необходимо и обоснованно это явление с точки зрения права, морали и объективной необходимости или нет? Отвечаю: безусловно, да.
    Отмечая вопросы морали и общественной необходимости применительно к теме нашего обсуждения, к сожалению, не могу не остановиться на чрезмерном усилении влияния уголовной субкультуры на общественное сознание. Уголовные "понятия", увы, стали частью нашего мышления и жизни, способствуют этому в немалой степени средства массовой телекоммуникации. Если значительная часть общества буквально бредит "уголовной романтикой", очень сложно говорить о праве, законности, разумном, подчеркиваю, разумном взаимодействии между гражданином и правоохранительными органами. Конечно, для преодоления этой болезни нужны совместные усилия и понимание самих граждан и государства в целом, выстроенная, продуманная политика. Это первая и очень важная посылка.
    Теперь что касается правового подхода. В соответствии с пунктом "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В статье 132 Конституции Российской Федерации говорится, что осуществление охраны общественного порядка относится к вопросам местного значения в рамках отдельных, предусмотренных законом, государственных полномочий. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Поэтому вопросы общественной безопасности и деятельность по охране общественного порядка наряду с федеральными законами также должны регулироваться законами субъекта Российской Федерации.
    В настоящее время, после вступления в силу Федерального закона от 15 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", в России, к сожалению, практически отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее возможность участия граждан в оказании содействия правоохранительным органам по обеспечению правопорядка.
    Необходимость активной опоры на общественность, на законопослушных граждан диктуется обострением криминогенной обстановки в стране, недостаточностью имеющихся возможностей и ресурсов у правоохранительных органов и признается подавляющим большинством руководителей и практических работников правоохранительной сферы. Не секрет, что во многих сельских районах страны участковый инспектор милиции является единственным представителем органов правопорядка на огромной территории и по объективным причинам ничего не сможет сделать без помощи населения. Так же, к примеру, невозможно обойтись без помощи жителей приграничных районов органам и войскам Федеральной пограничной службы.
    В итоге более чем в половине субъектов Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления, стремясь восполнить возникший пробел в федеральном законодательстве, для возрождения деятельности общественных формирований правоохранительной направленности уже приняли свои нормативные акты.
    В раде регионов народные дружины по охране общественного порядка, народные дружины по охране государственной границы, казачьи формирования, другие общественные формирования правоохранительной направленности уже активно работают, оказывают неоценимую помощь правоохранительным органам, дополнительно являясь и своеобразной формой гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов со стороны населения.
    Например, 28 марта 2001 г. принят Закон г. Москвы 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка", а также 10 декабря 2003 г. - Закон Москвы 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в г. Москве". Однако, поскольку вопросы обеспечения правопорядка отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, эти нормативные акты не могут обеспечить достаточного правового регулирования в данной сфере, а в некоторых случаях прямо противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В других регионах именно отсутствие федерального законодательства рассматривается органами государственной власти как основное препятствие к принятию соответствующих правовых актов.
    По нашему мнению, участие граждан в охране общественного порядка может быть индивидуальным и коллективным.
    Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:
    а) непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;
    б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;
    в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;
    г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;
    д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.
    Коллективное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:
    а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;
    б) работа в составе народной дружины.
    Федеральным Собранием РФ, начиная с 1997 года, неоднократно принимались меры к разработке и принятию Федерального закона "Об участии граждан РФ в охране общественного порядка".
    В частности, Государственная Дума 27 января 1999 года приняла Федеральный закон "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка", который Совет Федерации одобрил 18 февраля 1999 года, однако Президент РФ 4 марта 1999 года отклонил закон с мотивировкой, что отдельные положения закона не соответствуют нормам Конституции Российской Федерации, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Федеральный закон не содержит четкого разграничения функций, задач, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, и граждан и их коллективных формирований - с другой. 16 апреля 1999 года Государственная Дума отклонила Закон в редакции Президента Российской Федерация и в ранее принятой редакции, а 16 марта 2001 года по мотивам нецелесообразности сняла его с дальнейшего рассмотрения.
    9 октября 2002 года Законодательное Собрание Краснодарского края внесло в Государственную Думу проект федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", однако 16 сентября 2005 года Государственная Дума отклонила его в ходе рассмотрения в первом чтении.
    15 декабря 2002 года депутаты Государственной Думы Г.В.Гудков, Е.В.Афанасьев и другие внесли проект Федерального закона "Об участии граждан Российский Федерации в обеспечении правопорядка", принимались меры к его доработке, однако 6 сентября 2005 года он был снят с рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом авторами законопроекта.
    Аналогичная судьба постигла и проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", который был внесен еще в 2001 году, был принят Государственной Думой в первом чтении 16 сентября 2003 года и пока остается без дальнейшего движения.
    Таким образом, до настоящего времени отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее вопросы участия граждан в охране общественного порядка. В ходе подготовки Доклада Совета Федерации за 2005 год "О состоянии законодательства в Российской Федерации" многие субъекты Российской Федерации высказались за необходимость принятия такого федерального закона. По нашему мнению, подобный закон необходим и дальнейшее его обсуждение необходимо провести на уровне Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.

Л.М. Дробижева, руководитель Центра исследований межэтнических отношений Института социологии РАН, доктор исторических наук, профессор

   Переход на новые принципы деятельности правоохранительных органов в западных странах связан с определенным недовольством населения уровнем преступности и работой полиции. Но необходимо отметить, что в целом деятельность полиции оценивается положительно большинством населения этих стран. Так, в начале 2000-х гг. в США, по данным опросов как The Gallup Organization, так и других организаций, с доверием к полиции относятся 64% опрошенных1; около 60% респондентов уверены, что полиция сможет предоставить им защиту от особо опасных преступлений2; не опасаются быть остановленными и арестованными на улице 78% опрошенных3. Около 60% респондентов оценили сотрудников полиции как честных и следующих профессиональным этическим нормам4.
    Российские органы внутренних дел, как показывают различные исследования, находятся в иной ситуации. Так, по результатам опросов, проведенных Аналитическим центром Юрия Левады в мае 2004 г., с недоверием к милиции относятся 64% опрошенных, 46% - с опасением. 26% опрошенных испытали на себе "произвол милиции": ущемление прав и законных интересов, грубость, волокиту и бездействие, вымогательство, неоправданное задержание, физическое насилие5. Еще более остро проблема взаимоотношений с милицией стоит для иноэтничных мигрантов в мегаполисах России - 73,8% опрошенных часто сталкивались с произволом московской милиции6. Для полиэтничной страны, какой является Россия, последнее обстоятельство имеет особую важность, так как часто вследствие своей принадлежности к органам государственной власти сотрудники органов внутренних дел отождествляются с государством и проводимой им политикой. Так, по данным исследования адаптационных установок мигрантов г. Москвы, проведенного в Центре этнической социологии ИС РАН в 2003 г., негативный образ принимающей стороны (существенно влияющий на желание мигрантов интегрироваться) формируется у них в основном за счет их негативного опыта взаимодействия с сотрудниками милиции7. Таким образом, проблема налаживания неконфликтного взаимодействия с населением является одной из актуальнейших как для российского общества в целом, так и для сотрудников органов внутренних дел. Варианты ее разрешения, приемлемые для России, могут быть найдены, как показывает зарубежный опыт, благодаря переходу российских правоохранительных органов на новые, так называемые общественно-ориентированные принципы деятельности, согласно которым главной задачей полиции становится налаживание конструктивного взаимодействия с населением и оказание ему правоохранительных услуг. Критически подходя к прямому заимствованию зарубежного опыта, все же интересно было бы посмотреть, каков опыт полиции зарубежных стран в организации взаимодействия с населением.
    До середины 1980-х годов правоохранительные органы таких стран, как США, Канада, и многих других руководствовались в своей деятельности единственной "моделью профессиональной борьбы с преступностью", или, как ее можно условно назвать, "традиционной" моделью, которая пришла из Соединенных Штатов Америки. Американские реформаторы полицейской деятельности начала XX в. выдвинули профессионализм как единственно возможный способ борьбы с коррупцией, широко распространенной среди полицейских того времени, недобросовестной службой и использованием полиции как средства силового давления в политической борьбе. Требование профессионализма определяло полицию как специально обученную силовую организацию, имеющую определенную идентичность и кодекс этических норм, позволяющий обеспечить контроль над преступностью и соблюдение законности.
    Эффективность работы полиции в модели профессиональной борьбы с преступностью определялась и определяется до сих пор: системой случайного патрулирования районов с целью пресечения криминальной деятельности; быстротой реагирования на вызовы граждан всех полицейских служб, в первую очередь за счет совершенствования технологического оснащения полицейской службы; статистическими показателями арестов, осуждений и раскрытия дел; опросами гражданских лиц об их уровне удовлетворенности деятельностью полиции. В основе этой модели лежит принцип "реагирования на инцидент", т.е. раскрытие уже совершенного преступления 8.
    Структурно полиция была организована по армейской модели, включающей строгое вертикальное подчинение низших чинов высшим, обеспечение законности на основе соблюдения норм уголовного права, строгое подчинение внутренним правилам и распоряжениям, всеобъемлющую систему проверок, созданную для предотвращения коррупции, а также для усиления контроля и наблюдения за деятельностью полицейских офицеров. Награждения и продвижения по службе определялись в основном уровнем "лова" преступников.
    Роль общества в модели профессиональной борьбы с преступностью была сведена к минимуму. Общество выступало как объект правоохранительной деятельности. Полиция рассматривала себя в качестве "тонкой синей линии" между обществом и хаосом, призванной держать беспорядок под контролем: "От офицеров не требуется смотреть дальше самого инцидента, для того чтобы определить и разрешить конкретную проблему, спровоцировавшую его. Призванные отрабатывать вызовы, патрульные поощряются за как можно более быстрый возврат к несению службы, заключающейся в осуществлении случайного превентивного патрулирования. В силу смещения акцента в деятельности полиции на скорость ответа на вызов и быстроту возврата к превентивному патрулированию для подавления преступности мало внимания уделялось нуждам граждан, ставшим жертвами преступлений"9.
    Слишком большое вмешательство общественности скомпрометировало принцип беспристрастной правоохранительной деятельности, и теперь дистанция от общества рассматривалась как необходимость для профессионального исполнения своих обязанностей сотрудниками полиции. Полиция и общество, таким образом, постепенно отдалялись друг от друга. Это отделение от общества явилось характерной чертой этапа профессионализации полицейской деятельности.
    Другой характерной чертой традиционной модели является ее направленность на удовлетворение и защиту интересов доминирующего большинства, а также то, что она базируется на его ценностях и нормах, регулирующих общественное поведение10.
    Профессиональная модель борьбы с преступностью в силу своей бюрократизации и ориентации на доминирующее население эффективна лишь в условиях гомогенной и стабильной социальной структуры общества. Эффективность традиционной модели существенно снижается, когда структура общества теряет свое постоянство. При изменениях в обществе, особенно касающихся этнического состава населения, традиционная модель не только начинает давать сбои, но приводит к отчуждению полиции от общества. Это отчуждение начинается с восприятия меньшинствами некоторых профессионально обоснованных полицейских практик как дискриминационных. В первую очередь, к таким спорным практикам нужно отнести racial profiling, или выборочную проверку документов по этническому признаку, зародившуюся в США в середине 1960-х гг. как профессиональную технику для выявления наркокурьеров, которые в основном принадлежали к латино- и афро-американским этническим группам. В начале 1970-х гг. как реакция на агрессивные действия полиции в ходе столкновений с участниками движения за гражданские права и противниками войны во Вьетнаме появился термин "полицейские беспорядки", т. е. массовые беспорядки, спровоцированные действиями сотрудников полиции11. Напряжение во взаимоотношениях полиции, действующей по традиционной модели12, с меньшинствами в полиэтничных обществах привело к тому, что традиционная модель начала постепенно становиться дезинтегрирующим фактором, так как враждебные отношения с полицией переносились и на отношения с государством в целом.
    Поиск альтернативных подходов к правоохранительной деятельности в западных обществах был вызван не только закреплением в политической практике идей мультикультурализма, признающего в политической практике права на этнокультурную отличительность, но и определенным профессиональным кризисом, выразившимся в росте преступности в 1970-1980 гг.13 Проблемную ситуацию в это время можно кратко сформулировать так: "Уровень преступности повышается, и это несмотря на то, что все больше и больше преступников арестовывается, осуждается и оказывается за решеткой. Общество становится все более напуганным этим ростом преступности, в то время как полиция приходит во все большее замешательство от своей неспособности в одиночку контролировать правопорядок. Отношения между полицией и обществом напряженные, и доверие между ними разрушается"14.
    Главные проблемы (помимо высоких объемов финансирования, связанных с зависимостью этой модели от высоких технологий и в целом от технического оснащения служащих полиции), касающиеся эффективности традиционной модели правоохранительной деятельности: увеличение численности полицейских, количества патрулей, материальных ресурсов, внедрение технологических достижений имеет минимальное влияние на общий объем преступности, уровень раскрытия преступлений и на степень удовлетворенности деятельностью полиции со стороны граждан15.
    Случайное патрулирование имеет небольшой эффект на прекращение преступной деятельности или задержание преступников 16.
    За исключением редких, опасных для жизни ситуаций сокращение времени ответа на вызов не приводит к увеличению числа подозреваемых, задержанных на месте совершения преступления. Во многом причина этого - в задержке информирования полиции со стороны граждан 17.
    Исследования показывают, что одна лишь полиция имеет ограниченные возможности в раскрытии преступлений. Эффективность охраны порядка зависит от информации, предоставленной населением. Получая информацию от свидетелей или жертв совершенного преступления, полиция раскрывает до 90% таких дел. Без помощи местного населения эта цифра падает до 10% 18.
    Специальные техники криминального расследования показывают недостаточную эффективность и ограниченность области их применения. Меньше чем 3% всех раскрытых дел разрешено с помощью технических приемов и новых технологий 19.
    Определяющей в раскрытии преступлений является информация, предоставленная полицейским офицерам жертвами и свидетелями преступлений. Установление открытой коммуникации является наиболее легким путем для обеспечения взаимодействия в расследовании и предотвращении преступной деятельности 20.
    Таким образом, парадокс ситуации состоял в том, что показатель эффективности деятельности полиции - раскрытие преступлений - напрямую зависел от информации, предоставленной жертвами и свидетелями преступлений, т. е. в конечном счете - от состояния и характера взаимоотношений между населением и полицией.
    В силу этого альтернативные подходы к осуществлению правоохранительной деятельности были предложены в качестве одного из возможных путей улучшения именно взаимодействия полиции с населением. Акцент делался на замене традиционного подхода "реагирования на инцидент" на подход, ориентированный на превентивность, разрешение проблем. Теоретически этот подход в большей степени мог отвечать на нужды населения и отражать местное своеобразие. Новый подход, известный под названием "общественно-ориентированная деятельность полиции" (community policing), представляет собой комплекс программ, нацеленных на:
    - децентрализацию полицейской службы;
    - обучение постовых полицейских необходимым навыкам для предотвращения совершения преступлений и разрешения проблемных ситуаций;
    - обеспечение тесного сотрудничества полиции с территориальными и этнокультурными общинами;
    - передачу части ресурсов и ответственности местным общественным организациям и органам местного самоуправления 21.
    Общественно-ориентированная деятельность полиции в широком смысле может быть определена как философия самой работы полиции и места полиции в обществе. Это включает стратегию правоохранительной деятельности, состоящую из набора принципов, практик и программ, благодаря которым полиция входит во взаимодействие с населением для борьбы с местной преступностью. Другими словами, это "процесс взаимодействия полиции и населения в совместном выявлении и разрешении проблем данного сообщества" 22. Мы остановились именно на переводе "общественно-ориентированная деятельность полиции", а не "охрана правопорядка с участием общественности или граждан общины"23, как это принято среди специалистов МВД. На наш взгляд, этот перевод в большей степени отвечает философии этого подхода - осуществлению правоохранительной деятельности на уровне социальной практики в интересах каждого, без исключения, члена общества, и именно в этом смысле общественно-ориентированного, направленного, таким образом, и на интеграцию общества в целом.
    Концепция "общественно-ориентированная деятельность полиции" не поддается однозначному определению. Задачи, поставленные перед новой концепцией правоохранительной деятельности, включают в себя, в первую очередь, создание основы для понимания полицией локальных проблем такими, какими они видятся населению. Это предполагает демилитаризацию полицейских департаментов для увеличения степени свободы действия и полномочий низших полицейских чинов, патрулирующих улицы.
    Анализ литературы24 позволил выделить шесть позиций, по которым традиционная модель охраны правопорядка отличается от общественно-ориентированной модели (подробнее см. табл. 1).

