АВ 2001г. Выпуск 25 Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И КОРРУПЦИЯ
Норкин Кемер Борисович - начальник Управления Мэра города Москвы
+Действительно, коррупция у нас не столько даже явление негативное, это образ жизни, можно сказать. Еще Бенджамин Франклин сказал, что если бы мошенники осознали выгоду частности, они бы ради выгоды перестали бы мошенничать . Коррупция и все злоупотребления, выгодны только тогда, когда все люди честные, и только ты один дал взятку чиновнику, и твой вопрос решился, то ты получишь выгоду. Если все дают всем, то фактически это уже просто совсем другая ситуация. Никто не выигрывает, а наоборот - все проигрывают.
+ Если цель закона - снижение уровня коррупции, то мы должны снабдить лиц, которым интересно, чтобы не было коррупции, инструментарием для пресечения конкретных проявлений коррупции. Вот что мы должны сделать. У нас нет такого инструментария. Законодательство должно стимулировать увеличение числа людей, заинтересованных в искоренении коррупции. Оно должно предусматривать коррекцию законов и правил, стимулировать изменение принципов организации работы общественного сектора, его взаимодействие с частным сектором. У нас, к сожалению, взаимодействие с частным сектором однобоко, кроме коррупции мы не знаем, как с ним взаимодействовать. Надо разработать правила, которые облегчают доказательное выявление фактов коррупции и так далее. Все, что системным образом затрудняет недобросовестное использование служебного положения.
+Мы должны распространять информацию о каждой копейке, потраченной государственными служащими. Вот эту информацию мы должны распространять, а не просто информацию о фактах коррупции. Я, например, смотрел в Австрии. Там каждый квартиросъемщик в июне месяце получает роспись всех расходов, которые выполняли жилищные организации. Есть распечатка. Каждый получает. Имеется несколько миллионов заинтересованных контролеров. И, как говорится, сама по себе возможность того, что каждый человек имеет возможность ознакомиться с этими расходами, очень важна в противодействии коррупции.
+ Если мы хотим, чтобы этот закон был действительно действенным, чтобы мы действительно пресекли коррупцию, нужно вспомнить об одном американском опыте. Я всегда говорю, что отнюдь не склонен следовать американским советам, потому что они нам иногда дают советы с двойным дном, а, может быть, просто, не понимая наши условия, дают ошибочные советы. Но надо смотреть, что они делают у себя и, может быть, что-то использовать. Они для себя делают совсем не то, что нам советуют.
В свое время там была проведена кампания руководством, вице-президентом Гором. Цель этой программы была очень красиво сформулирована: создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше. Это было естественное желание, особенно со стороны американцев. Так вот, они проводили эту программу. 600 человек работало. В конце концов, они сделали единственный вывод, что для того, чтобы создать такое правительство, нужно тотальное измерение качества. То есть, мы должны иметь меру, которая дает оценку, как работает правительство. И кто плохо в соответствии с этой мерой работает, тот должен быть наказан, а кто хорошо, - тот поощрен.
Так вот, если мы хотим пресечь и довести коррупцию до разумных пределов, мы должны обязательно иметь ежегодный доклад об уровне коррупции, написанный не нашими правоохранительными органами. Он должен быть от независимой организации. То есть, так же, как появляется доклад о соблюдении прав человека. Нравится - не нравится, надо этот доклад писать, а не по успешно выигранным делам по пресечению коррупции, потому что дела по коррупции очень плохо доказываются. Скажем, даже если дело о коррупции возбуждено, если не удалось доказать, что факт коррупции в данном конкретном случае имел место, то это дело является сигналом, что в данной ситуации принятия решений коррупция вполне реальна. И мы должны в этом докладе оценить, а какой потенциальный ущерб может нанести нашему государству, если хотя бы часть решений такого типа будет приниматься на такой основе. Допустим, здесь это не состоялось, но это могло быть. Таких решений у нас ежегодно принимается на сумму 20 миллиардов. Это в России. Скажем, 10 процентов мы уже статистически можем сделать. Но я считаю, что если мы не вменим в обязанность какому-то независимому органу писать ежегодный доклад о потенциале коррупции в России, дальше не будет изменений.
