АВ 2004г. Выпуск 4 Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации
Миграционная ситуация в Российской Федерации остается нездоровой. По сравнению с 1990-ми годами, когда наблюдался стихийно-обвальный характер миграции, положение удалось несколько выправить, но говорить о наличии продуманной комплексной многоцелевой государственной программы реализации миграционных ресурсов пока преждевременно.
Начнем с государственного контроля. Его функции переданы МВД. В отношении мигрантов оно, естественно, будет действовать силовыми методами, отработанными в борьбе с преступной средой. Идентификация миграции, даже если мы говорим о незаконных мигрантах, с криминальной преступностью - крайне опасная тенденция. Да, необходимо наводить порядок, да, незаконный въезд должен рассматриваться как преступление, но преступление не криминальное, а миграционное, и заниматься преступностью этого вида должны специализированные государственные органы, например, миграционная полиция.
Еще тяжелее обстоит дело с социальным обеспечением в миграционной среде. Сегодня социальное положение мигранта равнозначно положению изгоя в обществе. Это касается не только давления со стороны правоохранительных органов и сложившегося негативного стереотипа восприятия мигрантов у российских граждан. Отсутствуют элементарные формы правовой защиты, социальных гарантий, медицинского обслуживания, профессиональной подготовки, детского образования. Государственно-правовой вакуум толкает мигрантов в криминальную среду, под патронаж этнических диаспор, использующих своих бывших соотечественников в незаконном обороте наркотиков, теневом бизнесе, контрабанде, проституции. Условия их труда часто приближаются к рабской эксплуатации. В результате из-под контроля государства ускользает огромная база для налогообложения, ежегодный оборот который составляет миллиарды, если не десятки миллиардов долларов.
Отсутствие отлаженных механизмов регулирования и контроля над миграционными потоками, слабость регламентирующей нормативной и законодательной базы стимулируют рост коррупции в госаппарате. Большая часть возможных поступлений в казну оседает в карманах чиновников и представителей силовых структур. Полностью искоренить эту печальную традицию российской государственности в обозримой перспективе вряд ли удастся, но обозначить жесткие рамки минимального уровня налоговых поступлений от миграции в бюджет государства необходимо уже в самое ближайшее время.
По-прежнему отсутствует серьезное государственное планирование распределения миграционных потоков по территории Российской Федерации. Сегодня мигранты едут куда хотят и занимаются чем хотят.
Можно дифференцировать ключевые блоки проблем.
Первое. Отсутствие экономического планирования оптимального распределения трудовых миграционных ресурсов. Такое планирование предполагает:
во-первых, хозяйственно-экономическую стратификацию регионов, выделение регионов, испытывающих общий дефицит и нехватку рабочей силы;
во-вторых, отраслевую стратификацию, выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих мог бы дать максимальный экономический эффект;
в-третьих, профессиональную стратификацию, т.е. систематизацию наиболее востребованных и незаполненных по отраслям вакансий;
в-четвертых, стратегическую стратификацию регионов, выделение регионов, которым будет отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них в будущем глобальных общегосударственных макроэкономических программ. Это касается, в первую очередь, малоосвоенных районов Сибири, располагающих огромными неразработанными залежами полезных ископаемых, районов, которые должны играть ведущую роль не только в отечественном народном хозяйстве, но и во всей мировой экономической системе.
Второе. Отсутствие демографического планирования, предполагающего, во-первых, улучшение общей демографической ситуации в Российской Федерации, естественная убыль населения которой колеблется от 700 до 900 тысяч человек в год. Число въезжающих мигрантов должно как минимум, соответствовать этой цифре, а в идеале - обеспечивать нормальный демографический прирост населения в пределах 5-10 человек в год на каждую 1000 жителей.
Во-вторых, это планирование предполагает поэтапное исправление демографического дисбаланса и внутренней асимметрии развития, когда 78,5% населения проживает в европейской части страны, составляющей лишь четверть ее территории. Средняя плотность населения в европейской части России составляет примерно 26,4 человека на каждый квадратный километр, за Уралом - 2,4 человека. Разница почти в 11 раз!
Третье. Неэффективное геополитическое планирование и регулирование. Это направление относится к сфере обеспечения интересов национальной безопасности и поддержания геополитических позиций России на международной арене. Геополитическое планирование предполагает учет географической удаленности расселения мигрантов от территории своей исторической родины и учет всех возможных аспектов межгосударственных отношений между Россией и соседними странами. Эта проблема в последнее время достаточно остро обсуждалась в прессе, на телевидении, в Государственной Думе, на уровне местных администраций и т.д. Речь идет, в первую очередь, о китайской миграции в районы Южной Сибири и Дальнего Востока, которая представляет потенциальную угрозу национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации в случае обострения отношений с Китайской Народной Республикой. Компактное расселение мигрантов вблизи государственной границы, в непосредственной близости от страны этнического происхождения при относительно низкой плотности местного российского населения действительно недопустимо, и понимание этой проблемы на государственном уровне существует, однако ее практическое эффективное разрешение пока не найдено.