Таблица 1

Традиционный и общественно-ориентированный подходы
к осуществлению правоохранительной деятельности 25

Полицейские практики	Традиционный подход	Общественно-ориентированный подход
Миссия полиции	Профессиональная борьба с преступностью	Оказание правоохранительных услуг (service)
Мандат полиции	"Охрана порядка"	"Обслуживание населения"
Полицейская работа	Сокращение преступлений	Предотвращение преступлений
Выполнение работы полицейского	По инструкциям	Творческое
Основная тактика	Выборочное автомобильное патрулирование	Взаимодействие с населением
Профессиональные навыки	Технические аспекты	Взаимоотношения между людьми
Приоритеты	Реагирование на происшествия	Разрешение проблем
Оценка	Стандарты полиции	Стандарты общества
Измерение успеха	Количество арестов + награждения за смелость	Качество службы обществу
|Стиль правоохранительной деятельности	Закон для самих себя	На службе у общества
Взаимоотношения полиции и общества	Удаленные/ дистанцированные	Партнерство
Подотчетность полиции	Закон	Общество
Источник властных полномочий	Юридический	Моральный (от общества)
Уровень коммуникации	Депеши из Центра/ диктат	Диалог
Принятие решений	Единоличное	Двустороннее
Построение организации	Бюрократия	Модель формирования кадрового состава по принципу наибольшего соответствия
Организационная структура	Централизованная	Децентрализованная
Статус власти	Автономный	Разделение властей
Взгляд на разнообразие	"Относись ко всем одинаково"	Восприимчивость к нормам и ценностям других культур
Оперативная стратегия	Реагирование	Превентивность
Ключевая метафора	"Тонкая синяя линия между обществом и хаосом"	"Полиция есть общество, общество есть полиция"

     Партнерство: задачей полиции становится превращение населения в активно действующую силу правоохранительной деятельности. Партнерство также означает, что изменяются представления и о роли полиции - она перестает быть единственным субъектом поддержания правопорядка, а становится скорее посредником, работающим в тесном контакте с заинтересованными гражданами по разрешению проблем. В связи с этим одним из ключевых понятий для полиции в западных странах становится понятие доверия - взаимодействие с населением осуществляется тем успешнее, чем более доверительные отношения между населением и местной полицией.
    Как проявление партнерских взаимоотношений между полицией и обществом можно отметить и сотрудничество полиции с университетской наукой в разработке конкретных программ по общественно-ориентированной деятельности и в осуществлении мониторинга их реализации 26.
    Превентивность охраны правопорядка предполагает прежде всего попытку разрешить проблемы до того, как они приведут к каким-либо противоправным действиям. Предупреждение совершения преступления достигается созданием определенных механизмов самим населением в тесном контакте с полицией. Роль полиции как "диагностов" сводится к анализу сильных и слабых сторон территориальной общины; выработке совместных рекомендаций по предотвращению повторения преступлений в будущем; мобилизации общественности и активизации всех возможных ресурсов для разрешения проблемной ситуации. Руководители полицейских служб все больше руководствуются в своей деятельности принципом, что лучше предотвратить конфликт с обществом (в чем-то меняя свои практики, если они воспринимаются негативно населением), чем его улаживать.
    Ориентация на решение проблем: задачами полиции становится выделение причин повторяющихся проблемных ситуаций; оценка различных способов их решений; практическое разрешение проблемы путем применения одного или более из предложенных решений; отслеживание результатов и изменение способов решения проблемных ситуаций, в зависимости от оценки населением результатов их применения. Население активно участвует уже на этапе выявления проблем, которые могут быть совершенно разными для жителей разных районов одного и того же города. Так, в одном районе Чикаго жители определили как основную проблему пустующие здания, надписи на стенах домов, в другом - ограбления и нападения на улице27.
    Из ориентации на решение социальных проблем неизбежно вытекает расширение функций полиции - не только задержание преступников и предотвращение преступной деятельности, определенной в уголовном кодексе, но главной функцией полиции становится оказание помощи населению, переход на принцип оказания услуг. Полиция часто начинает выступать в несвойственной ей роли, например, как координатор деятельности местных коммунальных служб. В рамках такого сотрудничества могут решаться и такие профессиональные задачи, как, например, борьба с распространением наркотиков на улицах. Так, городские власти Чикаго стали создавать объединенные подразделения из представителей полиции, жилищного департамента, пожарных служб и санитарного надзора, которые, контролируя состояние зданий, заставляли владельцев приводить их в порядок и следить за тем, что происходит на их территории28.
    Разделение властных полномочий: одна из основных черт общественно-ориентированной деятельности полиции. Разделение полномочий с обществом достигается путем децентрализации организационной структуры полиции, передачи части властных полномочий и ресурсов представителям общества, осуществлением практических действий полицией, согласно выработанным совместно с населением целям и задачам. Перераспределение полномочий и обязанностей происходит на всех иерархических уровнях полиции. Больше полномочий и свободы в принятии решений получают патрульные, непосредственно работающие с населением, в связи с этим выдвигается и требование децентрализации процесса принятия решений. Разделение властных полномочий также предполагает, что полиция отвечает за свои действия именно перед населением.
    Подотчетность обществу, оценка деятельности полиции населением: переход на новые принципы к оценке деятельности, возможно, представляет наибольшие трудности для полиции. Оценка ее деятельности населением во многом зависит от того, что, определяя ситуацию как опасную или безопасную для себя, население руководствуется признаками социального беспорядка, упадка и запустения районов проживания. С точки зрения полиции, основным критерием ее успешной деятельности является количественный показатель раскрытых преступлений, а не качество и состояние социальной среды29.
    Плюрализм: общественно-ориентированная деятельность, в первую очередь, направлена на этнокультурные меньшинства. "Мультикультурализация" органов правопорядка заключается, в первую очередь, в поддержании этнокультурного разнообразия и учете этого разнообразия в правоохранительной деятельности. Например, в деятельности канадской полиции этот процесс нашел отражение в следующем: были изменены стандарты роста и веса при приеме на службу, также были внесены изменения в форму (разрешены тюрбаны, ритуальное холодное оружие и т. д.); увеличен набор представителей меньшинств в ряды полиции, введено межкультурное образование и программы переподготовки для полицейских; облегчены и упрощены процедуры оформления жалоб граждан на действия полиции; активизированы усилия по борьбе с расистскими и дискриминационными установками среди полицейских, особенно на этапах отбора и обучения; оказана финансовая поддержка для проведения семинаров взаимопонимания между полицией и населением; обеспечено участие офицеров полиции в деятельности органов местного самоуправления; и наконец, поскольку в ряде случаев арест представителей расовых меньшинств истолковывался как проявление расизма со стороны полиции, акцент в правоохранительной работе среди этих меньшинств был сделан на профилактику и предотвращение возможных преступлений30.
    Силовые методы в рамках общественно-ориентированного подхода используются лишь как последнее средство, когда остальные средства уже испробованы и не дали результата.
    Применение и формы общественно-ориентированной деятельности в полицейской практике зависят от нужд и специфики населения, а также от степени осознания населением себя как общины. Одним из первых примеров (1983) применения новой философии правоохранительной деятельности в практике полиции США можно считать решение шефа полиции г. Санта Ана (Калифорния) Р. Дэвиса о прекращении участия сотрудников департамента полиции в операциях Службы иммиграции и натурализации (INS) по выявлению и депортации нелегальных иммигрантов. Главной причиной такого решения Р. Дэвис назвал необходимость установления доверительных отношений с нелегальными иммигрантами: "... для того чтобы нелегальные иммигранты доверяли нам и сообщали о преступлениях, нас не должны воспринимать как подразделение Службы иммиграции и натурализации"31. Примечательно, что это решение начальника полиции города было вызвано не давлением общественности, а продиктовано профессиональной необходимостью. Начальник отдела по общественным связям этого департамента так прокомментировал это решение в интервью, опубликованном в газете "Нью-Йорк Таймс": "... Мы никогда не приглашали нелегальных иммигрантов поселиться в нашем городе, но они все же это сделали, и нам придется с ними работать. Мы не можем себе позволить, чтобы 25% населения относилось враждебно к сотрудникам департамента полиции"32. Необходимо также отметить, что установление доверительных отношений с населением в этом случае потребовало от полиции отказа от функции контроля по соблюдению требований федерального закона - закона об иммиграции.
    Другим примером применения нового подхода к правоохранительной деятельности является соглашение, заключенное между департаментом полиции г. Портланда (штат Орегон) и местной организацией беженцев из Вьетнама. В этом соглашении особое внимание уделялось проблеме баланса в публичном пространстве между культурно-этическими нормами, распространенными в данной этнической общине, и нормами, зафиксированными в федеральных законах и законах штата Орегон33.
    При всем многообразии конкретных форм организации общественно-ориентированной деятельности их можно условно разделить на три группы:
    1. Организация участков и введение специальной должности для непосредственного общения с населением (эти участки имеют разные названия: beat, police storefront и т. д.), при этом персонал для этих участков подбирается как с учетом интересов полиции, так и населения, в том числе в штат иногда включаются в качестве посредников и представители самих проблемных групп (например, участок в Дорчестере, штат Массачусетс, США, в который включены представители местной вьетнамской общины34);
    2. Различные целевые программы, направленные на решение проблем с конкретными группами населения (в первую очередь, с жертвами преступлений, с молодежью, этническими группами), сюда же можно отнести и программы территориальной безопасности жителей, например Neighborhood Watch, Crime Watchers;
    3. Создание совместных общественных советов разного уровня (для провинций, штатов, городов, районов), целью которых является определение проблем, требующих совместного решения. Но такие Советы, однако, следует отличать от советов, выполняющих контрольные функции за деятельностью полиции35.
    Существенной особенностью общественно-ориентированного подхода является его направленность, в первую очередь, на этнокультурные общины, на учет в правоохранительной деятельности их интересов и требований. Не удивительно, что именно среди этих целевых для полиции групп растет показатель доверия и удовлетворенности ее деятельностью. Так, в Чикаго с 1993-го по 2001 год среди белого населения количество положительно оценивающих деятельность полиции выросло с 51 до 61%, среди чернокожего населения - с 24 до 40%, а среди выходцев из Латинской Америки количество тех, кто положительно оценивал полицейскую деятельность, выросло с 31 до 46%36.
    Основным препятствием для распространения новой философии общественно-ориентированной деятельности среди сотрудников полиции являются особенности их профессиональной культуры37. Полиция принадлежит к группе, определяемой требованиями профессии, - формирование особых ценностей и установок идет через повседневное профессиональное взаимодействие. Как и любая другая субкультура, она характеризуется особым набором разделяемых большинством представлений как о самой работе полицейского, так и о людях, с которыми полицейским приходится взаимодействовать. Разделяемые профессиональные ценности базируются на следующих представлениях, вырастающих из повседневной деятельности полицейских: вере в то, что полиция - "тонкая синяя линия" (мы - они); представлении об обществе как игнорирующем и не поддерживающем деятельность по обеспечению законности; секретности и солидарности как защитных механизмов. Функция социального контроля, заложенная в работе полицейского, способствует формированию склонной к авторитаризму личности.
    Устойчивость ценностей профессиональной полицейской культуры определяется не только общим опытом и интересами, но и системой профессионального обучения. Ее особенностью является то, что профессиональное обучение полицейского не заканчивается в соответствующем учебном заведении, а продолжается на практике опытными коллегами-полицейскими (наставниками). Они не только наблюдают и оценивают деятельность новичков, но и помогают и корректируют их поведение. Завершающая стадия процесса профессиональной подготовки полицейского офицера заключается в контакте с населением. Именно при взаимодействии с населением сотрудник полиции узнает, как общество определяет роль и что ожидает от полиции. Сотрудники полиции также встречаются с множеством реакций общества на свою деятельность: от уважения, вежливости и признания до презрения, враждебности и отчуждения38.
    Помимо общего обучения и профессионального опыта существует и дополнительная причина полицейской солидарности - офицеры полиции часто чувствуют себя изолированными от общества, которому призваны служить. Полицейская солидарность укрепляется и чувством опасности, и спецификой полицейской работы, включающей сменную работу и потребность во взаимопомощи в кризисных ситуациях. Опасность, непредсказуемость и властные полномочия изолируют полицию от общества и вынуждают полицейских надеяться только на самих себя при выполнении их профессиональных функций. Попадая в опасные для себя ситуации, офицеры полиции почти всегда полагаются лишь на своих коллег. Элемент опасности в работе не только формирует их как группу, но одновременно отделяет их от остального населения39.
    С фактором опасности связана и необходимость быть осторожным и даже подозрительным ко всему, с чем приходится встречаться офицеру полиции. Как правило, в ходе своей деятельности полицейские часто оказываются в опасных для себя ситуациях, и им приходится иметь дело с эмоционально неуравновешенными и враждебно настроенными людьми. "Подозрительность к ситуации, фокус на опасных и угрожающих сторонах формирует у полицейских, с одной стороны, предпочтение к предсказуемому, постоянно повторяющемуся и стабильному ходу событий и поведению населения, с другой - нелюбовь и интолерантность ко всему непредсказуемому, неустойчивому и отклоняющемуся от нормы. Как следствие, полиция в целом политически и социально консервативна" 40.
    Как уже отмечалось, по отношению к населению для полицейской субкультуры характерна определенная дистанция. Оно рассматривается лишь как объект правоохранительной деятельности, не заинтересованный в предупреждении совершения преступлений, безразличное и пассивное, неспособное к выполнению даже простых задач, а также неправильно информированное о требованиях и сложностях, встающих перед офицерами полиции в их практической деятельности. С одной стороны, встречаясь с тем, что им представляется как апатичное, враждебное и опасное, полиция может занять оборонительную позицию, которая не только усиливает чувство изолированности, но часто ведет к преувеличенному "мы - они" отношению к обществу. С другой стороны, властные полномочия, которыми обладают офицеры полиции, роль представителя власти также способствуют отделению полиции от общества. Для большинства людей взаимодействие с полицией происходит только в очень стрессовых ситуациях. От полиции требуется также следить за соблюдением различных правил и законов, в том числе регулирующих дорожное движение, продажу и распространение спиртных напитков, т. е. тех, которые могут привести к обидам и даже враждебности со стороны населения. Дополнительным фактором, усугубляющим отделение полиции от общества, является форма - именно она олицетворяет собой власть и способность наказывать. Полицейская форма является своеобразным символом власти и устрашения: "Каждый полицейский офицер должен сознавать, что он (она) могут восприниматься символически как некая угроза многими людьми. Полиция рассматривается как карательный орган власти, которого люди должны бояться. Одно их присутствие уже означает угрозу, даже для тех, кто не совершает ничего предосудительного" 41.
    Для того чтобы избежать конфликтов и критики при своем общении с обычными людьми, офицеры полиции предпочитают проводить время в основном с коллегами и их семьями. Дистанцированность от общества является лишь частичным решением проблем, но определенно не является решением проблем, связанных с взаимоотношением полиции и общества. "Хотя отстраненность от общества уменьшает преследования, которым они подвергаются вне службы, это также усиливает климат недоверия и еще более затрудняет общение между полицией и населением. Порочный круг, в котором лекарство, давая временное облегчение, еще сильнее ухудшает ситуацию" 42.
    Перечисленные выше черты полицейской субкультуры входят в противоречие с общественно-ориентированным подходом и существенно влияют на его практическое применение.
    Еще раз необходимо подчеркнуть, что общественно-ориентированный подход - это не программы или специальные техники административного управления, интегрированные в традиционную модель организации правоохранительной деятельности, а другая философия осуществления самой деятельности по поддержанию правопорядка. Общественно-ориентированный подход рассматривается скорее как более эффективный метод достижения результатов в правоохранительной деятельности в условиях демократического мультикультурного общества. Для выполнения своей основной задачи - поддержание правопорядка - полиция должна успешно вовлечь общество в совместную деятельность. Общественно-ориентированный подход представляет собой изменения в практике правоохранительной деятельности, а не ее задач в целом. Он является своеобразным механизмом адаптации правоохранительной системы к изменениям социальной реальности, позволяя решать общие правоохранительные задачи на высоком профессиональном уровне, но с учетом этнического и культурного многообразия населения. Последнее обстоятельство особенно важно, учитывая многонациональность России.
    Как показывает опыт зарубежных стран, организация неконфликтного взаимодействия полиции с населением - постоянно идущий процесс, в котором именно полиции принадлежит ведущая роль по учету многообразных и меняющихся интересов населения. Взаимодействие с населением требует от полиции, в первую очередь, гибкости практик, учитывающих своеобразие населения. Полиция вынуждена считаться и с тем, что ее деятельность воспринимается населением критически и обострения во взаимоотношениях с населением неизбежны. Но преодоление таких локальных конфликтов полиции и общества в западных странах проходит тем успешнее, чем более "общественно ориентированны" их правоохранительные органы. Налаживание взаимоотношений между полицией и населением для полиэтничного государства важно особенно потому, что во многом от их характера зависит восприятие государства как толерантного, дружественного и справедливого для всех без исключения граждан страны.