Эту независимую организацию надо Счетной Палате подчинить и даже статистическую службу, потому что у нас статистика - это в основном расходование бюджетных денег. Аналитическая статистика по расходованию бюджетных денег - я считаю, чрезвычайно важна. Вот именно Счетная Палата должна играть основную роль в этом вопросе. Мы прямо со Степашиным об этом говорили+
Я хочу, чтобы действительно антикоррупционное законодательство было дееспособным, чтобы мы жили в стране здоровой, потому что всем будет лучше, если мы коррупцию уменьшим.
Шершнев Леонид Иванович - генерал-майор, президент Ассоциации безопасности
+Коррупция на самом деле сегодня одна из ключевых угроз национальной безопасности. Она поражает как раковая опухоль все жизненно важные органы страны, прежде всего, конечно, мозг, то есть саму власть. Она деформирует власть, общество и человека, подрывает государственные и духовные устои, дестабилизирует обстановку, стимулирует незаконную деятельность во всех, без исключения, сферах жизнедеятельности. Она дискредитирует Россию, нашу страну, на международной арене. Представьте себе, что даже решения российских судов за границей не берутся в расчет именно потому, что все судьи там считаются коррумпированными. И по существу с коррупцией, так или иначе, связаны все без исключения беды России, начиная от вывоза капитала и кончая тяжелейшими последствиями социальных конфликтов и даже стихийных бедствий, потому что коррупционеры наживаются на крови, наживаются на всех этих наших несчастьях. Чечня - типичный тому пример.
Проблема в том, что коррупция чрезвычайно сильна. Она обладает огромнейшей мощью, которая по своему содержанию, по смыслу, превосходит мощь государства. Почему? Потому, что сила коррупции заключается, прежде всего, в том, что она опирается на репрессивный аппарат государства - раз, она опирается на криминальные структуры - два, и, наконец, коррупция опирается на теневую экономику, которая, кстати, составляет, видимо, не менее половины нашей собственности. И, наконец, она опирается на несовершенство нормативно-правовой базы в стране.
Именно коррупция прокладывает весь путь остальной преступности, способствует установлению криминальной власти, устанавливает свои правила игры в государстве. Сегодня бессмысленно бороться с коррупцией, которая стала образом жизни на бытовом, экономическом уровне в форме взяточничества и так далее.
Мы сегодня не можем даже такую задачу перед собой поставить, а тем более эту задачу выполнить. Это вторично, мне кажется. Чиновники, должностные лица всегда брали, берут и будут брать взятки. Тем более что власть - это форма собственности. Китайцы об этом сказали еще тысячу лет назад, то есть власть - это товар, имеющий свой прибавочный продукт, свою добавленную стоимость, и только проблема в величине. Вот насколько нынешние рыночные отношения эту величину будут держать в пределах - другой вопрос. Мне представляется, что нам все-таки важнее сегодня говорить о коррупции политической, которая открывает возможности для прямого захвата власти организованной преступной силой, антироссийской силой, тем более при поддержке ее извне.
Проблема в том, что люди идут во власть через процедуру выборов не ради служения народу, а ради выгоды - опять же передела собственности, реализации низменных целей, гордыни и так далее, потому что власть - это еще наркотик, и кто заболел, кто уже привык к этому наркотику+
В России сегодня невозможны, по определению, честные выборы. Может быть, за каким-то крайне редким исключением, которое подтверждает это правило. А политический рейтинг, подкуп, шантаж, запугивание избирателей, предвыборные обещания кандидатов тем, кто оказывает поддержку на выборах, административный ресурс, лоббизм - вот это все используется ради победы на выборах, это все и есть политическая коррупция.
Политическая коррупция связана с получением должностными лицами политических выгод, с прорывом во власть, если она реализуется с учетом внешних сил, грозит сохранением, усилением вассальной зависимости России+ Поэтому я думаю так: давайте мы перед собой поставим ограниченную задачу, а именно, - побороть политическую коррупцию, создать правовые механизмы, фильтры для того, чтобы не допускать совсем уж нечестных и беспринципных людей во власть.
Для борьбы с коррупцией нужна какая-то критическая масса порядочных людей во власти. Я думаю, она бы уже возглавила потом на втором этапе борьбу со взяточниками и так далее. Я не говорю, что нельзя сегодня вести борьбу и с коррупцией экономической. Но сегодня это возможно только партизанскими действиями, мерами на уровне уполномоченного, на уровне среднем.