Четвертое. Отсутствие этнокультурного планирования. Миграция в Российскую Федерацию должна соответствовать определенным этническим, психологическим и культурным параметрам. Эти параметры являются определяющими при выведении квот и пропорций представительства различных этнокультурных типов в общей структуре устанавливаемого годового объема миграции. Дисбаланс в этих пропорциях может привести к серьезному нарушению этнического равновесия и даже к непредсказуемым конфликтным ситуациям. Поэтому при установлении пропорций этнического представительства необходимо учитывать следующие параметры:
социально-психологические особенности различных этнокультурных типов, их способность адаптироваться к российской среде;
способность к ассимиляции, либо, наоборот, ее принципиальная невозможность, как, например, у китайской диаспоры;
особенности религиозного мировоззрения и уровень его лояльности по отношению к другим конфессиям;
языковые и культурные особенности, способность к освоению русского языка и восприятию российской духовной культуры;
способность к обучению и профессиональной переподготовке;
адаптируемость к тяжелым климатическим и бытовым условиям;
культуру труда и традиции национальной трудовой специализации, способность заниматься необходимыми государству видами деятельности;
уровень лояльности по отношению к государству, уровень внутренней самодисциплины, тип социального поведения;
уровень деторождения (демографический потенциал), характерный для различных этнических типов;
наконец, уровень этнической пассионарности и социальной активности, а также некоторые другие параметры.
Пятое. Отсутствие инвестиционного планирования. Во-первых, не используется инвестиционный ресурс миграции, связанный с возможностью привлечения иностранных капиталов под проекты, связанные с привлечением рабочей силы из стран-инвесторов. Во-вторых, практически отсутствуют серьезные внутренние инвестиционные проекты, рассчитанные на оптимальное использование потенциала уже сложившейся миграционной среды. В-третьих, и это, наверное, самое главное, отсутствуют нормативная база и благоприятный инвестиционный климат, которые могли бы обеспечить эффективные гарантии вкладываемому капиталу.
Шестое. Отсутствие планирования в системе международного разделения труда. Наибольший эффект от использования иностранной рабочей силы может быть достигнут при интеграции в международные производственные, финансовые и транспортные схемы. В этом случае ответственность за эффективное использование миграционных ресурсов будет ложиться не только на плечи России, имеющей в настоящее время ограниченные финансовые возможности, а равномерно распределяться между всеми участниками цепи.
Таким образом, отсутствие комплексного многоцелевого миграционного планирования существенно затрудняет эффективный миграционный контроль. У государства нет четкого понимания того, какая миграция сегодня нужна России, каким образом может быть максимально полезно реализован ее колоссальный внутренний потенциал. В результате возникают нездоровый дисбаланс миграционных потоков, концентрация мигрантов в тех регионах, где их пребывание противоречит экономическим, демографическим, социальным и геополитическим интересам Российской Федерации.
Несовершенство федерального законодательства вынуждает региональных руководителей принимать самостоятельные, далекие от нормальной правовой основы, а зачастую просто дискриминационные, жесткие регулирующие меры. Крайне нездоровая миграционная ситуация сложилась в Московском регионе, на Северном Кавказе, в Краснодарском и Ставропольском краях, на юге Сибири и Дальнем Востоке. Результат - обострение социальной и этнической напряженности, грозящее обернуться межэтническими конфликтами, ростом националистических настроений и увеличением популярности разновидностей шовинистической идеологии.
Российская Федерация остро нуждается в комплексной, многоцелевой, эффективной политики миграционного развития на ближайшие десятилетия, которая бы полностью отвечала ее геополитическим, экономическим, демографическим, внутрирегиональным и общественно-социальным интересам, способствовала социально-экономическому и этническому обновлению системы, восстановлению исторического статуса России как великой мировой державы. В основу этой концепции должны быть положены прежде всего экономические приоритеты и стратегические цели развития России - эффективное регулирование миграционных потоков невозможно без здоровой экономической основы. Сложившийся в государстве за последние годы благоприятный общественно-правовой фон значительно повышает шансы того, что нарабатываемые основы миграционной политики Российской Федерации могут быть успешно реализованы.