1 Sourcebook of Criminal Justice statistics Online, http://www.albanv.edu/ sourcebook/pdf/t211.pdf.
2 Sourcebook of Criminal Justice statistics Online, http://www.albanv.edu/ so urcebook/pdf/t214.pdf
3 Sourcebook of Criminal Justice statistics. 2002. P. 123.
4 Sourcebook of Criminal Justice statistics Online, http://www.albanv.edu/ sourcebook/pdf/t221.pdf
5 Отношение к милиции среди жителей крупных городов России, http:// www.levada.ru/mUiciva0504.print.html. С. 1.
6 Юдина Т.Н. Социология миграции: к формированию научного направления. - М., 2003. - С. 222.
7 Адаптационные установки мигрантов и факторы, препятствующие интеграции мигрантов в социальную среду Московского мегаполиса (на примере отдельных наиболее конфликтных групп мигрантов). Аналитический отчет. - М.: Институт социологии РАН, 2003.
8 Cryderman В., О'Tolle С. and Augie Fleras. Police, Race and Ethnicity. A guide for Law Enforcement Officers. Toronto, 1998. P. 93.
9 Oettmeier, Т. N. and Lee P. Brown. Role Expectations and the Concept of Neighborhood-Oriented Community Policing. Developing Neighborhood Oriented Policing in the Houston police Department. - 1988. - P. 15.
10 James C.E. "Up to no good": Black on the streets and encountering police. Racism and Social Inequality in Canada. Ed. by Vic Satzewitch. Toronto, 1998. - P. 163.
11 Greene J. Community Policing in America: Changing the nature, structure, and function of the police. Criminal Justice. - 2000. - Vol. 3. - P. 307.
12 См. также примеры конфликтных ситуаций между сотрудниками полиции, действующими строго в рамках закона, и представителями разных этнических групп в Материалах к курсу "Социология межэтнической толерантности" / Отв. ред. Л.М. Дробижева. - М., 2005. - С. 110-120; Шушкевич И.Ч., Ефремова М.Ю. Работа полиции с населением: учет этнических особенностей граждан в деятельности полицейских ведомств (анализ опыта зарубежных стран). - Ростов-на-Дону, 2004. - С. 68-72.
13 CAPS at 5. A Report on the Progress of Community Policing in Chicago. City of Chicago, Chicago Police Department, 1998. P. 1.
14 CAPS at 5. A Report on the Progress of Community Policing in Chicago. City of Chicago, Chicago Police Department, 1998.
15 Bayley D. International Differences in Community Policing. The Challenge of Community Policing. Ed. by D.P.Rosembaum. Thousand Oaks CA: Sage. 1994. P. 280.
16 Cryderman В., О'Тоlle С. and Augie Fleras. Ibid. P. 94; Взаимодействие милиции и населения: к итогам харьковского эксперимента. - Харьков: Национальный университет внутренних дел, 2003. - С. 10.
17 Effectiveness and Change in Policing. Ed. by J. Robinson, Y. Warren and N. Cameron. Institute of Criminology. Wellington. 1989. P. 27.
18 Cryderman В., O'Tolle С. and Augie Fleras. Ibid. P. 94
19 Effectiveness and Change in Policing. Ed. by J. Robinson, Y. Warren and N. Cameron. Institute of Criminology. Wellington. 1989.
20 Cryderman В., O'Tolle С. and Augie Fleras. Ibid. P. 95.
21 Ibid. P. 90.
22 Brown L.P. Preface. Developing Neighborhood Oriented policing in the Houston Police Department. 1989. P. 78.
23 Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. - М.: Академия управления МВД, 2004. - С. 212.
24 The Challenge of Community Policing, ed. by D.P. Rosenbaum. 1994; Chan J. Changing Police Culture. Policing in a Multicultural Society. Cambridge. 1997; Policing Australia. Ed. by P. Moir and H. Eijkman, Melbourne. 1993; McDougall A. Policing: The Evolution of a Mandate. Ottawa: Canadian Police College. 1988; Shusta R.M. et al. Multicultural Law Enforcement. Strategies for Peacekeeping in a Diverse Society. NJ. 1995; Skolnick J.H. and D. Bayley. Community Policing: Issues and Policies Around the World. Washington, DC: National Institute of Justice. 1988; Trojanowitcz R. and B. Bucqueroux. Community Policing: A Contemporary Perspective. 1990.
25 Cryderman В., O'Tolle C. and Augie Fleras. Ibid. P. 105.
26 Evaluation of the Locally Initiated Research Partnership Program. Institute for Law and Justice. 2003; Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice, Institute for Policy Research, Northwestern University. 2002.
27 CAPS at 5. A Report on the progress of Community Policing. City of Chicago, Chicago Police Department. 1998. P. 11.
28 Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice, Institute for Policy Research, Northwestern University, 2002. - P. 16.
29 Taking Stock: Community Policing in Chicago. P. 7.
30 Cryderman В., O'Tolle C. and Augie Fleras. Ibid. P. 101.
31 McDonald, W. The Emerging Paradigm for Policing Multiethnic Societies: Glimpses from the American Experience. Police and Society. Israel National Police, The Community and Civil Guard Department. 2003. Issue No. 7. P. 237.
32 McDonald. Ibid. P. 238.
33 McDonald. Ibid. P. 239.
34 Building and Crossing Bridges. Refugees and Law Enforcement Working Together. National Crime Prevention Council, Washington, DC. 1994. P. 36.
35 Подробнее о конкретных формах взаимодействия полиции и населения см., например: Взаимодействие милиции и населения: к итогам харьковского эксперимента. - Харьков, 2003. - С. 6 - 22; Чикинова О.В. Организация взаимодействия правоохранительных структур с населением (зарубежный опыт) / Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. - М., 2004. - С. 208 - 218; Building and Crossing Bridges. Refugees and Law Enforcement Working Together. National Crime Prevention Council, Washington, DC, 1994; Taking Stock: Community Policing in Chicago. Institute for Policy Research, Northwestern University, 2002 и др.
36 Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice; Institute for Policy Research, Northwestern University. 2002. P. 19.
37 Cryderman B., O'Tolle С. and Augie Fleras. Ibid. P. 109; Taking Stock: Community Policing in Chicago. Department of Justice, Institute for Policy Research, Northwestern University. 2002. P. 28.
38 Cryderman В., O'Tolle С. and Augie Fleras. Ibid. P. 123.
39 Ibid. P. 123.
40 James S., Warren I. Police culture. Cultures of Crime and Violence. The Australian Experience. Bandoora, Viet.: LaTrobe University Press. 1995. P. 7.
41 Coffey A., Eldefonso E., Hartinger W. Human Relations: Law Enforcement in a Changing Community. Englewood Cliffs, NJ. 1982. P. 179.
42 Vincent C.L. Attitudes of the Police Toward Criminal Justice. In The Canadian Criminal Justice System; Ed. By Craig Boydell and Ingrid Connidis. Toronto. 1982. P. 81.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ВОЗМОЖНОСТИ
ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
_________________________
 Кваша Л.Ф.   Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка / Л.Ф.Кваша // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - 3.  

Кваша Л. Ф., доцент, кандидат юридических наук

     В структуру современного Российского государства входит система государственных органов - субъектов правоохранительной безопасности, призванных обеспечивать соблюдение правопорядка в стране. Среди элементов государственной системы обеспечения правоохранительной безопасности ключевая роль отводится милиции, на которую возложен широкий круг соответствующих задач. Речь идет о необходимости вести борьбу с преступностью, обеспечивать общественную безопасность и общественный порядок и оказывать социальную помощь населению. Все эти проблемы актуализируются в условиях государства переходного периода и требуют прояснения вопроса о месте и роли милиции в структурной организации такого политического института, как государство; о системе милиции в условиях федеративного государства; ее организационной модели, а также правовой оснащенности.
    В переходный период проявилась тенденция к признанию милиции общественной безопасности милицией субъектов РФ с перспективами ее децентрализации и переподчинения ее органам государственной власти субъектов РФ. С учетом этого криминальная милиция стала автоматически признаваться федеральной структурой. Одновременно модель российской милиции видоизменилась и за счет попыток реализовать конституционное право органов местного самоуправления на обеспечение охраны общественного порядка на территориях, входящих в их юрисдикцию.
    Создание в России децентрализованной полиции предопределяется рядом факторов. В первую очередь необходимо выделить обстоятельства политического свойства. Это означает, что в сфере политических отношений могут действовать и органы местного самоуправления, посредством которых население обладает возможностями разрешать и такую проблему, как охрана общественного порядка на территории муниципальных образований. Особенности переходного периода налагают определенный отпечаток на реализацию в указанной организационной форме охранительной функции муниципальной милиции. Имеются в виду трудности, касающиеся полномасштабной реформы, направленной на повсеместное создание органов местного самоуправления в условиях переходного периода. Проблемы возникают и вследствие характера политической обстановки в тех регионах РФ, где наблюдаются проявления сепаратизма. Это стимулирует в отечественных условиях сохранение целостности, а не дробления органов внутренних дел1. При этом исключительно важное значение имеют национальные традиции (когда муниципальные полицейские структуры появляются не в результате политического противоборства, как это было в СССР, затем в РФ, а в естественном порядке как форма самоорганизации населения в интересах самозащиты от криминальных проявлений).
    Социально-экономический фактор может создавать реальные предпосылки для создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД, поскольку бюджетное законодательство предусматривает финансовую самостоятельность муниципальных образований, получающих возможность финансировать указанный субъект полицейской деятельности.
    Правовой фактор означает, что объективной предпосылкой для существования и государственной милиции (полиции), и муниципальной милиции служат конституционные нормы, гарантирующие органам местного самоуправления возможность в числе иных функций реализовывать административную деятельность в интересах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Эти положения должны пройти конституционализацию в специальном законодательном акте, объективно отражающем статус и содержание деятельности органов охраны общественного порядка вне системы МВД, отличающихся по основным правовым и организационным параметрам и от федеральной многопрофильной полиции, и от специализированной полиции.
    Психологический фактор предопределяет возможность создания муниципальной милиции в интересах оптимизации взаимоотношений между местной властью и гражданами. Это объясняется, с одной стороны, характером задач, которые решает муниципальная полиция за рубежом, поскольку они связаны с насущными потребностями местного населения. С другой стороны, формирование муниципальной милиции из числа заслуживающих доверия представителей местного населения также значимо для оздоровления милиции. Действие обстоятельств, связанных с прецедентом успешного существования в зарубежных государствах с федеративным устройством муниципальной полиции, создает предпосылки для использования опыта структурирования зарубежной полиции на федеральную и муниципальную (республиканскую и местную) для начавшегося процесса создания в Российской Федерации муниципальных органов охраны общественного порядка. При их формировании можно исходить из двух вариантов устройства таких структур: европейской модели и американского опыта создания децентрализованных полицейских организаций. Специфика муниципальных органов полиции за рубежом показывает, что государства, функционирующие и на основе принципа федерализма, и являющимся унитарными, используют соответствующую организационную форму устройства сил правопорядка. Таким образом, в условиях государства переходного периода проявился целый ряд факторов, оказавших неоднозначное влияние на адаптацию института муниципальной полиции к отечественным реалиям. Это повлекло за собой в отечественных условиях различные практические подходы к осуществлению правовых и организационных мер в интересах реализации конституционного положения об осуществлении охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
    В РФ после принятия в 1993 г. Конституции РФ, а в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" сложилось несколько подходов к воплощению в жизнь идеи осуществления охраны общественного порядка за счет возможностей органов местного самоуправления. Прежде всего, это вариант, который сохранял целостность системы органов внутренних дел, поскольку шла речь о ресурсной подпитке горрайорганов внутренних дел (ГРОВД) средствами местных бюджетов. Практически это приобретало форму введения дополнительной численности участковых (муниципальных инспекторов), патрульно-постовой службы, ресурсного усиления других организационных звеньев милиции общественной безопасности (МОБ), ГРОВД, не изменяя при этом их организационного построения и ведомственной принадлежности. В правовом плане эта проблема разрешалась заключением договоров между соответствующими органами внутренних дел и органом местного самоуправления, предметом которых было делегирование полномочий последнего в области охраны общественного порядка ГРОВД. В этом варианте сомнительным является допустимость заключения таких договоров, поскольку орган внутренних дел - звено системы государства, входящее в исполнительную ветвь государственной власти. На конституционном и законодательном уровнях определены и сфера деятельности органов внутренних дел, и компетенция, и соответствующее организационное устройство. Эти нормы не содержат положений, позволяющих органу местного самоуправления делегировать свои конституционные полномочия органам государственной власти. В противном случае возникает прецедент допустимости передачи от органа местного самоуправления органам государственной власти и иных полномочий, что будет явно нарушать Конституцию РФ.
    Иной подход к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка проявился в виде создания в составе милиции общественной безопасности субъектов РФ относительно автономной подсистемы организационных звеньев, имеющих как бы двойную подчиненность. С одной стороны, соответствующему органу внутренних дел, а с другой - администрации определенного муниципального округа. Организационная модель такой муниципальной милиции свидетельствует об определенном компромиссе в формировании муниципальных органов охраны общественного порядка. В ее пользу свидетельствует отечественная система охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью силами многопрофильного с точки зрения охранительных функций государственного учреждения в виде органа внутренних дел. Однако легитимность такого варианта потребовала корректировки конституций, уставов субъектов РФ, а также принятия региональными парламентами ряда иных правовых документов. Инновативный вариант создания отечественных муниципальных органов охраны общественного порядка (МООП) был связан с реализацией ряда правовых документов2, признававших МООП безусловным структурным компонентом системы местного самоуправления, не входящим в систему ОВД, подконтрольным только соответствующему органу местного самоуправления, и создававших предпосылки для апробации этой концепции. В результате проведения соответствующего эксперимента наглядно проявилась тенденция к дифференциации органов местного самоуправления на те, которые успешно реализовали на практике идею создания и функционирования МООП, и те, которые не воспользовались данной возможностью3. По мнению автора, российский законодатель должен быть последователен в своей правовой политике. Если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то он должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка. Муниципальный орган охраны общественного порядка можно определить в качестве субъекта правоохранительной деятельности, предназначенного для реализации отдельных охранительных функций на территории муниципального образования. Воплощение в жизнь идеи привлечения к обеспечению правоохранительной безопасности муниципальной милиции требует выбора ее определенной организационной модели с учетом прецедентов, существующих за рубежом (шерифская служба США или муниципальная милиция европейского образца). Это влечет за собой потребность в надлежащем законодательном оформлении статуса и содержания деятельности этого органа охраны правопорядка. Автор настоящей статьи выступает сторонником адаптации к отечественным условиям организационной модели шерифской службы, то есть за создание на муниципальном уровне многопрофильных органов охраны правопорядка, которые на основе тесного взаимодействия с населением обеспечивали бы как охрану общественного порядка, так предупреждение и раскрытие преступлений и иных противоправных деяний.
    Вне системы МВД РФ помимо создания МООП протекал процесс формирования и развития коммерческо-сервисных предприятий, оказывающих гражданам услуги в сфере правоохраны, а также служб безопасности хозяйствующих субъектов. Проведенный автором анализ свидетельствует о том, что в РФ был адаптирован зарубежный опыт правового обеспечения и организации негосударственных субъектов полицейской деятельности. В итоге следует признать, что в число субъектов обеспечения правоохранительной безопасности страны влилась частная полиция - негосударственный орган охраны правопорядка, создание и функционирование которого предопределяется, с одной стороны, законодательством о предпринимательской деятельности, а с другой - специальным законом. Необходимо выделить ключевые проблемы, от надлежащего разрешения которых зависит эффективность деятельности частной полиции по обеспечению правоохранительной безопасности страны:
    1) необходима модернизация специального отечественного закона о частной правоохране, с целью четкого определения сферы частной полиции и адекватных ей полномочий;
    2) требуются полноценные и логически взаимосвязанные нормы, которые бы закрепили нормативно-правовой статус негосударственных субъектов полицейской деятельности;
    3) в новой редакции отечественного закона о частной правоохране необходимо структурно выделить такие разделы, как частный детектив, частная детективная организация, негосударственная охранная организация, служба безопасности хозяйствующего субъекта. Такой подход позволил бы устранить двойственное отношение законодателя к частной полиции, когда государство, с одной стороны, как бы допускает определенные условия для функционирования этих реально существующих уже субъектов полицейской деятельности, а с другой - стремится максимально ограничить ее возможности;
    4) нормы, посвященные частным детективам, частным детективным организациям, необходимо соотнести с положениями законодательных актов, имеющих значение для использования результатов частной детективной деятельности;
    5) нормы, посвященные статусу частных правоохранных структур, не должны резко диссонировать с положениями, касающимися вопросов их лицензирования и контроля за их деятельностью;
    6) необходимо устранить дисбаланс между организационными мерами по созданию частной полиции и правовым обеспечением ее деятельности, что препятствует развитию подсистемы этих субъектов полицейской деятельности.

* * *

1 Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. М.: Московская академия МВД России, 2001. С. 72.
2 Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка"; Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. N 115 "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления".
3 Кононов А. "Муниципалку" придумали не американцы // Милиция. 1999. N 7. С. 22-25.