Поэтому я вижу путь. Надо создать правовую систему и поставить вопрос о создании специального органа. Я считаю, что специальный орган должен быть как раз в Федеральной Службе Безопасности. Так, например, у американцев есть ФБР. И одна из основных обязанностей ФБР занимается коррупцией.
Такой орган должен заниматься проверкой благонадежности кандидатов на высшие государственные должности и потом слежением за ними по существу на протяжении всей этой государственной службы. Это и будет мерой социальной профилактики и предупреждения коррупции.
И другая мера - это, конечно, создание общественной системы безопасности, это самоорганизация общества, населения на борьбу против коррупции и против преступности.
Гуськов Анатолий Яковлевич - к.ю.н., доцент, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности.
Коррупция стала одной из наиболее обсуждаемых ныне проблем и превратилась по сути дела в национальное бедствие, угрожающее безопасности государства и общества. Полезно было бы, чтобы обсуждение этой проблемы на "круглом столе" носило не отвлеченно теоретический, а прикладной характер.
Одним из важнейших элементов безопасности в гражданском обществе является создание такой системы мер, которые регулируют баланс интересов личности, общества, государства.
Действующая Конституция устанавливает общие параметры государственного устройства, институты власти, провозглашает права и свободы граждан, которые, к слову, не всегда реализуются на деле. Далее в Законе Российской Федерации "О безопасности" сформулированы жизненно важные интересы как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивают существование и возможности прогрессивного развития личности, общества, и государства. Но эти интересы в полном объеме тоже не всегда соблюдаются.
Сегодня необходимо определить: какая система обеспечения безопасности нужна для общества переходного периода, какие необходимы, чтобы в кризисной ситуации, автоматически срабатывали упреждающие антикоррупционные механизмы.
В Послании Президента Российской Федерации говорится о создании сильного государства. Сильное государство - это общее благо. Но здесь есть и проблема. Дело в том, что цель любого индивида рыночной экономики - личная выгода, нажива любым способом, реализация права сильного. Отсюда и противоречия между государством, обществом и рыночной экономикой, конфликт интересов между различными социальными группами. Чтобы разрешить эту проблему требуется вмешательство государства. Балансирование интересов, учет всей совокупности факторов, влияющих на гармоничное развитие общества, является исключительной прерогативой государства. Никто другой не в состоянии решить эти задачи в полном объеме.
В настоящее время принято достаточно законов, которые защищают права сильного. Помогает эти права реализовывать и коррумпированная бюрократия. И социальный результат такой политики следующий: в 2000 году на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось более 35 % общего объема денежных доходов населения, а на долю 10% наименее обеспеченного населения приходилось только 2,4 % общего объема денежных доходов. В крупных городах, например, в Москве такое соотношение составляет 1:50 !!!
Ретроспективный анализ причин расцвета коррупции и преступности позволяет сделать вывод, что основной его причиной явилось то, что государство не обеспечило в свое время должного управления реформированием общества. Динамизм и противоречивость социальных процессов требовали от государства: а) взвешенности и осмотрительности в политике, б) выработки особой стратегии управления, в) адекватности предупредительных мер, направленных на предотвращение злоупотреблений.
Государство в начале 90-х годов фактически добровольно отказалось от контрольных функций, поспешно ушло из экономики и социальной сферы и, тем самым, создало управленческий вакуум. Поощряя предпринимательство, тогдашние законодатели не позаботились о создании защитной системы антикоррупционных мер.
А теперь мы, собственно, пожинаем плоды этой неосмотрительности. Они следующие: образовались сугубо спекулятивные рынки, получили развитие массовые злоупотребления при приватизации федеральной собственности, прокручивание бюджетных средств, утечка капитала за рубеж и т.д., что, в конечном счете, привело к обогащению кучки недобросовестных дельцов и обнищанию подавляющего большинства населения.
В настоящее время государство укрепляет свои позиции в экономике. Оно, по образному выражению польского экономиста Бальцеровича, решает проблему как из яичницы собрать яйцо.
Ныне государство принимает законы для общества, и одним из критериев справедливости в обществе является закон и его четкое исполнение. Но у государства должны быть воля и средства принуждения для выполнения тех законов, которые направлены на построение гражданского общества.
