Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

     Проводить юридическую экспертизу действующей нормативной правовой базы в интересах реализации положений Концепции национальной безопасности и в дальнейшем вести эту системную работу мог бы Минюст России. Это ведущее в стране в вопросах права министерство вполне способно с привлечением ученых и специалистов скоординировать усилия всех ветвей власти и субъектов законодательной инициативы.
    Некоторые предложения по законодательному обеспечению положений Концепции национальной безопасности представлены на рассмотрение депутатского корпуса в предложенной в аналитическом вестнике схеме.
Законодательное обеспечение положений Концепции национальной безопасности РФ

  
     Системообразующим законом, который необходимо разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы, мог бы стать проект нового федерального закона "О национальной безопасности", закрепляющий принципиальные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации.
     Ныне действующий закон Российской Федерации 1992 года "О безопасности" до сих пор не приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации и не отражает всех задач национальной безопасности, утвержденных в Концепции.
    Сферы деятельности государства, определенные Концепцией, должны быть увязаны со структурой и функциональными обязанностями Правительства Российской Федерации. Это, по-видимому, потребует внесения изменений в закон "О Правительстве Российской Федерации".
     Такие подходы придадут, во-первых, устойчивость структуре правительства и, во-вторых, в такой постановке жестко увязывается ответственность членов правительства с задачами Концепции национальной безопасности России.

     Комплексный анализ эффективности наработанного массива законодательных актов в военной сфере позволяет наметить некоторые направления дальнейшего совершенствования военного законодательства и высказать ряд пожеланий в этой области.
    Принятие федерального закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства, приобретает с позиций обеспечения национальной безопасности государственное значение.
    Целесообразно поставить вопрос о разработке проекта федерального закона    "О военном строительстве в Российской Федерации", объединяющего положения Федерального закона "Об обороне", законопроекта "О военной реформе" и Концепции государственной политики по военному строительству. В этом законопроекте можно было бы определить основные приоритеты военного строительства, инфраструктуру военной организации России, рациональные уровни финансирования задач военной безопасности.
    Очевидно, что закон, регламентирующий единый процесс военного строительства, определяющий общие основы, принципы и направления военного строительства в Российской Федерации, формы и способы его реализации, должен иметь статус кодификационного акта, что подчеркивало бы его приоритет над другими законами и нормативными актами военного пакета.
    Особую важность сегодня приобретает совершенствование нормативно-правовой базы финансово-экономического обеспечения военного строительства. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля  за ходом исполнения оборонного бюджета далеко не в полной мере соответствует проблемам развития Вооруженных Сил и действующему законодательству в области обороны и безопасности. Особого внимания заслуживает вопрос о совершенствовании структуры оборонного бюджета, что можно было бы реализовать в законе "О военном бюджете".
    В системе правового обеспечения военного строительства в России важную роль играет правовое регулирование комплекса мер по обеспечению социальной защиты военнослужащих, повышению престижа военной службы, что особенно важно при переходе к комплектованию Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований на контрактной основе.
    Следовало бы рассмотреть возможность получения финансовых средств не только за счет оборонного бюджета, но и из внебюджетных источников финансирования за счет:
    реализации военного имущества, техники и вооружения, а также продуктов их утилизации;
    средств от экономической деятельности органов военного управления - подрядных работ, аренды, других договоров, связанных с недвижимостью;
    возвращения другими странами долгов за поставленное СССР оружие, военное снаряжение и технику;
    международных программ гуманитарного сотрудничества;
    ценных бумаг, выпущенных для замены денежных средств, полагающихся военнослужащим при увольнении в запас в качестве разовых пособий.
     Механизмы привлечения внебюджетных средств целесообразно отработать и принять специальным федеральным законом "О социальной защите военнослужащих".
    В интересах развития оборонного комплекса необходимо предусмотреть также более акцентированное законодательное обеспечение государственной программы вооружения. Ее следовало бы утвердить федеральным законом, как это делается во всех развитых странах. В законе "О государственной программе вооружения" должна быть предусмотрена система приоритетов, определены ответственные приоритетные программы, предусмотрена система их подконтрольности Федеральному Собранию.
    Приоритетным направлением законодательного обеспечения военной безопасности в современной геополитической обстановке является обязательное развитие согласованных законодательных и нормативно-правовых механизмов функционирования системы коллективной безопасности и военно-интеграционных процессов России со странами СНГ на основе Договора о коллективной безопасности и двусторонних соглашений.
    Особое место в законодательном обеспечении военной безопасности должно занять законодательство в области ядерной безопасности. Требуется разработка законов "О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании" и "О декларировании объектов ядерной энергетики".