К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ НАСЕЛЕНИЯ С МИЛИЦИЕЙ (ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ ТРАДИЦИИ)
_________________________
 Незнамова Е.А.   К вопросу о взаимодействии населения с милицией: (зарубеж. опыт и отечеств. традиции) / Е.А.Незнамова // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - С. 151-158

Е.А.Незнамова, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент, майор милиции

    

 Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, провозглашает: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2).
    К основным неотъемлемым правам личности относятся прежде всего право на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25).
    Сегодня не требует доказательства тезис о том, что современный человек ощущает острую потребность в защите названных прав.
    Именно от того, насколько эффективно будет решена возложенная на милицию задача по охране жизни, здоровья, собственности граждан от преступных и иных противоправных посягательств, зависит реализация перечисленных выше конституционных положений.
    Вместе с тем в наши дни милиция сталкивается с многочисленными сложностями в процессе осуществления возложенных на нее полномочий.
    Преодолеть некоторые из них представляется возможным, если будет налажен процесс постоянного взаимодействия сотрудников милиции с населением.
    Успех данного предприятия зависит, с одной стороны, от грамотных и профессиональных действий сотрудников милиции, с другой - от активного, заинтересованного участия самого населения в охране общественного порядка и обеспечении собственной безопасности.
    Прежде всего остановимся на вопросе о роли милиции в деле укрепления связей с населением, обратившись к отечественной и зарубежной практике.
    В этой связи следует рассмотреть опыт США по созданию отделений общественных отношений. В работе Б.С.Крылова описывается деятельность подобного отделения г. Сан-Луис.
    Названное отделение поддерживает контакты с прессой, имеет бюро лекторов, публикует ежемесячный бюллетень и брошюры о деятельности полиции. Консультантом отделения является профессор социологии местного университета.
    Полицейские, работающие в отделении, патрулируют районы с наиболее высоким уровнем преступности, посещают школы, проводя лекции о необходимости исполнения законов. Работники отделения устанавливают контакты с прессой с целью информировать население о деятельности полиции, а также о том, как не стать жертвой преступления, как предупредить преступление, какие новые законы действуют в сфере борьбы с преступностью.
    Один раз в году (в мае) проводится День исполнения закона. В этот день население приглашают посещать помещения полиции, где демонстрируется новое оборудование и проводятся беседы1.
    Интересен также опыт США по созданию при полицейских департаментах молодежных отрядов содействия полиции. Такие отряды состоят из 10-30 добровольцев в возрасте 12-17 лет, которые оказывают посильную помощь в правоохранительной деятельности, например, участвуют в организации общественного порядка во время проведения массовых мероприятий, помогают дежурному по департаменту2.
    Представляется полезным использовать опыт США по оповещению жителей о распространившихся в их районе правонарушениях и преступлениях. Подобные обращения имеют примерно следующую форму:
    "Дорогие жители, мы оповещаем вас, что в границах двух кварталов недалеко от вашего дома происходят кражи.
    Мы просим вас содействовать и обращать особое внимание на следующее:
     сообщать нам о любой подозрительной активности, даже если это выглядит незначительно (разбитое стекло, появление странного транспортного средства и (или) людей в ваших окрестностях;
     знать, кто приходит и выходит из домов ваших соседей;
     закрывать все двери и окна, когда вы уходите из дома, даже на короткое время.
    Звоните в комитет по расследованию с 9 до 17 часов по поводу информации, которая может помочь нам в расследовании краж, или контактируйте с нашей группой по предупреждению правонарушений для профилактического осмотра вашего дома. Кражи могут быть значительно уменьшены благодаря вашим усилиям по обеспечению безопасности и незамедлительным звонкам нам.
    Искренне ваш руководитель департамента полиции.
    За дополнительной информацией относительно данного объявления звоните по следующему номеру (сообщается номер телефона)"3.
    В этой связи подчеркнем, что активная заинтересованная позиция населения, желание сотрудничать с милицией могут существенно снизить количество совершаемых правонарушений и преступлений.
    Однако в наши дни граждане нередко высказывают недовольство качеством работы милиции, досадуя на то, что они не чувствуют себя защищенными в своем городе, районе, на улице, в подъезде.
    Мне, как сотруднику, прослужившему в милиции более 10 лет, горько это слышать, хотя с некоторыми претензиями приходится соглашаться. Вместе с тем необходимо учитывать, что в силу объективных причин сотрудник милиции иногда не в силах вовремя прийти на помощь.
    Удобной представляется позиция, когда население не берет ответственность на себя, а ждет, когда все проблемы будут решены за него. Подавляющая часть граждан остается пассивной и не стремится помогать сотрудникам милиции в деле предупреждения правонарушений. А ведь нередко отсутствие освещенной таблички с номером подъезда (которую способны установить сами граждане, проживающие в этом доме) может привести к трагическим последствиям; сотрудникам милиции нередко приходится затрачивать драгоценные минуты на поиски конкретного подъезда.
    Безусловно, на помощь милиции необходимо рассчитывать, однако, не оставаясь сторонними наблюдателями. Следует создать группу по предупреждению правонарушений в границах своей улицы, квартала, дома, подъезда4. Создание подобных групп (соседских общин, ассоциаций) широко распространено в зарубежных странах. Существуют даже специальные методические пособия, подробно описывающие этапы их создания и основные направления работы5.
    Например, в США в процессе организации группы по предупреждению правонарушений и преступлений создается комитет планирования, который исследует проблемы территории, определяет границы участка, выбирает руководителя (для организации собраний и подготовки плана работы), назначает секретаря (который ведет запись во время собрания, рассылает письма о мероприятиях).
    Руководитель группы представляет общину в отношениях с полицией, с органами местного самоуправления и их должностными лицами, устанавливает контакты с другими соседскими общинами, которые осуществляют работу по предупреждению правонарушений на своих участках, участвует в разработке проекта действий по предупреждению правонарушений6.
    В Российской Федерации законодательные основы для осуществления подобного вида деятельности созданы. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относит территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением в законе понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
    Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
    Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан (ст. 27). Руководители органов территориального общественного самоуправления должны поддерживать постоянный контакт с участковыми уполномоченными милиции, организовывать встречи населения с сотрудниками милиции, проводить собрания на следующие темы: "Как составить заявление о правонарушении или преступлении", "Как распознать преступную активность", "Как защитить свою собственность от противоправных посягательств", "Как защитить ребенка от актов насилия" и т. д. 7
    Посредством деятельности территориального общественного самоуправления возможно осуществление общественного контроля со стороны граждан за выполнением сотрудниками милиции своих обязанностей. Например, следует ежемесячно заслушивать отчет участкового уполномоченного милиции о проделанной работе, участвовать в организации опросов, касающихся качества выполнения сотрудниками милиции своих полномочий и т.д.
    Подчеркнем, что опрос в соответствии с новым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наряду с территориальным общественным самоуправлением является одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
    В частности, законом предусматривается, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ст. 31). Например, в США населению могут быть заданы вопросы примерно следующего содержания:
    "1. Какие наиболее серьезные криминальные проблемы существуют в Вашем районе сегодня и что может стать потенциальной проблемой?
    2. Насколько, на Ваш взгляд, полицейский департамент владеет данными проблемами? Как Вы думаете, что полиции стоит делать?
    3. Имеете ли Вы какие-нибудь идеи относительно того, что может сделать соседская община для предупреждения правонарушений?
    4. Помимо преступлений на какие еще опасности должна обратить внимание соседская община?"8.
    Еще раз подчеркнем, что опрос может выступать определенной формой общественного контроля, поскольку предметом опроса могут стать вопросы, касающиеся участия сотрудников милиции в собраниях жителей, посвященных предупреждению правонарушений и преступлений; качества и периодичности патрулирования; времени ожидания прибытия сотрудника милиции после его вызова и т.д.
    Говоря о роли населения в деле предупреждения правонарушений и обеспечения взаимодействия с милицией, необходимо упомянуть Закон города Москвы "Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка" от 28 марта 2001 г. 9.
    В соответствии с названным законом жители Москвы могут участвовать в охране общественного порядка в следующих формах:
    а) непосредственная реализация жителями Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств;
    б) содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;
    в) членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;
    г) внештатное сотрудничество с органами внутренних дел;
    д) работа в составе Московской городской народной дружины;
    е) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;
    ж) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством (ст. 2).
    Необходимо, в частности, подчеркнуть, что, несмотря на неоднозначное отношение многих исследователей к институту народной дружины, считаем его возрождение полезным.
    В этой связи отметим, что в настоящее время в г. Москве созданы необходимые правовые основания для участия граждан в охране общественного порядка в качестве народных дружинников.
    Законом города Москвы "О Московской городской народной дружине" от 26 июня 2002 г. 36 установлены правовые основы и принципы деятельности Московской городской народной дружины, определена ее организационная структура и система управления, обязанности, права и ответственность народных дружинников, а также гарантии их правовой и социальной защиты.
    Названный закон определяет, что Московская городская народная дружина - государственно-общественное объединение, которое создается в целях оказания населением города Москвы содействия органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и состоит из жителей Москвы, принятых в ее состав в установленном порядке, объединенных под руководством уполномоченного государственного учреждения - Московского городского штаба народной дружины (ст.1).
    Основными задачами Московской городской народной дружины являются: содействие органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности населения и охране общественного порядка при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий, иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; распространение правовых знаний, разъяснение населению и гостям Москвы норм поведения в общественных местах (ч. 1 ст. 3).
    В Московскую городскую народную дружину принимаются в индивидуальном порядке граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, проживающие в городе Москве, добровольно изъявившие желание участвовать в деятельности народной дружины, способные по своим моральным качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять обязанности народного дружинника.
    Гражданин, изъявивший желание быть принятым в Московскую городскую народную дружину, приобретает статус народного дружинника после прохождения испытательного срока продолжительностью до трех месяцев (ч. 1,2 ст. 8).
    Московская городская народная дружина создается Правительством города Москвы 9.
    Завершая рассмотрение данной проблематики, отметим, что качество жизни в нашем государстве, городе, подъезде в немалой степени зависит от нашей личностной позиции. Прежде чем высказать слова упрека в адрес сотрудника милиции, необходимо спросить самого себя: что я сделал для предупреждения правонарушения? Очевидно, что в современных условиях милиция не может эффективно функционировать, если не будет обеспечено прочное взаимодействие ее сотрудников с населением. Таким образом, защита прав и законных интересов граждан зависит в немалой степени и от нашего желания, старания и воли.

1 Крылов Б.С. Полиция США. Основные черты организации и деятельности. Учебное пособие. - М., 1972. - С. 38.
2 См.: Чарльз М. Т. Профессиональная подготовка сотрудников полиции (милиции) США и России. Научное издание/ Под общ. ред. В.П. Сальникова. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, издательство "Алетейя", 2000. - С. 46-47.
3 См.: Safe Homes Safe Neighborhoods: stopping crime where you live/by Stephanie Mann with M.C. Blakeman: edited by Marcia Stewart and Ralph Warner. Nolo Press. Berkeley. 1993. P. 6/5.
4 В этой связи зарубежные исследователи справедливо замечают: "Clearly, crime prevention works best when citizens and police establish partnership, not when neighbors expect police to do everything for them" (Safe Homes Safe Neighborhoods: stopping crime where you live/by Stephanie Mann with M.C. Blakeman: edited by Marcia Stewart and Ralph Warner. Nolo Press. Berkeley, 1993. P. 5/4)
5 См.: Safe Homes Safe Neighborhoods: stopping crime where you live/by Stephanie Mann with M. C. Blakeman: edited by Marcia Stewart and Ralph Warner. Nolo Press. Berkeley. 1993.
6 Cм.: Safe Homes Safe Neighborhoods: stopping crime where you live/by Stephanie Mann with M.C. Blakeman: edited by Marcia Stewart and Ralph Warner. Nolo Press. Berkeley. 1993. P. 2/14
7 Тем более что наша страна имеет богатый опыт взаимодействия населения с милицией (обсуждение правонарушений в коллективах, организация собраний с отчетами участковых уполномоченных перед населением или общественными организациями, выступления сотрудников милиции с лекциями и докладами), который в настоящее время оказался невостребованным.
8 См.: Safe Homes Safe Neighborhoods: stopping crime where you live/by Stephanie Mann with M. C. Blakeman: edited by Marcia Stewart and Ralph Warner. Nolo Press. Berkeley. 1993. P. 2/7.
9 См.: Постановление Правительства Москвы "Об утверждении Положения о Московской городской народной дружине" от 14 января 2003 г. 14-ПП.

К ВОПРОСУ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
К ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
_________________________

 Попова Н.Ф. К вопросу привлечения общественных объединений к охране общественного порядка /Н.Ф.Попова, Л.И.Овчинникова // Российский следователь. - 2006. - 10. - С. 39-41

 

Попова Н.Ф., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент.

Овчинникова Л.И., научный сотрудник ВНИИ МВД России.