О роли законодательного обеспечения борьбы с коррупцией. В этой связи можно привести множество примеров, к чему ведет нечетко сформулированная юридическая процедура, дающая возможность двусмысленного толкования нормы, к чему приводят противоречия между принимаемыми законами и действующим законодательством, отсутствие правового регулирования тех или иных отношений в рыночной экономике. Все это создает благоприятную среду для преступных злоупотреблений, в том числе и для коррупции.
Так, например, несколько лет тому назад Решением Правительства России было принято распоряжение о вводе в таможенную практику так называемого паспорта сделки по экспорту. Тот, кто профессионально занимается этой проблемой, знает, что эта мера способствовала объединению усилий по предотвращению оттока капитала. Напомню, речь идет о том, что в обеспечении контроля над экспортной сделкой были задействованы четыре ранее автономно действовавших звена: 1) экспортер, 2) банк, обслуживающий экспортную сделку, 3) таможенный орган; 3) Центральный банк. По установленному Правительством правилу, если экспортная выручка не возвращалась через 180 дней (6 месяцев) (сейчас установлено 90 дней) не возвращалась в страну, то банк, сопровождающий эту сделку, обязан был перечислить эквивалент невозвращенной суммы от экспорта в бюджет.
Казалось бы, была найдена эффективная форма валютного контроля. Но вскоре выяснилось, что имела место нестыковка между принятым Постановлением Правительства РФ и ФЗ "О банках и банковской деятельности". Суть нестыковки состояла в том, что законом было запрещено безакцептное (без согласия) списание денежных средств с одного банка в пользу другого банка. В результате, когда Распоряжением тогдашнего Председателя ГТК эта мера была приостановлена, в течение некоторого времени капитал бесконтрольно перемещался в другие страны. Затем этот вопрос был отрегулирован и был найден компромисс.
И последнее, о качестве принятых и принимаемых законов. В ст.2 ФЗ О Центральном Банке России прописано: "Банк России не регистрируется в налоговых органах", а в ст.3 - "получение прибыли не является основной целью деятельности банка". С правовой точки зрения это "нонсенс". Центральные банки всех стран платят налоги. Под давлением общественности, требований депутатов Государственной Думы в 1999 г. Центральный банк России зарегистрирован в налоговых органах.
Можно до бесконечности приводить подобные примеры, имеющие место в нашем законодательстве, хотя в России имеется система надзорных органов, святой обязанностью которых является недопущение таких нестыковок. В Министерстве Юстиции РФ должны регистрироваться все внутренние распоряжения тех или иных органов, в том числе и Центрального банка. Так, Министерство юстиции РФ должно заниматься вопросами систематизации законодательства, отслеживать пробелы и несоответствия между принимаемыми и действующими законами и т.д.
Например, отсутствие четкого законодательства о кредитовании и банкротстве привело к тому, что сумма не возврата кредитов и процентов по ним составляла сотни миллиардов рублей. О невысоком качестве ранее принятых законов говорит тот факт, что у нас только к закону "О банках и банковской деятельности" в течение десяти лет принято около 9 тыс. всевозможных поправок. В том числе нормативно-правового характера (изменения и дополнения к законам, инструкциям и распоряжениям ЦБ и т.п.), которые зачастую идут в разрез с действующим законодательством в финансово-кредитной сфере и в которых сами банковские работники слабо ориентируются. В настоящее время в стране насчитывается 1300 банков, а системы банковской нет. Иными словами. Законы у нас есть. У нас нет системы законов, а это создает много лазеек, много соблазнов для различных злоупотреблений, в том числе и для коррупции.
Нельзя сказать, что ничего не делается, чтобы навести порядок в правовом поле. Правительство уже вносит соответствующие законопроекты, в которых говорится о "государственном контроле" (3 апреля 2001 г. в Государственную Думу внесен проект ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". В конце мая сего года в первом чтении принят проект ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". Принят с оговоркой, что закон сырой и над ним следует серьезно поработать.
Комитетом по безопасности подготовлен к первому чтению проект федерального закона "О борьбе с коррупцией", который будет рассматриваться на пленарном заседании Государственной Думы 7 июня. С этим законом тоже предстоит сложная и кропотливая работа.
