АВ 2001г. Выпуск 25 Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения
МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Лопатин Владимир Николаевич - доктор юридических наук, заместитель директора НИИ по проблемам управления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской Академии наук.
Нельзя победить коррупцию в целом, но как было сказано, и мы разделяем позицию, что взять под контроль этот процесс и уменьшить потери и ее социальный вред для граждан, для общества, и для авторитетов государства и для его кошелька, безусловно, можно и нужно.
К сожалению, по прежнему у наших теоретиков, практиков, делается упор на уголовно-правовую политику, как главную составляющую в борьбе с коррупцией.
Но опыт зарубежных стран, да и наш собственный опыт должен убедить нас в том, что это достаточно бесперспективное занятия, учитывая то, что нынешний Уголовный кодекс Российской Федерации содержит более 30-ти статей, которые характеризуют составы преступлений коррупционной направленности, либо в виде прямого подкупа: либо преступлений, имеющих отношение к коррупции, обладающих признаками коррупции.
Даже если мы применяем нормы этого кодекса по упрощенным учету и регистрации преступлений, (по тем преступлениям, где можно выделить эту коррупционную направленность по 19 составам) то и тогда регистрируется около 29 тыс. преступлений в год. То есть, борьба идет. И не только 6-7 тыс. взяток, которые регистрируются и осуждаются, хотя и трудно доказываются эти преступления, и осуждаются лица совершившие подобного рода деяния.
Это капля в море. Безусловно, нужно поддержать, на мой взгляд, те выводы, которые прозвучали сегодня здесь, что нет системы законов, о чем говорил Анатолий Яковлевич Гуськов, и нужна система законодательных мер. Нет системы борьбы с коррупцией, а упор делается на уголовно-правовую политику. Нет соответствия международным стандартам. Есть следование каким-то общепризнанным нормам и правилам, которые сегодня отражены и в программе ООН Противодействие коррупции , и в Европейских конвенциях, участниками которых выступает Россия в той или иной степени, на той или иной стадии. По всей видимости, это законодательство и практика его применения должны учитывать необходимость этих системообразующих принципов.
Задача систематизации этих коррупционных норм в законодательстве, выстраивание системы антикоррупционной борьбы не только уголовно-правовыми, но и административно-правовыми, гражданско-правовыми, дисциплинарными способами не только на федеральном, но и на региональном уровне, о чем справедливо выступающие здесь отмечали, безусловно, остается крайне актуальным.
Вот почему в прошлом году группа авторов, я представляю эту группу авторов, как ее руководитель: Лазарев Валерий Васильевич - д.ю.н., заместитель начальника Правового Управления Государственной Думы, представитель Государственной Думы в Конституционном суде; Максимов Сергей Васильевич - представитель института МВД России и юринститута актуального образования при МГУ, заведующий кафедрой уголовного права и процесса. Мы были вынуждены объединить усилия для того, чтобы предложить ответ на тот вывод, который неоднократно делали ученые нашего Института государства и права Академии наук, об отсутствии системного подхода в борьбе с коррупцией, об отсутствии системного подхода в антикоррупционном законодательстве.
Вот почему такие предложения к законодательству: Основы антикоррупционной политики были подготовлены. Их особенность состоит в том, что мы даем понятие, привязывая его к международным нормам и к понятиям, которые отражены в последней программе ООН, в европейских документах. Там не только должностные лица органов государственной власти являются субъектами такого рода преступлений, но и представители коммерческих организаций. Не только подкуп и взятка, не только преступление, и коррупционные правонарушения, но и иные, которые пресекаются административно-правовыми методами, являются так же объектом правового регулирования здесь.
Мы выделяем 12 сфер наиболее подверженных сегодня коррупции. Вместо того чтобы размазывать при отсутствии времени, сил и средств, наши усилия, мы предлагаем для правоприменителей, законодателей, выделить 12 сфер правового регулирования наиболее подверженных коррупции: реализация избирательных прав и право на референдум, деятельность партий, государственная и муниципальная служба, служба в коммерческих организациях, особая сфера исполнения уполномоченных органов государственной власти такие, как законотворчество, поскольку сегодня, к сожалению, правы те, кто говорит, что коррупция начинается с закона и с законотворчества, нормотворчества. Те нормы, которые закладываются там, потом ретранслируются в правоохранительную практику. Это судебная, правоохранительная деятельность, бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмиссия ценных бумаг, приватизация государственного и муниципального имущества, государственные закупки, регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, предоставление и получение международной финансовой и гуманитарной помощи.
В каждой из этих сфер, мы предлагаем выделить антикоррупционные стандарты. На последней конференции в Институте государства и права, с участием ведущих ученых - административистов, было признано, что этот подход справедлив, поскольку он направлен на предупреждение коррупции. И такие стандарты записаны по каждой из 12 сфер, как совокупность гарантий, ограничений и запретов. Безусловно, это должно ретранслироваться в другие законодательные акты, как на федеральном, так и на региональном уровне. И в этом состоит обязанность органов государственной власти предупреждать. Потому что не каждое предупреждение - обязательно преступление. Нет, если нарушить этот запрет. Это может быть и административное правонарушение, это может быть и иного состава правонарушение, а не обязательно преступления.