     К началу XXI в. Россия накопила богатый опыт использования различных организационных моделей и правовой регламентации деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности. В первой части наших публикаций рассмотрим общие положения привлечения общественных объединений к охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
    При рассмотрении обозначенного нами вопроса следует уточнить общие признаки понятия "общественный порядок". В законодательстве Российской Федерации не содержится определения общественного порядка. Каждый исследователь подходит к его пониманию по-разному. Например, М.И. Еропкин, раскрывая суть содержания общественного порядка, выделяет четыре его элемента: 1) содержание - систему волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах; 2) средства регулирования - правовые и моральные нормы, обычаи; 3) цель - охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и законных интересов граждан, охрана всех форм собственности, обеспечение общественного спокойствия, условия для нормальной деятельности государственных, общественных и иных организаций; 4) реальные гарантии - подлинный демократизм, единство интересов общества и личности1. Основной характерной особенностью общественного порядка М.И. Еропкин считает возникновение данных правоотношений в общественных местах.
    Среди ученых имеется и иной подход к определению содержания общественного порядка. Так, А.В. Серегин в отличие от М.И. Еропкина обращает внимание на содержание общественных отношений независимо от места образования и объединяет их в три группы: 1) отношения, обеспечивающие процессы явления жизни и деятельности людей; 2) отношения, которые характеризуют спокойствие граждан и их благоприятный распорядок жизни; 3) нравственные показатели соответствующих отношений2.
    В свою очередь A.M.Кононов определяет, что общественный порядок - это общественно значимые отношения, возникающие между людьми в процессе их общения на основе правовых и иных социальных норм, как правило, в общественных местах (на улицах, скверах, транспортных магистралях, помещениях, объектах транспорта и в других местах, свободных для открытого доступа широкого круга лиц)3.
    Отмечая правильность приведенных выше точек зрения на понимание общественного порядка, следует отметить, что они характерны для повседневной жизни в обществе и связаны главным образом с пребыванием людей в общественных местах.
    Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"4 предусматривает различные формы реализации гражданами их конституционного права на объединение.
    Независимо от их организационно-правовых форм общественные объединения равны перед законом. Их деятельность основана на принципах добровольности, равноправия, уважения личности, соблюдения прав и свобод граждан. Они ставят перед собой многообразные социальные, политические, культурные, воспитательные и иные общественно полезные цели. Органы государственной власти оказывают поддержку общественным объединениям в их социально полезной деятельности.
    Осуществление общественными объединениями охраны общественного порядка является одной из форм реализации их права на участие в государственной жизни и занимает важное место в их деятельности.
    Такие объединения относят к группе общественных объединений правоохранительной направленности. Их можно определить как добровольные самоуправляемые некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей по охране правопорядка.
    Выделяют четыре группы общественных объединений и граждан, участвующих в выполнении правоохранительных функций5.
    Первую группу составляют общественные организации, непосредственно предназначенные для выполнения правоохранительных функций в сфере охраны общественного порядка (добровольные народные дружины (ДНД) по охране общественного порядка, общественные пункты охраны порядка (ОПОП), внештатные сотрудники).
    Вторая группа включает трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм и создаваемые ими органы общественной самодеятельности (комиссии, секции, советы профилактики, социально-профилактические центры, общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, рабочие группы).
    Третью группу составляют граждане и создаваемые ими органы общественной самодеятельности по месту жительства, призванные содействовать органам внутренних дел в охране общественного порядка (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные комитеты, родительские комитеты, общественные воспитатели).
    Четвертая группа - это общественные юрисдикционные органы, обладающие правом рассмотрения конкретных дел и принятия решения (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав)6.
    При изучении практики участия общественных формирований в охране общественного порядка установлено, что при значительном осложнении криминальной обстановки, росте организованной преступности, трансформации отношений собственности в начале 90-х гг. численность общественных объединений (добровольных народных дружин, опорных пунктов охраны порядка), участвующих в охране общественного порядка, сократилась до минимума. Отрицательное влияние на этот процесс оказало и отсутствие в условиях рыночных отношений материальных стимулов у представителей общественности в выполнении задач охраны правопорядка.
    В целях активизации этой работы Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации"7 обязало органы государственной власти субъектов Российской Федерации восстановить деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка. Для работы в этих формированиях следовало привлекать на добровольной возмездной основе граждан, которые по своим деловым и моральным качествам способны оказать помощь в укреплении правопорядка. На граждан, принимающих участие в охране общественного порядка, распространялись гарантии правовой и социальной защищенности, предусмотренные для членов ДНД.
    Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было поручено создать за счет собственных и привлеченных средств (финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных пожертвований и взносов частных лиц и других источников) дополнительные подразделения патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности для организации круглосуточных стационарных постов в жилых микрорайонах и местах массового пребывания людей, патрульных участков, групп немедленного реагирования при дежурных частях органов внутренних дел для незамедлительного выезда на места совершения правонарушений и разбора заявлений граждан по вопросам правопорядка.
    После принятия указанного Постановления Правительства Российской Федерации органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также по инициативе предприятий, учреждений и организаций на местах были осуществлены организационные мероприятия, обеспечиваемые финансово-материальной поддержкой, по восстановлению и активизации деятельности общественных формирований по охране общественного порядка. Покажем это на конкретных примерах.
    Московской городской Думой принят Закон от 26 июня 2002 г. N 36 "О Московской городской народной дружине"8, направленный на организацию содействия органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений; участию в мероприятиях по обеспечению безопасности населения и охране общественного порядка при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий, иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; распространению правовых знаний, разъяснению населению и гостям Москвы норм поведения в общественных местах. Во исполнение указанного Закона Правительством Москвы принимается Постановление от 30 декабря 2003 г. N 1090-ПП "Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины"9, в соответствии с которым создан городской штаб ДНД и соответствующие штабы в административных округах и районах города. В муниципальных районах Москвы активизирована деятельность общественных пунктов охраны порядка.
    Для развития общественных формирований правоохранительной направленности в Республике Башкортостан был принят Указ Президиума Верховного Совета от 21 сентября 1993 г. N 6-2/468 "О возобновлении деятельности общественных формирований правоохранительной направленности по месту жительства граждан"10. В соответствии с указом на базе ранее существовавших общественных пунктов охраны порядка были созданы социально-профилактические центры (СПЦ). Они объединили в микрорайонах работу всех самодеятельных организаций трудящихся (народных дружин, рабочих отрядов содействия милиции, товарищеских судов, домовых, уличных комитетов, общественных инспекций по делам несовершеннолетних) по охране общественного порядка и профилактике правонарушений.
    В дальнейшем работа в данном направлении была подкреплена Законом Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-3 "Об общественных формированиях правоохранительной направленности в Республике Башкортостан"11, который позволил в более широких формах привлекать население к профилактике правонарушений в Республике.
    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" в г. Красноярске в целях привлечения населения к участию в охране общественного порядка, усиления борьбы с преступностью и другими правонарушениями в городе городской Совет принял решение о создании Красноярской муниципальной добровольной народной дружины и утвердил 7 июня 2000 г. Временное положение о Красноярской муниципальной добровольной народной дружине. Основными направлениями деятельности муниципальной добровольной народной дружины являются:
оказание содействия правоохранительным и иным уполномоченным органам в их деятельности по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечению личной и имущественной безопасности граждан;
воспитание граждан в духе уважения к закону, создание в обществе атмосферы нетерпимости к любым антиобщественным проявлениям.
    Кроме рассмотренных примеров, следует отметить активную работу по созданию общественных объединений правоохранительной направленности, муниципальных и казачьих дружин, отрядов содействия милиции, социально-профилактических центров, центров семейного воспитания в Республики Чувашия, а также в Брянской, Вологодской, Воронежской, Кировской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Саратовской областях и ряде других.
    Существенным недостатком правового регулирования исследуемых общественных отношений является отсутствие федерального закона, устанавливающего общие начала и принципы участия граждан в обеспечении правопорядка12.
    Так как вопросы обеспечения правопорядка отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому требуется согласование законов субъектов Федерации на федеральном уровне.
    Отсутствие федерального закона по данному вопросу создает условия для существующей практики принятия нормативно-правовых актов регионального и местного уровней, имеющих нормы, противоречащие федеральному законодательству.
    Скорейшее принятие федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" и приведение в соответствие с ним нормативно-правовых актов субъектов Федерации должно способствовать совершенствованию работы по привлечению граждан и их объединений к охране общественного порядка13.
    В этом законе необходимо установить: а) меры государственного контроля и надзора за деятельностью общественных формирований правоохранительной направленности с целью воспрепятствования под видом подобных объединений деятельности криминальных структур; б) правовые и социальные гарантии гражданам, участвующим в обеспечении правопорядка; в) права и обязанности членов этих формирований (дружинников, внештатных сотрудников милиции и т.п.).
    

Список использованной литературы

1. Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
2. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.
3. Закон "О Московской городской народной дружине" от 26 июня 2002 г. N 36 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 31.
4. Постановление Правительства Москвы "Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины" от 30 декабря 2003 г. N 1090-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 5.
5. Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 1999 г. "О создании административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях" (в ред. от 15 августа 2000 г.).
6. Указ Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 21 сентября 1993 г. N 6-2/468 "О возобновлении деятельности общественных формирований правоохранительной направленности по месту жительства граждан" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 1. Ст. 47.
7. Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-3 "Об общественных формированиях правоохранительной направленности в Республике Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1998. N 7. Ст. 412.
8. Еропкин М.И. Методология исследования общественного порядка // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР. 1982. N 61.
9. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис... докт. юрид. наук. М., 1998.
10. Кононов A.M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. N 12.
11. Мышляев Н.П. Административная деликтология. М., 2002.
12. Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975.
13. Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М., 1972.

* * *

1 См.: Еропкин М.И. Методология исследования общественного порядка // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР. 1982. N 61. С. 20.
2 См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 13.
3 См.: Кононов A.M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. N 12. С. 34.
4 См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
5 См.: Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М., 1972. С. 54 - 60; Разаренов Ф.С., Прудников А.С. Негосударственные правоохранительные организации. М., 1995. С. 21 и др.
6 См.: Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 1999 г. "О создании административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях" (в ред. от 15 августа 2000 г.).
7 См.: САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.
8 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 31.
9 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 5.
10 Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 1. Ст. 47.
11 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1998. N 7. Ст. 412.
12 Проект федерального закона РФ "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" принят Государственной Думой и направлен для рассмотрения в Совет Федерации ФС РФ.
13 Мышляев Н.П. Административная деликтология. М., 2002. С. 57.

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НАРОДНЫХ ДРУЖИН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

_________________________
Харламов В.И. Исторический опыт и проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в Российской Федерации/ В.И. Харламов // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: (Материалы "круглого стола" 27 янв. 2006 г. в Акад. упр. МВД России). - М., 2006. - C. 28-44