Все обозначенные проблемы говорят о том, насколько сегодня актуален вопрос об улучшении качества законопроектной работы. Не менее важная задача стоит и перед учеными: юристами, экономистами, финансистами, и специалистами в других областях, которые должны проводить исследования, способствующие совершенствованию законодательной техники.
Омаров Магомет Алиевич - Вице-президент Международного фонда конверсии
Наша страна находится на рубеже, когда коррупция из явления, представляющего исключительно серьезную угрозу национальной безопасности может стать практически ведущим механизмом государственного управления. Можно сказать, что в некоторых субъектах Российской Федерации коррупция уже приобрела такие черты.Существующее положение вещей в стране дает основание говорить о том, что без жестких, кардинальных действий со стороны, в первую очередь, федеральной власти страна может скатиться к состоянию, угрожающему самому ее существованию и сохранению независимого, демократически развивающегося и защищающего интересы своих граждан государства. Коррупция проникла в самые высокие эшелоны власти. Основания говорить об этом дают постоянно появляющиеся сообщения в печати, на телевидении, ход прокурорских расследований, касающихся чиновников разных рангов+(Далее приводятся примеры из прессы о незаконной приватизации, крупных хищениях высокопоставленных государственных чиновников).
Есть также сотни материалов о возбуждении уголовных дел и произведенных арестах в отношении мэров городов, бывших глав администраций и многих других чиновников разного ранга. Напрашивается вывод - или газеты и источники информации врут, тогда надо привлечь их к ответственности за клевету, или они не врут, тогда ситуация меняется. Но реакция властей, так или иначе, должна быть.
Эффективность борьбы с коррупцией зависит также от наличия законодательства, предъявляющего строгие требования к избираемым в государственные структуры лицам. В ряде регионов и отраслей промышленности произошло срастание органов государственной власти, аппарата некоторых политических партий, судебных органов с преступными группировками, преследующими свои корыстные цели использования возможностей управленческих структур для контроля над некоторыми стратегически важными отраслями промышленности, отмывания нажитых преступным путем капиталов+
Бюрократия выросла до неимоверных размеров и стала серьезным тормозом на пути преобразований и реформ. Небывало низко упала вера людей в закон и порядок, доверие к власти стремительно падает. Благодаря коррупционерам разных мастей происходит разбазаривание государственного имущества в особо крупных размерах, проникновение иностранного капитала сомнительного происхождения в стратегически важные для страны и ее обороноспособности отрасли, свертывание многих важных для экономики страны производств.
Среди других факторов, угрожающих национальной безопасности страны, - все более усиливающаяся зависимость экономики от транснациональных корпораций, которые проникают в самую сердцевину экономики и политики, деятельность явных и тайных агентов влияния, финансирование некоторых партий, разных неправительственных фондов, отдельных групп влияния, финансируемых из-за рубежа с далеко идущими целями разграбления и развала страны.
Наряду с выработкой предложений по совершенствованию законодательного обеспечения борьбы с коррупцией, я бы хотел предложить ряд конкретных мер для борьбы с коррупцией.
Первое - четкая и бескомпромиссная политика Президента и Правительства по наведению порядка во всех властных структурах, повышение личной ответственности политиков и чиновников в их деятельности, четкое определение их полномочий, четкий контроль над доходами чиновников и представителей политической элиты, невзирая на лица.
Доведение до суда всех дел, связанных с незаконной приватизацией, хищением государственного имущества, нанесением урона обороноспособности страны, без оглядки на мнение других стран и международных организаций, которые на деле показали себя явно не сторонниками правопорядка. Отдельные отрасли промышленности (в первую очередь топливно-энергетический и оборонный комплексы, другие передовые сферы, на которых зиждется национальное могущество и которые, по сути, разваливаются от действий коррупционеров разных рангов) должны быть национализированы и возвращены под полный контроль государства.
Если мы хотим восстановить экономику, обороноспособность, правопорядок, веру людей, мы не можем обойтись без радикальных мер. Полумеры, как показало прошедшее десятилетие, здесь не помогут. Представляется, что четкая и внятная политика Президента РФ в этом вопросе будет находить понимание и поддержку у населения и правоохранительных органов в деле обуздания и уменьшения угроз, исходящих от разгула коррупции.