Наконец, мы предлагаем для улучшения практики действия правоохранительных органов, правоприменительной практики, перечень коррупционных преступлений, то, чего сегодня, к сожалению, нет. Потому что нет закрепленного понятия коррупция . Нет четко выделенных признаков коррупции, как коррупционных преступлений. Соответственно, к сожалению, мы сегодня не обладаем единой статистикой, отсюда, соответственно, единой системой мер, направленных на борьбу с этим явлением, как с преступлением. А действуем по аналогии, с учетом составления такого перечня коррупционных преступлений. Административисты предложили выделить в этом же законопроекте, основы антикоррупционной политики и перечень коррупционных административных правонарушений, которые отражены сегодня в Кодексе об административных правонарушениях. И в нескольких сферах правового регулирования наиболее подверженных коррупции, такие нормы можно выделить для того, чтобы нам на практике, повторяю еще раз, выстроить единую систему, основанную на реальном учете статистики, по крайней мере, верхнего слоя того зла, с которым мы боремся на самом деле, растопыренными пальцами...
Сегодня эти предложения изданы тиражом более 3 тыс. экз+Они обсуждались в регионах Российской Федерации, учеными и практиками+ Высказаны конкретные предложения и замечания к ним, которые сейчас учитываются.
Норкин Кемер Борисович - начальник Управления Мэра города Москвы.
+У меня есть довольно критические замечания по поводу материалов Основы антикоррупционной политики . Я их выскажу. Единственное, что о них могу сказать положительное то, это о мотивации людей, которые их написали. Мотивация хорошая.
Но меня удивляет следующее. Эти Основы написаны так, как будто люди вообще не знают или забыли четыре известных принципа, которые нужны для того, чтобы законы исполнялись. Эти четыре принципа, их как Отче наш надо знать.
Первый принцип. Должны существовать люди, которым позарез нужно, чтобы закон исполнялся. Причем, поддержка этих людей с помощью закона отвечает долговременным целям развития общества. Это первое условие.
Второе условие. Существование объективных критериев исполнения и неисполнения законов.
Третье. Существование органа и механизма бесспорной, мало затратной и скорой констатации юридического факта, что закон не выполнен, и оценки ущерба от нарушения этого закона, который нанесен.
И, наконец, необходима система принуждения, способная принудить к исполнению закона и взысканию ущерба.
Вот такие четыре принципа.
По моим наблюдениям из тех, кто занимается проблемами коррупции, примерно 20 процентов действительно заинтересованы в искоренении коррупции. 60 процентов - это ученые, которым все равно, есть коррупция или нет. Важно, что есть рабочие места. Они могут изучать коррупцию профессионально, хорошо. Завтра размножение тараканов, - они тоже профессионально будут это изучать. Это нужные люди, но это ученые. И, наконец, 20 процентов - это люди, которые хотят обозначить свое участие в борьбе с коррупцией. Им даже хорошо, что есть коррупция. Им важно обозначить участие.
Так вот, на самом деле, так, как написаны эти Основы , если они вдруг станут законом, то это будет на руку только тем людям, которые хотят обозначить свое участие в борьбе с коррупцией. Вот возможность обозначить он дает идеально, но нет критериев. Не ясно, за что мы будем наказывать кого-то. Нет антикоррупционной политики. За это мы будем наказывать? Как это доказать, что нет? А у меня есть она.
Более того, я твердо убежден, что потенциально может быть хорошая антикоррупционная политика, но она совсем не противоречит наличию при этом коррупции. И наоборот: может не быть коррупции, и одновременно антикоррупционной политики нет.
У меня всегда перед глазами стоит закон, который принял гениальный мексиканский президент. Это закон о деполитизации армии. В этом законе не было ни одного слова: ни армия, ни политизация, ни деполитизация, ничего. Он просто принял закон, согласно которому офицер не может получить повышение своего воинского звания без перевода в другую часть. И все. И армия оказалась деполитизированной. Потому что они никак не могли составить заговор. Это очень интересно.
Я приведу пример их этих основ . Статья 7, пункт 4. Предупреждение коррупционных правонарушений является обязанностью всех органов государственной власти местного самоуправления, учреждений, должностных лиц, администраций всех предприятий и иных организаций . Так что же? Если у нас есть коррупция, мы что, должны их всех в тюрьму сажать? Обязанности они не выполняют. Они нарушают закон. Какая ответственность за это? Это только один пример, но таких примеров я мог бы привести много.
Я хочу особо подчеркнуть, что в этом материале указано о том, что мы должны свободно распространять информацию о фактах коррупции. Мы не о фактах коррупции информацию должны распространять+
Шершнев Леонид Иванович - генерал-майор, президент Ассоциации безопасности .
Я не могу согласиться с тем, что в Основах антикоррупционной политики говорится о том, что мы должны бороться с коррупцией ради демократии. Ради какой демократии? Американской, социалистической, капиталистической, буржуазной и так далее и так далее? Изначально эта исходная посылка сводит на нет весь смысл этой антикоррупционной политики. Понимаете, большевики были честнее, они прямо говорили о диктатуре. Сейчас буржуазная демократия, а это означает, естественно, что в стране буржуазно-криминальный режим. Ну не напишут же они о себе, что в стране буржуазно-криминальный режим. Отсюда и все эти выверты с демократией, с правами человека и так далее. Какие признаки демократии мы видим? Что, разграбление госсобственности - зто демократия, в виде приватизации? Что, беспредел, СПИД, скажем, вымирание народов - это что, демократия что ли? И что, ради этого нужна антикоррупционная политика?