В.И.Харламов, советник Московского городского штаба народной дружины

     Опыт деятельности правоохранительных органов в нашей стране, практика крупнейших демократических стран мира показывают, что без широкой поддержки законопослушного населения, его активного содействия одним правоохранительным органам невозможно эффективно бороться с преступностью, остановить всплеск террористических проявлений. Как свидетельствуют материалы всемирной сети Интернет, формирования граждан по содействию правоохранительным органам созданы и активно действуют в Швеции, Японии, Израиле, во многих штатах США, в других государствах.
    Большинство развитых западных стран накопили собственный богатый опыт привлечения законопослушного населения к решению задач обеспечения общественной безопасности, помощи органам правопорядка. Такая форма, как общественные помощники шерифа в США уходит своими корнями во времена освоения Дикого Запада, когда на осваиваемых новых землях практически отсутствовали какие-либо властные и правоохранительные структуры и все функции по управлению общественной жизнью, обеспечению безопасности и правопорядка население возлагало на избираемых им наиболее уважаемых и деятельных граждан.
    В ряде стран существуют формирования полицейского резерва, в состав которых входят гражданские лица, выполняющие на добровольной безвозмездной основе обязанности по охране правопорядка. Члены этих формирований носят полицейскую форму, наделяются практически такими же, как и профессионалы-полицейские, правами по пресечению правонарушений, несут дежурство, имея при себе принадлежащее им огнестрельное оружие.
    Обладая высоким авторитетом в глазах общества, эти формирования рассматриваются не только с утилитарных позиций подготовки резерва полиции, но и как средство формирования широкого слоя законопослушных граждан, мощный фактор патриотического воспитания населения.
    Отличительными особенностями таких формирований населения в зарубежных странах является постоянное непосредственное руководство их деятельностью со стороны представителей государства, высокая степень их правовой и социальной защищенности в сочетании с повышенной ответственностью за соблюдение законодательных норм.
    Темой настоящей работы является обобщение и анализ исторического опыта участия населения в охране правопорядка, обзор современного состояния проблемы, выработка и обоснование наиболее эффективных организационных форм этой деятельности, предложений по совершенствованию федерального законодательства, правовой базы субъектов Российской Федерации.
    Не отвергая всего многообразия возможных форм участия населения в этой деятельности, в том числе различных общественных объединений правоохранительной направленности, общественных фондов содействия правоохранительным органам, органов общественной самодеятельности, а также индивидуального участия граждан в различных направлениях деятельности по профилактике правонарушений, представляется целесообразным уделить основное внимание исторически сложившимся в нашей стране наиболее массовым, активным и организованным формам участия населения в охране правопорядка - народным дружинам и аналогичным формированиям населения.
    Вопреки распространенному мнению идея привлечения населения к решению задач охраны правопорядка в нашей стране не является изобретением советского периода, а восходит еще к временам царской России.
    Материалы Государственного архива Российской Федерации свидетельствуют, что первые добровольные народные дружины возникли в городе Москве в 1881 году и ставили своей целью оказание содействия органам власти и полиции в поддержании порядка "при проездах Высочайших Особ". Эти дружины в то время не были постоянно действующей организацией, а осуществляли свою деятельность только во время проведения крупнейших государственных торжеств: коронаций императоров, празднования 300-летия Дома Романовых и др. В указанные периоды численность этой организации достигала 80 тыс. чел. Активно действовали дружины на стороне власти и в дни "беспорядков" в Москве в 1905 году. Как утверждается в архивной справке, из этого движения выросли многие, если не все дореволюционные патриотические организации России.
    К концу 1912 года в Москве была предпринята попытка преобразовать добровольную народную дружину (другое название - добровольная народная охрана) в постоянно действующую организацию, созываемую не от случая к случаю, в дни коронаций, а работающую во время проведения и других всенародных праздников, во всех случаях, "когда высшая местная администрация признает полезным и необходимым призвать "Добровольную дружину" в свое распоряжение". Был разработан устав общества, избраны его руководящие органы, составлена инструкция для членов народной (добровольной) охраны, регламентирующая их действия в различных ситуациях, разработана даже форма удостоверения ("билета") члена организации.
    В дальнейшем этот опыт Москвы Департаментом полиции был распространен на всю Россию. В нашем распоряжении имеются фрагменты текста "Инструкции для организации добровольной дружины", направленной "чинам полиции" на местах предположительно в 1913 году. К сожалению, в государственных архивах полный текст этого документа не обнаружен, но его оформление, орфография и стилистика не оставляют сомнений в его подлинности.
    Вот некоторые положения этого документа: "В местностях, удостаиваемых Высочайшего посещения, организуется добровольная дружина из лиц, безупречных как в политическом, так и в нравственном отношениях. Назначение добровольной дружины - содействовать поддержанию порядка при проездах Высочайших Особ. Для выполнения этого назначения дружина должна представлять собой сплоченную и дисциплинированную организацию, а отдельные части ее должны формироваться из людей лично известных руководителям этих частей..., лично друг другу известных и связанных общностью занятий, сословий и т. п. Для организации и заведывания добровольной дружиной высшим представителем местной административной власти назначается особое лицо (офицер Отдельного Корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений)..."
    Далее в этой весьма солидной по объему инструкции подробно излагается порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учета, дисциплинарные требования, основные формы работы дружин. Помимо совпадения названия этой структуры и самой массовой "правоохранительной" общественной организации советского периода, обращают на себя внимание следующие основные принципы ее организации, отраженные в приведенном извлечении.
    1. Принцип добровольности вступления, фиксированного членства в дружине, строгого отбора в ее состав по жестким критериям.
    2. Принцип подотчетности и подчиненности дружины органам государственной власти, выраженный в "заведывании" дружиной офицером отдельного корпуса жандармов или чиновником местной администрации, постоянного государственного руководства и контроля за ее деятельностью.
    Как будет показано в дальнейшем, эти основные организационные принципы являются существенной чертой имевших место в истории нашей страны форм участия граждан в оказании содействия органам правопорядка.
    После Октябрьской революции, когда оказались разрушенными все государственные институты царской России, а процесс становления новых властных структур, профессиональных правоохранительных и карательных органов Советского государства затянулся на значительный период времени, протекая по-разному в разных регионах страны, роль привлечения "непрофессионального" контингента к решению задач борьбы с преступностью и охраны правопорядка и даже выполнению некоторых репрессивно-карательных функций государства была возложена на всевозможные рабоче-крестьянские вооруженные формирования (отряды Красной гвардии, продотряды, комбеды, ЧОН и др.), в которых, несмотря на полное отсутствие правовых норм и имевшие место в их деятельности массовые беззакония, строго выполнялись те же уже упомянутые организационные принципы.
    В процессе окончательного утверждения государственных институтов СССР, становления и укрепления профессиональных правоохранительных органов в начале 30-х годов были упразднены последние "революционные" вооруженные формирования населения. Для привлечения граждан к оказанию содействия органам правопорядка, их правового воспитания по образцу самой массовой в те годы военизированной общественной организации населения - Осоавиахима по инициативе уральских рабочих было создано добровольное Общество содействия милиции (Осодмил), которое хотя и являлось формально добровольным формированием населения, фактически, как и любая общественная организация того времени, находилось под строгим контролем государства. Общее число организаций Осодмила только в РСФСР достигало 2,5 тысячи.
    В 1932 году была предпринята попытка возложить руководство деятельностью общественности по охране общественного порядка непосредственно на органы милиции, Осодмил был преобразован в Бригадмил - бригады содействия милиции. Эти формирования создавались, как правило, по территориальному признаку и осуществляли свою деятельность под непосредственным руководством должностных лиц органов внутренних дел. В 1940 году в составе Бригадмила насчитывалось более 400 тысяч человек. Эти структуры можно рассматривать как первую попытку возложить функцию руководства общественными формированиями правоохранительной направленности непосредственно на органы внутренних дел, своего рода прообраз существующего и в настоящее время института внештатных сотрудников милиции.
    Все же, по нашему мнению, дружины или аналогичные формирования общественности должны рассматриваться как "приданные силы" органов внутренних дел, опираться на собственную структуру и органы управления, работать под повседневным руководством местных органов власти. Возлагать же на правоохранительные органы функции непосредственного руководства формированием и деятельностью таких структур - необоснованная дополнительная нагрузка к большому объему основных задач и функций этих органов.
    В 1958 году по инициативе рабочих ряда предприятий города Ленинграда была создана новая форма участия трудящихся в охране общественного порядка - добровольная народная дружина (ДНД). К1985 году в СССР функционировало 282 тысячи дружин, объединявших в своих рядах свыше 13 миллионов дружинников.
    До конца 50-х годов прошлого века в законодательстве отсутствовала строгая правовая регламентация участия населения в охране правопорядка, подобные формирования руководствовались либо ведомственными нормативными актами, либо решениями руководящих органов общественных организаций (например, постановлением Бюро ЦК ВЛКСМ от 15.04.57 для обеспечения общественного порядка в период проведения Всемирного фестиваля молодежи и студентов были созданы оперативные комсомольские отряды, вошедшие впоследствии в ДНД на правах специализированных подразделений по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи).
    Первыми шагами в разработке норм, регулирующих эти правоотношения на государственном уровне, стали Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 года 218 "Об участии трудящихся в охране общественного порядка", которым было утверждено Примерное положение о добровольных народных дружинах и Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка, утвержденное во исполнение этого постановления Совмином РСФСР 30 марта 1960 года. Добровольные народные дружины, в отличие от Бригадмила, строились по производственному признаку. Формально внутренняя жизнь дружин была в значительной степени основана на самоуправлении (выборность командиров, прием в члены на общем собрании, коллегиальные руководящие органы - штабы и т. п.), однако фактически ДНД, действуя под непосредственным руководством партийных органов, администраций и партийных комитетов предприятий, продолжала всецело оставаться под руководством государственных структур.
    Серьезной ошибкой в теории и практике государственного строительства в тот период стали идеи об отмирании государства с развитием социалистического общества и передачей функций его институтов общественным организациям. Был ослаблен государственный контроль за деятельностью дружин, участились случаи злоупотреблений, нарушений законности, присвоение отдельными дружинниками полномочий должностных лиц органов правопорядка. Это явилось следствием как необоснованного существенного ослабления правоохранительных органов, так и несовершенства законодательства. Наиболее известным злоупотреблением того периода стало осуждение в Ленинграде за тунеядство (по материалам народной дружины) будущего Нобелевского лауреата поэта И.Бродского.
    Значительным шагом вперед в развитии правовой базы участия граждан в охране правопорядка явился пакет нормативных актов о деятельности добровольных народных дружин 1974 года, действовавших в течение последующих 20 с лишним лет. 20 мая 1974 года был впервые в истории страны издан законодательный акт по этому вопросу - Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка". Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20.05.74 373 было утверждено Типовое положение о добровольных народных дружинах, в соответствии с которым Совет Министров РСФСР Постановлением от 19 июля 1974 года 423 утвердил Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка. Впервые в законодательстве были четко определены роль ДНД как основной и наиболее массовой формы участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями, принципы организационного строения дружин, формы и методы их работы и, что особенно важно, права и обязанности дружинников, некоторые гарантии их правовой и социальной защиты. Руководство деятельностью штабов народных дружин этими документами было передано от партийных органов к местным Советам, что, несомненно, было более точным в правовом отношении.
    Законодатель особо выделил эту форму исполнения общественных обязанностей по охране правопорядка, фактически наделив дружинника отдельными правами должностных лиц (проверка документов, доставление правонарушителей в органы милиции, составление протокола об административном правонарушении и др.). Здесь необходимо отметить, что еще раньше Указами ПВС СССР от 04.02.62 и 15.02.62 была установлена повышенная уголовная и административная ответственность за противодействие народному дружиннику, посягательство на его жизнь, здоровье и достоинство, т. е. уровень его правовой защиты был приравнен к установленному для сотрудника милиции.
    Вводились существенные льготы и преимущества для наиболее отличившихся дружинников (дополнительный оплачиваемый отпуск, первоочередное получение жилья, льготных и бесплатных путевок и т. п.). Постановлением Совета Министров РСФСР от 06.06.67 410 для поощрения дружинников был учрежден специальный нагрудный знак "Отличный дружинник".
    Одновременно были установлены нормы, усиливающие контроль за деятельностью дружин со стороны органов государственной власти и прокурорский надзор, направленные на исключение нарушений законности в деятельности дружин.
    Действуя в условиях жесткой командно-административной системы и опираясь на меры принуждения, применяемые местными партийными и советскими органами, добровольные народные дружины в тех исторических условиях сыграли свою положительную роль, обеспечили массовое, хотя и "добровольно-принудительное" участие граждан в охране правопорядка. Многие дружинники действительно активно и неформально участвовали в борьбе с правонарушениями, активно помогали правоохранительным органам, значительное количество наиболее отличившихся дружинников были в то время удостоены государственных наград. Успешно решили поставленные перед ними задачи и сформированные в г. Москве соответственно в 1980-м и в 1985 году специализированные комсомольские оперативные отряды дружинников для обеспечения общественного порядка на объектах Олимпиады-80 (20 тыс. чел.) и XII Всемирного фестиваля молодежи и студентов (30 тыс. чел.).
    Глубокий кризис, поразивший все советское общество в конце 80-х годов, не мог не затронуть и добровольные народные дружины.
    Погоня за численностью, показуха и очковтирательство в дружинах достигли невероятных масштабов. Только в Москве, по отчетным данным, насчитывалось свыше полумиллиона дружинников. При такой массовости в дружину попадали в большом количестве случайные люди, пресловутые "учащиеся кулинарного техникума", "женщины с сумками", дежурившие исключительно за 3 дня к отпуску и отгулы, и даже злостные правонарушители.
    Имели место факты, когда на дежурство в ДНД направлялись за отгулы случайные люди, не имевшие отношения к дружине. Все это дискредитировало идею участия населения в охране правопорядка, вызывало многочисленные насмешки и сатирические выступления по адресу дружинников.
    Естественно, что крах командно-административной системы, потеря власти, а затем и упразднение партийных структур, обретение реальной хозяйственной самостоятельности предприятиями привели как к отмене действовавших ранее льгот для дружинников, так и к ликвидации руководящих структур дружин, что незамедлительно вызвало развал самих дружин, как, впрочем, и других имевшихся форм участия граждан в охране правопорядка (общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений, товарищеских судов и др.).
    В условиях криминализации общества, стремительного роста преступности органы правопорядка остались практически без помощи и поддержки населения.
    Однако в начале 90-х годов прошлого века в обществе еще не сложилось единого мнения по вопросу необходимости привлечения гражданского населения к оказанию содействия правоохранительным органам в решении задач по обеспечению общественной безопасности и правопорядка. Некоторые специалисты считали, что поскольку охрана правопорядка является одной из важнейших функций государства и ее осуществление связано в определенной мере с ограничением прав и свобод отдельных граждан, то непрофессионализм и "любительство" здесь недопустимы, а следовательно, эта задача должна решаться только силами профессиональных правоохранительных структур, на укреплении которых и необходимо сосредоточить все усилия общества и имеющиеся финансовые ресурсы. Участие гражданского населения, его общественных формирований в этом деле рассматривалось с этих позиций лишь в форме информирования правоохранительных органов о готовящихся или совершенных правонарушениях, а также конфиденциального сотрудничества отдельных граждан с оперативно-розыскными службами правоохранительных органов.
    Эти взгляды активно пропагандировались и некоторыми авторами в центральной и местной печати, которые утверждали, что активное участие граждан в предупреждении и пресечении правонарушений неизбежно приведет к массовым нарушениям законности, необоснованному ограничению гражданских прав и свобод других категорий населения. В отдельных публикациях общественные формирования правоохранительной направленности сравнивались даже со штурмовыми отрядами Германии 30-х годов.
    Впервые общее понимание важной роли массового участия граждан и их организаций в решении сложных задач обеспечения общественной безопасности и правопорядка появилось после известных событий августа 1991 года. Однако стихийно возникшие для защиты Белого Дома и показавшие свою реальную силу и влияние на общественные процессы формирования населения ("Живое кольцо", "Август-91" и др.), сформированные на волне этих событий отряды так называемой "национальной гвардии", в дальнейшем не оправдали возлагавшихся на них надежд по возрождению организованных массовых форм помощи населения правоохранительным органам.
    Не стали в полной мере альтернативой народным дружинам и появившиеся после принятия 11 марта 1992 года Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности" многочисленные частные охранные агентства. Призванные оказывать услуги по защите жизни и собственности юридическим лицам и наиболее обеспеченным гражданам на коммерческой основе, эти структуры, несмотря на законодательное закрепление за ними такого права, крайне неохотно, даже под угрозой применения административных рычагов, шли на практически безвозмездную помощь правоохранительным органам.
    Начиная с 1992 года Правительством Российской Федерации, органами власти на местах в рамках разрабатываемых мер по усилению борьбы с преступностью и правонарушениями начали предприниматься попытки возрождения массовых форм участия населения в охране правопорядка.
    Так, уже 10 июля 1992 года мэр Москвы Ю.М.Лужков издает распоряжение 195-РМ "О реорганизации деятельности и структуры народных дружин г. Москвы".
    Однако все попытки возродить деятельность дружин в рамках старых организационных форм, характерных для командно-административной системы, не привели к ощутимым результатам, прежде всего из-за отсутствия адекватных новым условиям способов государственного управления их деятельностью, и 9 марта 1993 года Правительство Москвы принимает постановление 207 "О Московской городской народной дружине", по которому в системе Правительства Москвы для руководства деятельностью дружин создается государственное учреждение - Московский городской штаб народных дружин, - финансируемое из бюджета города, располагающее собственными штатами и имеющее права юридического лица.
    Во исполнение этого постановления в Москве в короткие сроки создается государственная структура управления народными дружинами, в каждом административном округе и районе города вводятся штатные должности начальников штабов НД, непосредственно подчиненных городскому штабу, принимаются некоторые меры по материально-техническому обеспечению деятельности дружин.
    Кадры штатных руководителей народных дружин всех уровней комплектуются, в основном, за счет ушедших в запас бывших старших офицеров Вооруженных сил и правоохранительных органов, имеющих большой опыт административной работы, а также наиболее умелых и подготовленных руководителей ранее существовавших дружин и комсомольских оперативных отрядов, не потерявших связей с общественным активом.
    Оценивая важность участия населения в охране общественного порядка в составе народных дружин, оказании содействия правоохранительным органам, не следует замыкаться на статистике выходов на дежурство или числа задержанных с участием дружинников правонарушителей. Особо, по нашему мнению, здесь важны следующие моменты.
    1. Непосредственное и активное участие граждан в деятельности народных дружин, оказание ими содействия правоохранительным органам позволит правоохранительным органам оперативно получать от граждан достоверную информацию о фактах готовящихся, совершаемых и совершенных преступлений, в том числе о террористических проявлениях. Органы государственной власти и правоохранительные органы постоянно призывают население быть бдительным, не проходить равнодушно мимо подозрительных предметов, обращать внимание на подозрительных лиц, сообщать обо всем этом в правоохранительные органы. Если для обычных граждан это вопрос мировоззрения, вопрос понимания ими своего гражданского долга, то народных дружинников, постоянно работающих в тесном контакте с правоохранительными органами на дежурствах и различных мероприятиях, в этом убеждать не надо. Они становятся для правоохранительных органов неоценимым источником информации о различных угрозах общественной безопасности, дополнительными глазами и ушами.
    2. Активное участие в деятельности народной дружины является примером "социального партнерства" между властью и населением, свидетельством доверия граждан к органам власти, органам внутренних дел, поддержки принимаемых ими мер для обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Ведь не секрет, что многие молодые, физически крепкие люди, не собираясь связывать свою профессиональную карьеру с правоохранительными органами, готовы принять участие в охране общественного порядка на улицах и в других общественных местах, оказать милиции помощь в борьбе с правонарушениями.
    3. Подавляющее большинство дежурств дружинников проходит в составе совместных нарядов с сотрудниками милиции. Это позволяет сотрудникам милиции увереннее действовать по пресечению правонарушений, имея надежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснованных обвинений со стороны правонарушителей в нарушении законности и превышении полномочий. С другой стороны, такое совместное патрулирование является своеобразной формой общественного, гражданского контроля за действиями милиции. Действительно, недобросовестный сотрудник милиции поостережется совершать противоправные действия, превышать свои полномочия, нарушать права граждан, имея рядом с собой "постороннего" гражданина.
    4. Участие народных дружин в обеспечении правопорядка, прежде всего на массовых общественно-политических, культурно-зрелищных и спортивных мероприятиях, а также в борьбе с малозначительными правонарушениями, позволяет высвободить силы значительного числа высококвалифицированных сотрудников правоохранительных органов для борьбы с серьезными преступлениями, пресечения террористической деятельности.
    В разработанном МВД России и одобренном Государственным советом Российской Федерации 26 августа 2005 года проекте Комплексной программы профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации определено, что одной из задач органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления является создание условий, обеспечивающих активное участие населения в обеспечении правопорядка и оказании содействия правоохранительным органам, стимулирующих граждан к участию в правоохранительной деятельности.
    19 мая 1995 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации несколько поспешно, на наш взгляд, приняла Федеральный закон "Об общественных объединениях", в котором признаны утратившими силу все действовавшие с 1974 года нормативные акты о народных дружинах и других правоохранительных самодеятельных объединениях. Безусловно, устарели и не отвечают требованиям сегодняшнего дня прежние организационно-правовые формы, однако полностью оставлять вне законодательного регулирования на неопределенный срок любые формы участия населения в охране правопорядка вряд ли было целесообразным. Основной целью законодателя, как нам представляется, было в тот момент установить нормы самостоятельности общественных объединений, невмешательства в их деятельность со стороны государственных органов.
    В случае же с народными дружинами и другими формами правоохранительной деятельности населения, эти нормы, как будет показано далее, далеко не всегда оправданы. Однако вместо введения и регламентации новых, достаточно специфических организационно-правовых форм создания деятельности таких объединений граждан законодатель пошел по пути наименьшего сопротивления, просто отменив те виды объединений граждан, которые "не вписывались" в принимаемый закон.
    Таким образом, на сегодняшний день самой серьезной проблемой, препятствующей активному привлечению граждан к обеспечению общественной безопасности и правопорядка, оказанию содействия правоохранительным органам, является отсутствие правовой регламентации этой деятельности на федеральном уровне. По имеющимся в нашем распоряжении материалам, народные дружины или аналогичные формирования созданы к настоящему моменту почти в половине субъектов Российской Федерации, во многих регионах приняты законодательные и иные нормативные правовые акты (распоряжения глав администраций, постановления правительств субъектов РФ), частично регулирующие вопросы деятельности таких формирований. Однако исчерпывающая регламентация в таких вопросах, как организационно-правовая форма и правовой статус народных дружин, государственные гарантии правовой и социальной защиты дружинников, возможность применения дружинниками физической силы, ношения и применения ими специальных средств, ответственность дружинников за противоправные действия, может быть установлена только федеральным законом.
    Попытки восполнения этого пробела в законодательстве, разработки федерального закона, регламентирующего участие граждан в обеспечении правопорядка, предпринимались с 1993 года.
    27.01.99 Государственной Думой был принят и 18.02.99 Советом Федерации одобрен Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин этот закон уже было подписал, но затем отозвал свою подпись и наложил на него вето. В письме от 04.03.99 Пр-300, направленном в Государственную Думу, Президент указал на противоречие рада норм закона нормам Федерального закона от 15.04.95 "Об общественных объединениях" и даже Конституции РФ. По его мнению, недопустимым является предоставление народным дружинникам публичных властных полномочий, необходимых для выполнения функций по охране общественного порядка. Он подчеркнул, что такие полномочия могут быть предоставлены только представителям государственных органов.
    Весьма спорное утверждение. Так, в соответствии с Законом РФ от 11 марта 1992 г. 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" многие властные полномочия, вплоть до личного досмотра и применения оружия, предоставлены частным охранникам, которые представителями государственных органов никак не являются.
    В конце 2004 года под руководством депутата Государственной Думы Г.В.Гудкова была сформирована рабочая группа по подготовке нового текста законопроекта. В нее вошли представители МВД России, других заинтересованных правоохранительных ведомств, Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры, аппарата Государственной Думы, а также работники Московского городского штаба народной дружины. Текст законопроекта был разработан, на него получены отзывы и заключения субъектов РФ, комитетов Государственной Думы, Правительства и Президента России. После доработки текста в соответствии с этими замечаниями законопроект, как мы надеемся, будет внесен в установленном порядке.
    Разработчики законопроекта исходили из того, что правоохранительная деятельность, какими бы силами она ни осуществлялась, является одной из важнейших государственных функций и должна вестись под непосредственным руководством и строжайшим контролем со стороны государственных и правоохранительных органов. При этом недопустимы излишняя самостоятельность общественных формирований, отсутствие единообразия в их правовом статусе, формах членства, методах работы, форменной одежде, символике и атрибутике, поскольку в противном случае могут быть существенно нарушены права и законные интересы граждан.
    С другой стороны, для эффективного выполнения представителями общественности (прежде всего дружинниками) своих функций по оказанию содействия правоохранительным органам они должны быть наделены некоторыми специальными полномочиями (правом требовать от граждан соблюдения общественного порядка и прекращения правонарушений, требовать от правонарушителей предъявления документов для установления их личности, доставлять правонарушителей в органы внутренних дел, применять к правонарушителям при необходимости физическую силу, а возможно, и специальные средства. Народные дружинники должны обладать повышенной правовой и социальной защитой, но, с другой стороны, нести повышенную ответственность за свои противоправные действия, нарушение ими прав и законных интересов граждан.
    При этом народные дружины и другие аналогичные формирования населения ни в коей мере не должны рассматриваться как неконституционный правоохранительный орган, подменяющий собой органы внутренних дел, на них не должно быть возложено самостоятельных задач и функций по обеспечению правопорядка. Несмотря на некоторое текстуальное сходство норм, определяющих их задачи, функции и правовой статус, с аналогичными нормами, установленными, в частности, для милиции общественной безопасности, следует отметить, что назначение народных дружин - содействие правоохранительным органам в выполнении задач и функций, возложенных на них Конституцией.
    Совершенно очевидно, что изложенные выше требования к организационному строению народных дружин не могут быть реализованы в рамках общих норм Федерального закона от 19.05.95 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Так, согласно ст. 5 ФЗ "Об общественных объединениях", "под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели)".
    Статья 3 того же ФЗ гласит: "Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов".
    Несомненно, народные дружины не могут быть самоуправляемыми формированиями, поскольку руководство их деятельностью должны осуществлять органы государственной власти и создаются они не по инициативе граждан для реализации общих целей членов объединения, а по инициативе органов государственной власти для решения государственной задачи - привлечения граждан к оказанию содействия правоохранительным органам. Очевидно, необходимы и допустимы также и представленные в законопроекте ограничения на членство в дружине, тем не менее вступающие в противоречие со статьей 3 ФЗ "Об общественных объединениях".
    К народным дружинам неприменим также принцип, изложенный в ст. 15 ФЗ "Об общественных объединениях": "Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности".
    В соответствии со ст. 17 ФЗ "Об общественных объединениях" не допускается какое-либо вмешательство государства в деятельность общественных объединений, а также их прямое государственное финансирование. Представляется, что для народных дружин такой принцип неприемлем, поскольку, как уже было сказано, любая правоохранительная деятельность может осуществляться только под повседневным руководством и контролем уполномоченных государственных органов и организаций. Поскольку деятельность народных дружин направлена не на достижение интересов и целей самих дружинников, а на помощь в решении важнейшей задачи, стоящей перед государством - обеспечении правопорядка, необходимо и правомерно повседневное финансирование этой деятельности государством.
    Статья 19 ФЗ "Об общественных объединениях" содержит прямой запрет на учреждение общественных объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления, в то время как народные дружины создаются исключительно по решению указанных органов. Там же содержится принцип ненаделения членов общественных объединений какими-либо дополнительными правами, льготами или преимуществами, связанными с их членством в объединении. Очевидно, что эти нормы в случае с народными дружинами и аналогичными формированиями населения совершенно неприемлемы.
    Из вышеизложенного следует, что народные дружины могут создаваться только в соответствии со ст. 51 ФЗ "Об общественных объединениях" в форме государственно-общественного объединения.
    Такая организационно-правовая форма действительно не предусмотрена Гражданским кодексом РФ и другими Федеральными законами, и на этом особо акцентируют внимание оппоненты законопроекта, однако, по нашему мнению, это не дает оснований полагать, что создание народных дружин в такой смешанной организационно-правовой форме невозможно или противоречит гражданскому законодательству.
    Согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ, "гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
    Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования".
    Из этой нормы следует, что государственно-общественное объединение, как не предусмотренное Гражданским кодексом РФ, не может быть зарегистрировано как юридическое лицо, приобрести правоспособность и стать участником гражданского оборота. Но это не значит, что оно вообще не имеет права на существование. Подобное положение существует и для общественных объединений, не представивших документы на свою государственную регистрацию в органы юстиции, но тем не менее имеющих право на функционирование на основании ст. 3 ФЗ "Об общественных объединениях". При этом их существование обусловлено не государственной регистрацией (приобретением правоспособности), а фактическим созданием, принятием устава и формированием руководящих органов, В соответствии со ст. 41 ФЗ "Об общественных объединениях" ответственность за деятельность такого объединения несут лица, входящие в состав его руководящих органов.
    Аналогично в рассматриваемом нами случае народной дружины как государственно-общественного объединения всю полноту ответственности за его деятельность, включая гражданско-правовую, несет руководящий орган объединения - штаб народной дружины, создаваемый и действующий в предусмотренной Гражданским кодексом РФ организационно-правовой форме государственного учреждения и приобретающий права юридического лица.
    Представляется, что применение подобной аналогии с существующими нормами закона, когда от имени объединения в том и другом случае осуществляет гражданскую правоспособность и несет ответственность его орган управления, вытекает из ч. 1 ст. 6 ГК РФ.
    Из изложенного следует, что создание и деятельность народных дружин в форме государственно-общественных объединений не противоречит законодательству Российской Федерации.
    Поскольку законодатель определил две формы деятельности общественных объединений с участием государства (общественно-государственные и государственно-общественные объединения), необходимо определить их характерные отличительные особенности, прежде всего, дать ответ, чем они отличаются друг от друга. В силу того что ни ст. 51 Федерального закона "Об общественных объединениях", ни принятые впоследствии законы Российской Федерации, ни комментарии к законодательству и научные труды по правовой тематике ответа на этот вопрос не дают, на наш взгляд, было бы целесообразно выстроить теоретические основы организационного построения этих объединений.
    Представляется, что коренное отличие общественно-государственных объединений от государственно-общественных заключается в степени государственного участия в деятельности этих объединений. Можно предположить, что под общественно-государственными объединениями законодатель имел в виду объединения граждан, создаваемые и действующие по организационным принципам обычных общественных объединений (учреждение по инициативе членов объединения, выборность руководящих органов, коллегиальность принятия управленческих решений, возможность установления членских взносов и т. п.). Единственным отличием таких объединений от "классических" общественных объединений является делегирование государством в руководящие органы таких объединений уполномоченных государством должностных лиц (вплоть до большинства в составе соответствующих руководящих органов объединения). Через этих должностных лиц - представителей государства и осуществляется государственное участие (руководство) деятельностью объединений. В этом случае представляется возможным осуществлять прямое государственное финансирование и материально-техническое обеспечение указанных объединений, возложение на них определенных государственных задач (подготовка молодежи к воинской службе, развитие военно-технических видов спорта, специальная боевая подготовка сотрудников правоохранительных органов). В общественно-государственных объединениях участие государства в их деятельности осуществляется "по горизонтали", т. е. через органы управления объединений путем участия в них уполномоченных государственных служащих. Такие объединения граждан могут регистрироваться в органах Министерства юстиции как общественные объединения с указанием в их уставах об обязательном государственном участии в их деятельности. Примерами существующих общественно-государственных объединений, как представляется, могут служить РОСТО, а также физкультурно-спортивные общества Вооруженных сил и правоохранительных органов (ЦСКА, "Динамо" и т. п.).
    В случае государственно-общественных объединений, с учетом стоящих перед ними задач (в частности, деятельность по обеспечению правопорядка, которая может затрагивать существенные права других граждан), государство не ограничивается делегированием своих представителей в руководящие органы объединения, а обеспечивает непосредственное руководство этими объединениями, создавая в этих целях соответствующие государственные структуры - органы управления государственно-общественных объединений. Более того, эти объединения создаются исключительно по инициативе соответствующих органов государственной власти, они же утверждают уставные документы этих объединений, определяют стоящие перед ними задачи, устанавливают порядок приема в них, права и обязанности членов объединений. В этом случае, поскольку указанные объединения осуществляют свою деятельность под повседневным руководством органов государственной власти, а также уполномоченных ими учреждений, возможно не только прямое государственное финансирование этих объединений и постановка перед ними задач, стоящих перед государственными органами, но и наделение членов объединений определенными властными полномочиями, необходимыми для выполнения этих задач (в частности, по обеспечению правопорядка). Примерами таких объединений являются народные дружины по охране общественного порядка, народные дружины по оказанию содействия пограничным войскам (действующие в приграничных районах под руководством органов управления пограничных войск), а также реестровые казачьи объединения (осуществляющие свою деятельность под непосредственным руководством Главного управления по делам казачества при Президенте Российской Федерации).
    Несомненно, скорейшее принятие Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" даст мощный толчок формированию и активизации деятельности объединений населения правоохранительной направленности во всех регионах нашей страны.
    Таким образом, для решения названных вопросов сегодня имеется достаточная правовая база, разработаны соответствующие методики, накоплен определенный положительный опыт. А из изложенного следует вывод о необходимости особого внимания взаимодействию прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, судами, общественными и иными объединениями с целью обеспечения законности и правопорядка в различных сферах общественных отношений.