     В целях дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения правоохранительной безопасности необходимы скоординированные действия всех ветвей власти, нацеленные на коренное изменение криминальной ситуации в стране, создание условий для эффективной борьбы с преступностью и терроризмом, неотвратимости наступления ответственности за совершение преступления, обеспечения надежной защиты конституционных прав и свобод граждан.
     Целесообразно ускорить разработку и принятие федеральных законов "Об основах государственной системы предупреждения преступлений", "О борьбе с организованной преступностью", "О борьбе с коррупцией", "О военной полиции", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", "О муниципальных органах охраны общественного порядка (муниципальной милиции)", "О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации", "Об органах предварительного следствия", "Об органах юстиции в Российской Федерации".
    Приоритетным направлением совершенствования законодательного обеспечения правоохранительной деятельности должны стать скоординированные действия правоохранительных органов и силовых министерств, нацеленные на защиту прав и свобод человека и гражданина в условиях различных форм собственности.
     В этой связи представляется целесообразным наработать специальный пакет законодательных актов, ориентированных на защиту личности.
    Это законодательство должно предусматривать:
    право граждан России защищать свои права, честь, достоинство и свою собственность всеми способами вплоть до применения оружия;
    государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных лиц, содействующих уголовному производству;
    правовую защиту лиц, оказывающих негласную помощь правоохранительным органам в борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, оружия и другими правонарушениями;
    право граждан, потерпевших от преступных действий, от незаконных действий (равно бездействий) органов (лиц) государственной власти, в том числе от злоупотребления властью, служебным положением должностных лиц на государственную компенсацию причиненного материального, включая оплату лечения телесных повреждений, увечий, морального и иного ущерба, при этом компенсация причиненного ущерба должна осуществляться государственными органами в минимально короткие сроки независимо от установления или неустановления виновного (преступника) в правонарушении;
    правовые нормы эффективной защиты прав русскоязычного населения временно или постоянно проживающих на территориях стран ближнего и дальнего зарубежья.

     Важным направлением законотворческой деятельности должно стать преодоление криминализации реального сектора экономики и защиты всех форм собственности.
    В этой области целесообразно было бы разработать и внести проект федерального закона "О государственном финансовом контроле". Принятие этого федерального закона позволило бы на законодательном уровне выработать продуманную единую концепцию государственного финансового контроля в Российской Федерации.

     повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты Российской Федерации;
    определить единую политику в области государственного финансового контроля;
    предусмотреть усиление ответственности должностных лиц за полное и качественное исполнение обращений, представлений и предписаний Счетной палаты Российской Федерации;
    повысить роль Генеральной прокуратуры Российской Федерации в случаях неудовлетворительного реагирования  органов  государственной власти и правоохранительных органов на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой.
    Действующее законодательство пока не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более муниципальном уровнях, оставляя его на усмотрение региональных и местных органов власти. В результате регионы по-разному организуют у себя государственный финансовый контроль, предоставляют разные, порой очень ограниченные полномочия своим контрольным органам. В некоторых регионах контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе. Кое-где они оказываются чуть ли не придатком региональных органов исполнительной власти.
    В действующем законодательстве слабо, чтобы не сказать практически не отражён механизм взаимодействия (в том числе и информационного) органов государственного финансового контроля как между собой, так и с органами государственного управления и правоохранительными органами.
    Следствием этих и других нерешенных на законодательном уровне проблем является отсутствие четкой координации в деятельности контрольных органов, что порождает нестыковку и путаницу в формах их отчетности. Несогласованность действий контрольных органов часто порождает дублирование, увеличивает необоснованно нагрузку на организации - объекты контроля.
    С другой стороны, вне пределов внимания остаются огромные "серые зоны" государственной и корпоративной экономики. В результате часто проверяются одни и те же объекты. Тогда как другие объекты остаются вне пределов досягаемости. Отсюда не в последнюю очередь и вытекают угрожающие национальной безопасности масштабы воровства и коррупции.
    Требуют также уточнения действующий федеральные законы, в первую очередь:
    "О банках и банковской деятельности" - в части представления информации правоохранительным органам о счетах юридических и физических лиц с  санкции прокурора или суда;
    Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации - в части конкретизации мероприятий по обеспечению собственной безопасности и по борьбе с коррупцией в налоговых и таможенных органах;
    Уголовный кодекс Российской Федерации - в части признания руководителей государственных и муниципальных предприятий, представителей государства в акционерных обществах открытого типа должностными лицами, а также установление ответственности должностных лиц и государственных служащих за предпринимательскую деятельность независимо от формы участия в такой деятельности.
    Следовало бы провести комплексный анализ федерального и регионального законодательства с целью определения запретительных норм, способствующих коррупции и взяточничеству, а также отработать механизмы и процедуры проведения криминологической экспертизы законопроектов и других нормативно-правовых актов для исключения из них положений, создающих условия для коррупции.
    Для восстановления системы профилактики правонарушений необходимо в возможно короткие сроки подготовить законопроекты "Об основах государственной системы предупреждения преступлений", "О профилактике бродяжничества и попрошайничества в Российской Федерации", "О социальной помощи лицам, отбывшим уголовное наказание, и контроля за их поведением".
    Целесообразно также внести ряд назревших изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, касающихся ужесточения мер наказания за коммерческий подкуп, координации следственных мероприятий, проводимых следователями МВД, ФСБ и прокуратуры, выработки мер борьбы с сокрытием от налогообложения теневой экономики, маскирующейся под легальное производство и других экономических преступлений, не нашедших противодействия в действующем законодательстве.
    Принципиально важно завершить разработку основ законодательной государственной политики в области борьбы с терроризмом, обеспечивающей единство стратегии и действий всех ветвей государственной власти, вовлечение в борьбу с преступностью всего  потенциала гражданского общества. Программу и механизмы реализации этой политики целесообразно внести в действующие законодательные акты,  определить приоритетные направления правоохранительной деятельности в области борьбы с терроризмом, подлежащие полномасштабному финансированию с учетом возможностей федерального бюджета.
    Серьезнейшим недостатком в борьбе с терроризмом в России является отсутствие научного прогнозирования террористических угроз, что объективно приводит всего лишь к рефлексивному реагированию силовых и правоохранительных структур на террористические проявления. Кроме того, борьба с терроризмом главным образом сводится к силовому противодействию спецслужб и правоохранительных органов и не использует потенциал иных возможных субъектов борьбы с терроризмом, который должен быть направлен на создание  эффективной системы мер предупреждения и профилактики терроризма.
     Для разрешения обозначенных проблемных вопросов необходимо оперативно организовать и провести комплекс научных проработок, нацеленных на создание эффективной системы борьбы с терроризмом, оценить наиболее опасные угрозы террористического  характера, с системных позиций проработать вопросы организации и управления антитеррористической деятельностью в Российской Федерации.

     Законодательным порядком должны быть реализованы положения Концепции национальной безопасности и в других сферах деятельности государства.  При этом очень важно, чтобы федеральные законы в каждой сфере национальной безопасности были поддержаны сбалансированными федеральными программами. Они должны формироваться сроком на 5-10 лет, ежегодно корректироваться с учетом возможностей федерального бюджета и возникающих новых задач национальной безопасности.
     Эти программы, а их количество должно соответствовать числу принятых в Концепции сфер национальной безопасности, в обязательном порядке следует утверждать законами и их исполнение должно быть подотчетным Парламенту. В этом случае программы станут системообразующими при формировании федерального бюджета на текущий год.

     За последние 10 лет наше государство прошло трудный путь формирования принципиально новых государственных институтов. За эти годы на базе новой Конституции Российской Федерации удалось сложить федеральное и региональное законодательство.
    Дальнейшая работа по совершенствованию и развитию правового поля потребует ещё большей систематизации и согласованности действий всех субъектов законодательной инициативы. Концепция национальной безопасности, основные законодательно закреплённые её положения должны стать инструментом консолидации всех ветвей государственной власти в этой работе под системным контролем Президента Российской Федерации.
    При этом для оценки выполнения положений Концепции и уточнения её задач целесообразно восстановить практику ежегодных посланий Президента Российской Федерации по национальной безопасности.