Тексты статей из центральных газет на тему:
"Правовое регулирование
участия граждан в обеспечении правопорядка"

Право на порядок милиция гарантирует
_________________________

 Першуткин Н. Право на порядок милиция гарантирует: [Беседа с начальником Департамента охраны общественного порядка МВД России генерал-полковником милиции Н.Першуткиным] Парламент. газ. - 2007. - 8 февр. - 20

     Завтра в Министерстве внутренних дел Российской Федерации состоится коллегия, на которой будут рассмотрены итоги оперативно-служебной деятельности за прошедший год и определены задачи на ближайшие годы. С докладом выступит министр внутренних дел России генерал армии Рашид Нургалиев. О деятельности Департамента охраны общественного порядка МВД России "Парламентская газета" попросила рассказать его начальника, генерал-полковника милиции Николая Першуткина.
    - Одна из серьезных проблем - рост уличной преступности. Каковы итоги работы милиции в этом направлении? Возможно ли в нашей стране использование зарубежного опыта?
    - Действительно, в течение последних 5 лет отмечается значительный рост преступности на улицах и в других общественных местах. В прошлом году зарегистрировано 442 тыс. таких преступлений, что составляет 11,5% от общего числа зарегистрированных. Примерно такое же соотношение и в развитых зарубежных странах.
    Следует отметить, что на улицах сократилось число убийств, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, т.е. преступлений против личности. Удалось почти на четверть снизить количество преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия.
    Сохраняются тенденции к росту краж, грабежей и вымогательств - это основная причина роста уличной преступности. Мотивы таких преступлений сегодня связаны с завладением доступными объектами посягательств, как правило, мобильными телефонами и вещами. Уличная преступность видоизменилась, преступники приспособились к современным условиям жизни.
    Противоядие выработано, в городе Перми министерством был проведен эксперимент по созданию АПК "Безопасность", который позволяет в режиме реального времени с помощью телесистем контролировать ситуацию на улицах, в парках и скверах, и что самое главное - сразу же реагировать на преступления, задерживать правонарушителей. Данная система очень эффективна и рекомендована к внедрению во всех регионах, в 15 субъектах уже функционирует, включает в себя около 700 таких подсистем.
    При разработке АПК "Безопасность" и подобных систем контроля наши специалисты изучали международный опыт, но им удалось создать технические средства, не уступающие зарубежным, на отечественной промышленной базе.
    - Глава МВД России Рашид Нургалиев в рамках создания государственной системы профилактики правонарушений уделяет особое внимание работе с категорией граждан из "группы риска". Какова, по вашему мнению, роль в этой системе участковых уполномоченных милиции?
    - Уверен, что государственная система профилактики правонарушений - важное звено в борьбе с преступностью. Гуманнее предупредить человека от преступного шага, чем потом тратить средства на ликвидацию последствий.
    В субъектах Федерации приняты комплексные программы, действует свыше 3 тыс. межведомственных комиссий в регионах и муниципальных образованиях. Разворачивается работа по реасоциализации ранее судимых, злоупотребляющих алкоголем, наркоманией, а главное, что в центре внимания комиссий работа с детьми и подростками. В прошлом году на эти цели израсходовано более 4 млрд руб. Участковый уполномоченный в этой системе занимает центральное место. Он должен быть координатором и инициатором этой очень важной работы.
    В прошлом году участковыми установлено почти 440 тысяч лиц, совершивших преступления. Сократилось число убийств на бытовой почве, краж из квартир, хулиганских проявлений, преступлений, совершенных в состоянии опьянения.
    МВД России особое значение придает повышению мобильности участковых, их материально-техническому обеспечению. За два года им поставлено только за счет средств федерального бюджета 6 тыс. автомобилей, специально подготовленных для этой службы. Все они оборудованы радиосвязью.
    В информационной системе МВД России создан сервис "Мой участковый". Он уже действует во многих регионах страны, и граждане могут обратиться к участковому по электронной почте с сообщениями, заявлениями и просьбами.
    - Как решаются в МВД проблемы детской и подростковой преступности?
    - Предупреждение правонарушений в подростковой среде - задача, которая определяет наши перспективы на многие годы. Сегодня подростки нередко не имеют возможности бесплатно посещать спортивные залы и стадионы, заниматься спортом, развивать свои способности по интересам.
    Если не будем помогать им на жизненном пути, то влияние улицы, преступной среды и их на первый взгляд малозначительные проступки скорее всего могут привести к преступлениям.
    На профилактических учетах в милиции в настоящее время состоят 76,5 тыс. подростков в возрасте до 14 лет, из них 55,3 тыс. - за совершение общественно опасных деяний.
    Опыт работы с детьми в Краснодарском крае позволил выйти на формирование в стране нового института "школьных" инспекторов по делам несовершеннолетних, в 62 субъектах Российской Федерации 3,4 тыс. сотрудников этой службы работают с детьми непосредственно в образовательных учреждениях.
    Совместно с педагогами они выявляют склонных к правонарушениям, проводят профилактическую работу в школах и неблагополучных семьях. В результате мы наблюдаем оздоровление обстановки среди несовершеннолетних во многих городах России.
    Безусловно данной проблемой должна заниматься не только милиция. Сегодня наши сотрудники ведут работу в тесном контакте с представителями органов образования, здравоохранения, социальной защиты, многими структурами и общественными организациями, решают вопросы оказания помощи каждому "трудному" подростку.
    Консолидация усилий в данной сфере позволила переломить негативные тенденции, впервые за последние годы число преступлений, совершенных несовершеннолетними, уменьшилось почти на 3%.
    - Активно восстанавливается институт добровольных помощников милиции. Как вы оцениваете этот процесс и насколько эффективна помощь общественности в обеспечении правопорядка?
    - Члены народных дружин, студенческих отрядов, представители домовых комитетов, те, кто дежурит в подъездах домов и жилых микрорайонах, работники охранных структур - это надежные помощники участковых и постовых милиционеров.
    При непосредственном участии общественных объединений в течение года было раскрыто более 41 тыс. преступлений, задержано 18 тыс. преступников, пресечено 462 тыс. административных правонарушений. Это весомый результат.
    Центрами предупреждения правонарушений по месту жительства граждан становятся участковые пункты милиции и пункты охраны порядка. По стране их уже свыше 12 тыс., на их базе строится работа общественных объединений правоохранительной направленности.
    В Российской Федерации действуют 34,7 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности, в том числе 17,6 тыс. народных и 872 казачьи дружины, в их рядах 360 тыс. человек.
    К сожалению, не разрешены проблемы законодательного обеспечения их деятельности, участия граждан в охране общественного порядка.
    Поступает масса обращений с просьбой ускорить работу по принятию федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Законопроект подготовлен, он крайне необходим, надеемся, что будет поддержан в Государственной Думе.
    Законопроектом предлагается определить статус общественных объединений правоохранительной направленности, правомочия по предупреждению и пресечению правонарушений, меры социальной защиты и стимулирования граждан, принимающих активное участие в такой работе.
    - Есть еще одна острая тема: проблемы с содержанием задержанных и арестованных в изоляторах временного содержания (ИВС), соблюдением их прав. Что предпринимает МВД России в этом направлении?
    - Та база, которую мы имеем сегодня, формировалась десятилетиями, некоторым ИВС более века, три четверти из них не отвечают требованиям российского законодательства.
    Уже два года активно работаем по этому вопросу, сложности в том, что требуются значительные материальные затраты. Сегодня определены источники финансирования и наши перспективы.
    В 2006 году объемы финансирования на капитальный ремонт, строительство и реконструкцию ИВС в 3,5 раза превысили суммарные расходы за последние пять лет. Возведено 10 новых зданий, приведены в соответствие установленным требованиям - 107.
    Планом первоочередных мероприятий по строительству и реконструкции ИВС, совершенствованию их технической укрепленности предусмотрено за счет средств МВД России в 2007-2009 годах поэтапное выделение 1,5 млрд руб.
    Кроме того, проектом ведомственной целевой программы на эти цели планируется выделение еще 6,5 млрд руб. Реализация данной программы позволит оборудовать 60% ИВС, использовать современные технические средства охраны, обеспечить условия содержания в них, сопоставимые с аналогичными в зарубежных странах.
    Следует отметить, что эту большую работу мы ведем во взаимодействии с общественными и правозащитными организациями, главами администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
    - По-прежнему остается актуальным вопрос сдачи населением огнестрельного оружия. По оценкам специалистов, в незаконном обороте находятся тысячи единиц оружия. Где, по вашим оценкам, наиболее сложная ситуация с незаконным оборотом оружия?
    - Объективно оценивая степень общественной опасности нелегального оборота оружия, необходимо отметить, что в незаконном владении продолжает находиться большое количество огнестрельного оружия, в том числе боевого.
    В 2006 году изъято, найдено и добровольно сдано более 275 тыс. единиц огнестрельного оружия. Это больше, чем в предыдущие годы.
    Хочу напомнить, что по инициативе министерства с 1995 года ежегодно проводятся профилактические акции по добровольной сдаче населением предметов вооружения, удалось легализовать более 400 тыс. единиц огнестрельного оружия.
    Мероприятия по сдаче оружия на возмездной основе проводятся в 45 субъектах Российской Федерации. За последние годы граждане добровольно передали в органы внутренних дел 170 тыс. единиц оружия (2003-й - 33,4 тыс., 2004-й - 34,9 тыс., 2005-й - 40,3 тыс.), из них треть - за вознаграждение. В 2006 году выплачено около 33 млн рублей за добровольно сданное оружие и боеприпасы.
    Считаю, что этот шаг был верным - сокращается, и значительно, число преступлений, совершенных с их применением.
    Оружие поступает в нелегальный оборот с мест боевых действий времен Великой Отечественной войны, где действуют "черные копатели", с Северного Кавказа и из приграничных районов контрабандным путем. В Сибири и на Дальнем Востоке это связано с браконьерством и незаконным использованием оружия охотниками.
    По статистическим данным МВД России, в 2006 году сдано более 41 тыс. единиц огнестрельного оружия, в том числе 4,6 тыс. боевого и 34,9 тыс. - охотничьего. Эти категории оружия наиболее часто используются при совершении преступлений.
    Проводимые мероприятия по добровольной сдаче оружия имеют большой профилактический эффект. Человеку дается шанс не только избежать уголовной ответственности за его незаконное хранение, но и получить вознаграждение.
    В настоящее время работаем над тем, чтобы на федеральном уровне нормативно закрепить единый порядок сдачи предметов вооружения на возмездной основе и систему выплат.

Я б в дружинники пошел
_________________________

 Мороченко Ю. Я б в дружинники пошел / Ю. Мороченко // Парламент. газ. - 2006. - 28 дек. - 218

     ЮЛИЯ МОРОЧЕНКО
    Выяснилось, что работу милиции сегодня негативно оценивают 73 процента россиян, опрошенных Всероссийским центром изучения общественного мнения. Как повысить уровень доверия населения к правоохранительным органам и одновременно улучшить ситуацию с уличной преступностью, которая ежегодно возрастает примерно на 30 процентов? На этот вопрос искали ответ участники "круглого стола" под названием "Москва - территория порядка. Взаимодействие власти и общества в решении проблем безопасности", проходившего недавно в столичной Думе.
    Представители старшего поколения и "те, кому за+" помнят, что Общественные пункты охраны порядка и Добровольные народные дружины в свое время успешно работали и были не самым худшим изобретением советской власти. Для современной молодежи дружинник - человек с красной повязкой на рукаве, помогающий милиции (добровольно!) следить за порядком на улице, - несколько экзотический экземпляр. За время перестройки способ участия населения в охране порядка, который реально и эффективно работал, разрушили. Не стало у милиции опоры в лице населения, общественность самоустранилась от участия в правоохранительной деятельности.
    Спустя годы люди поняли, что "общественное порицание" все-таки было мощным воспитательным средством. Одно дело, когда замечание хулигану делает милиционер, которому это положено по долгу службы, и совсем другое, когда к порядку призывает человек без формы - дружинник или просто "незнакомый прохожий". Добровольные помощники участковых инспекторов милиции брали на себя немалую часть проблем. Общественный порядок на то и общественный, что заботиться о нем должен не один участковый, а весь двор, подъезд, улица.
    "Народная дружина в Москве была возрождена еще в 1993 году. Она стала структурой со статусом юридического лица, содержалась и содержится на средства города, - рассказала на заседании "круглого стола" председатель Комиссии гордумы по безопасности Инна Святенко. - Затем мы стали заново создавать общественные пункты охраны порядка. В 2003 году был принят закон "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве". Сейчас у нас функционирует более 700 пунктов, которые созданы в каждом микрорайоне. В них работают добровольцы и активисты, неравнодушные к тому, что происходит на территории их районов. Таким образом, осуществляется взаимодействие общественности с правоохранительными органами, с участковыми уполномоченными".
    В ближайшем будущем московский опыт должен распространиться на всю Россию. Комитет Государственной Думы по безопасности разрабатывает проект федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Он должен регламентировать цели привлечения граждан к охране порядка, их права и обязанности, а также гарантии социальной защиты для тех, кто добровольно помогает милиции. Убеждать в том, что такой закон нужен и обществу, и милиции, уже никого не приходится, однако документ пока не прошел даже первого чтения. По мнению Инны Святенко, автора аналогичного московского закона, проект закона федерального неоднозначен, так как наделяет представителей общественных пунктов охраны порядка слишком большими полномочиями, например, правом на ношение и применение оружия. "Ясно, что в таком виде законопроект противоречит и Конституции, и федеральному законодательству. Поэтому мы уже в начале будущего года будем предлагать внести в него соответствующие изменения, касающиеся прежде всего статуса дружинников. Они ни в коем случае не должны превращаться в сотрудников ЧОПов, - считает Инна Святенко. - Кроме того, дружинники должны быть социально защищены. Человек, вышедший на улицу помогать милиции, может получить травму, но на сегодняшний день травма дружинника будет определяться как бытовая. Это совершенно недопустимо!"
    За принятие закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" ратует МВД. "Принцип формирования дружин не должен быть самостийным в каждом городе, он должен быть системным. Количество людей, желающих помогать милиции, с принятием такого закона непременно возрастет кратно, - считает заместитель начальника департамента охраны общественного порядка МВД России генерал-майор милиции Леонид Веденов. - Самый главный вопрос на данный момент - правовое обеспечение этих людей. В советские времена нападение на дружинника приравнивалось к нападению на милиционера. Народная дружина была хорошей воспитательной школой для молодежи".
    Сегодня в Москве 17 тысяч дружинников. Их, конечно, недостаточно на такой мегаполис. Сравните: в 1984 году в Москве было 536 тысяч дружинников на 7 миллионов населения. Такие данные привел замначальника городского штаба московской дружины Вячеслав Харламов.
    Председатель Московского городского совета общественных пунктов охраны порядка Татьяна Косаревич подчеркнула, что деятельность общественных пунктов охраны порядка в интересах политических партий и движений запрещена. Растет число обращений граждан в общественные пункты. За 9 месяцев текущего года туда обратились 22 тысячи человек по самым разным вопросам, начиная от бытовых (пьянство, дебош) до проблем, требующих оперативного вмешательства.
    Участники дискуссии сошлись во мнении, что в случае принятия закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" в отряды добровольных помощников милиции потянется молодежь. "Среди молодых людей есть много тех, кому интересна эта работа, которым небезразлично, что происходит на улицах родного города, - считает генерал-майор Веденов, возглавлявший в течение десяти лет народную дружину МВТУ имени Баумана. - Молодые люди пойдут в дружинники и "за идею", и за те социальные гарантии, которые им будут предоставлены, и будут реализовывать там свою гражданскую позицию".
     К слову сказать, у московских дружинников сейчас всего одна льгота - бесплатный проезд на общественном транспорте. Явно маловато за столь рисковый труд в свободное от основной работы время.

МИНИСТР ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ ГЕНЕРАЛ АРМИИ РАШИД НУРГАЛИЕВ: "ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МИЛИЦИИ И ОБЩЕСТВА - ОДНО ИЗ УСЛОВИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА"
_________________________

  Министр внутренних дел России генерал армии Рашид Нургалиев: "Взаимодействие милиции и общества - одно из условий обеспечения правопорядка" // Щит и меч. - 2006. - 2 февр. - 5. - С. 1

     Эта мысль стала лейтмотивом всех выступлений в ходе заседания "круглого стола", состоявшегося на днях в Академии управления МВД России. О том, насколько актуальна сегодня тема конструктивного сотрудничества правоохранительных органов с населением, говорит тот факт, что в обсуждении приняли участие первые лица министерства, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, руководители различных государственных и общественных институтов. К работе также подключились главы департаментов, различных подразделений МВД России, Федеральной миграционной службы, представители общественных объединений, научной общественности, практические работники ГУВД Москвы и Московской области, профессорско-преподавательский состав и слушатели Академии управления МВД.
    Открыл заседание "круглого стола" министр внутренних дел России генерал армии Рашид Нургалиев.
    Сегодня в деятельности Министерства внутренних дел России мы придаем особое значение развитию конструктивного сотрудничества с общественными формированиями в интересах обеспечения правопорядка, профилактики правонарушений.
    Рассчитывая на активную позицию всех институтов гражданского общества, мы должны обеспечить безопасные условия жизнедеятельности простого человека, создать непреодолимый заслон на пути терроризма и экстремизма, наркоэкспансии, лишить финансовой основы все эти явления, разорвать их связь с нелегальной миграцией.
    Мы ищем самые разные формы позитивного влияния на людей, которые готовы преступить закон. 20 января направили письма высшим священнослужителям всех конфессий, действующих на территории России, с просьбой оказать содействие органам внутренних дел в работе по предупреждению преступлений, формированию у граждан законопослушного поведения, духовных и нравственных принципов и здорового образа жизни. На их помощь мы рассчитываем и возлагаем большие надежды. Считаю возможным и необходимым совместно с органами исполнительной власти на местах, общественными и религиозными объединениями уже в этом году решительно усилить государственное и общественное влияние на борьбу с детской беспризорностью, оттеснение молодежи от наркотиков, алкоголя и занятия проституцией. Поэтому сегодня как никогда во дворах, в подъездах, в поселках необходимо большое количество неравнодушных людей, организованных в самые различные общественные группы для содействия милиции. На самом деле у нас уже есть достаточно много эффективных форм совместной деятельности органов внутренних дел и граждан по охране порядка. Это и добровольные казачьи дружины, и оперативные отряды, и отряды содействия милиции, в том числе молодежные и студенческие. Таких объединений в стране насчитывается более 34 тысяч, и в них задействованы 350 тысяч человек. Это серьезная сила. С участием общественности в 2005 году раскрыто почти 30 тысяч преступлений, пресечено 370 тысяч административных правонарушений.
    К сожалению, готовность и стремление граждан к совместной работе с милицией по охране общественного порядка используется пока еще недостаточно. В значительной степени это происходит из-за отсутствия законодательной базы.
    Наиболее эффективным механизмом защиты граждан от преступных посягательств является предупреждение правонарушений на ранней стадии. Мы вышли с инициативой к Президенту Российской Федерации о создании государственной системы профилактики преступности, и она была поддержана. В соответствии с поручением главы государства разработаны базовые модели многоуровневой системы профилактики в муниципальных поселениях, городах, районах по нашим субъектам Федерации. Основной целью программы профилактики является объединение усилий органов власти и управления, коммерческих структур, общественных объединений и актива населения в борьбе с преступностью. Мы хорошо понимаем, что существенно оздоровить оперативную обстановку на улицах и в местах массового пребывания людей, добиться позитивных изменений в сфере безопасности дорожного движения, снизить уровень бытовой преступности органам внутренних дел в отрыве от общественных организаций будет чрезвычайно трудно. В МВД России немало сотрудников, которые по своим профессиональным и человеческим качествам, личному мужеству не уступают знакомым по кинофильмам образам Анискина, Жеглова и Шарапова, тех, кто с честью и достоинством продолжает славные традиции, заложенные ветеранами органов внутренних дел. Но чувство локтя неравнодушного к порядку общественника - всегда хорошее подспорье в нашей непростой работе.
     Приведу лишь один пример. 17 января на территории гаражного кооператива участковый уполномоченный ОВД района Солнцево города Москвы капитан милиции Соловьев с помощью граждан обнаружил большой арсенал боеприпасов, оружия, спецсигналов для служебного автотранспорта, радиоаппаратуры для ведения переговоров, приборов для скрытного наблюдения, комплектов форменной одежды с символикой МВД России. За проявленную инициативу и профессионализм участники этой акции будут представлены к государственным наградам.
    Участковый уполномоченный сегодня - гарант защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств по месту их жительства. В органах внутренних дел служит около 53,5 тысячи участковых. В прошлом году ими раскрыто более четверти всех совершенных преступлений. Рассмотрено около 2,2 миллиона заявлений и обращений.
    Надеюсь, наша встреча будет интересной и полезной для всех присутствующих и позволит найти новые решения для укрепления взаимодействия милиции с общественностью.

Часть III

Результаты опросов общественного мнения
о деятельности органов охраны порядка


Пресс-выпуск 451
БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЯН:
ОЦЕНИВАЯ РАБОТУ МИЛИЦИИ, ФСБ И ПРОКУРАТУРЫ
_________________________

Опубликовано на сайте:
http://wciom.ru/no_cache/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/2642.html?cHash=5af7913ec4&print=1

     МОСКВА, 19 мая 2006 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) представляет данные о том, как россияне оценивают деятельность в своем регионе служб и подразделений, призванных обеспечивать безопасность граждан.
     Наибольшее число позитивных откликов получает работа МЧС: - 71% опрошенных оценивают ее со знаком "плюс" (баллы 4 и 5), 13% - "на троечку" и лишь 5% - отрицательно (баллы 1 и 2). Позитивные оценки значительно перевешивают негативные, когда речь идет о деятельности ФСБ (+38%, -8%). Скорее положительно воспринимается общественным мнением также работа паспортно-визовой службы (+33%, -22%), дежурной части ОВД (+27%, -17%), уголовного розыска (+27%, -19%).
     Неоднозначные оценки получает деятельность прокуратуры (+23%, -23%), патрульно-постовой службы (+25%, -22%) и подразделения по борьбе с организованной преступностью (+24%, -26%). Перевес негативных откликов над позитивными наиболее значителен в отношении работы служб участковых уполномоченных милиции (+22%, -33%), ГИБДД (+23%, -33%), подразделений по борьбе с экономическими преступлениями (+20%, -29%), а также, в меньшей степени, судебных органов (+22%, -28%) и Госнаркоконтроля (+22%, -28%).
     Наиболее критично в их адрес настроены жители Москвы и Санкт-Петербурга. Так, деятельность службы участковых уполномоченных милиции негативно воспринимается каждым вторым столичным жителем, позитивно - каждым десятым (+13%, -47%), тогда как в сельской местности отрицательные отзывы звучат не чаще положительных (+28%, -28%). Наибольшие затруднения вызывает оценка деятельности ФСБ, Госнаркоконтроля, подразделений по борьбе с экономическими преступлениями (26-29% затруднившихся с ответом).
Всероссийский опрос ВЦИОМ проведен 18-19 марта 2006 г. Опрошено 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.

Оцените, пожалуйста, по 5-бальной системе деятельность перечисленных служб и подразделений Вашего региона (республики, края, области)
	1 - крайне отрицат.	2	3	4	5 - отлично	Затрудняюсь ответить	Разница положит. оценок (баллы 4 и 5) и отрицат. (баллы 1 и 2)
ФСБ	2	6	25	28	10	29	30
МЧС	1	4	13	38	33	11	66
Прокуратура	6	17	33	18	5	21	0
Судебные органы	8	20	30	17	5	20	-6
Паспортно-визовая служба	8	14	30	25	8	15	11
ГИБДД	13	20	30	18	5	14	-10
Служба участковых уполномоченных милиции	14	19	29	17	5	16	-11
Патрульно-постовая служба	8	14	31	19	6	22	3
Подразделения по борьбе с орг. преступностью	8	18	28	19	5	22	-2
Подразделения по борьбе с экон. преступлениями	9	20	25	16	4	26	-9
Уголовный розыск	5	14	32	22	5	22	8
Дежурная часть ОВД	5	12	32	21	6	24	10
Госнаркоконтроль	13	15	23	16	6	27	-6

Оцените, пожалуйста, по 5-бальной системе деятельность перечисленных служб и подразделений Вашего региона (республики, края, области): Служба участковых уполномоченных милиции
	Всего опрошенных	Тип поселения
		Москва и Санкт-Петербург	Более 500 тыс. жителей	100-500 тыс.	Менее 100 тыс.	Села
1 - крайне отрицательно	14	26	18	15	10	10
2	19	21	19	20	18	18
3	29	28	28	27	28	32
4	17	7	14	15	19	22
5 - отлично	5	6	5	6	3	6
Затрудняюсь ответить	15	11	16	17	20	12

Оцените, пожалуйста, по 5-бальной системе деятельность перечисленных служб и подразделений Вашего региона (республики, края, области): ГИБДД
	Всего опрошенных	Тип поселения
		Москва и Санкт-Петербург	Более 500 тыс. жителей	100-500 тыс.	Менее 100 тыс.	Села
1 - крайне отрицательно	13	29	12	15	11	8
2	20	21	23	18	18	21
3	30	34	29	25	33	29
4	18	6	20	19	19	19
5 - отлично	5	2	6	6	3	7
Затрудняюсь ответить	14	9	10	18	15	15

Оцените, пожалуйста, по 5-бальной системе деятельность перечисленных служб и подразделений Вашего региона (республики, края, области): Госнаркоконтроль
	Всего опрошенных	Тип поселения
		Москва и Санкт-Петербург	Более 500 тыс. жителей	100-500 тыс.	Менее 100 тыс.	Села
1 - крайне отрицательно	13	33	16	11	9	9
2	15	20	23	10	12	13
3	23	15	22	21	25	25
4	16	10	12	22	15	18
5 - отлично	6	2	6	7	7	7
Затрудняюсь ответить	26	20	20	29	31	27

Часть IV

Обзор интернет-сайтов на тему:

"Правовое регулирование участия

граждан в обеспечении правопорядка"

http://www.mvd.ru/ - сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации

http://www.esclub.ru/ - Центр содействия спецслужбам и правоохранительным органам РФ объединяет представителей органов государственной власти, в том числе правоохранительных, представителей бизнеса, руководителей СМИ, научную общественность, представителей общественных организаций и объединений и других профессионалов, чья деятельность направлена на укрепление национальной и экономической безопасности

http://www.mofpc.ru/ - Международный Общественный Фонд (МОФ) "Правопорядок-Центр" с 1994 года действует как общественная, некоммерческая организация, правовой статус которой, уставное предназначение и организационное построение позволяет на основании уже существующих законов Российской Федерации выполнять функции связующего звена между государственными и негосударственными структурами по установлению в обществе законности, безопасности и правопорядка

http://www.guardinfo.ru/ - специализированный портал по вопросам охраны и безопасности, предназначенный для руководителей и менеджеров в сфере негосударственной охраны

http://www.oxpaha.ru/ - Интернет-газета о безопасности

< IV. ПРОЕКТ федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка"