АВ 2000г. Выпуск 28 Проблемы законодательного обеспечения региональной безопасности на Северном Кавказе
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ
Весьма важной угрозой региональной безопасности является размывание единого правового пространства. Один из сложнейших вопросов - это наличие большого числа противоречий между конституционным устройством Северо-Кавказских республик и федеральным законодательством. Однако несоответствие законодательства субъектов Российской Федерации в Северо-Кавказском регионе федеральному законодательству по ряду вопросов не есть стремление к сепаратизму и развалу государства. В ряде случаев эти противоречия обусловлены недвусмысленным выбором законодателей субъектов в пользу обеспечения политической стабильности над обеспечением прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств.
В тех случаях, когда федеральное законодательство не способно отразить специфики локальных конфликтов, кризисных ситуаций, более целесообразно предоставлять больше полномочий субъектам разрешать проблемы на местах. При этом, естественно, в действиях органов государственной власти на местах и их последствиях не должно быть никаких угроз основам конституционного строя Российской Федерации. Эта коллизия свидетельствует о необходимости более гибкого и современного подхода к вопросам правовых систем в сложном по культурному и религиозному составу населения государстве.
Своеобразным катализатором конфликтогенного потенциала является недостаточность нормативно-правовой базы, несоответствие действующего законодательства сложившейся ситуации. В частности, во многом не отвечает требованиям времени основополагающий в деле обеспечения национальной безопасности Российской Федерации федеральный закон "О безопасности".
Безусловное применение в регионах Северного Кавказа федеральных стандартов в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должно основываться на процедурах устранения правовых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов - которые еще предстоит разработать, - учитывающих и интересы субъектов Северного Кавказа.
К основным противоречиям федерального и регионального законодательства, свидетельствующим об отсутствии четкого механизма реализации, правильной оценки реальных возможностей современных властных структур по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, относятся следующие:
провозглашение верховенства законов республик, установление всей полноты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) на территории субъекта Федерации;
приостановление действия указов Президента Российской Федерации, федеральных законов и других правовых актов РФ, противоречащих суверенным правам и интересам субъектов Федерации (например, Конституция Республики Дагестан, ст. 64);
введение статей о федеративном и территориальном устройстве, которые находятся в исключительном ведении РФ (например, Конституция Республики Ингушетия, ст. 11);
проведение референдумов по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации;
введение чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации;
ратификация законов и актов, относящихся к совместной компетенции субъекта Федерации и федерального центра, и рассмотрение вопросов соответствия федеральных законов, изданных по вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации (конституции республик);
создание государственных органов, осуществляющих меры по обеспечению национальной безопасности, в то время как вопросы обеспечения безопасности находятся в исключительной компетенции РФ (например, Советы безопасности в Дагестане, Ингушетии, Ставропольском крае и т.д.);
установление полномочий Конституционных Судов республик, выходящих за рамки их компетенции, предусмотренной федеральным законом;
создание в субъектах Российской Федерации иных органов конституционного контроля (например, Комитет конституционного надзора РСО-А);
ограничение деятельности структур федеральных органов власти;
создание структур, выполняющих судебные функции и не предусмотренные Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации";
назначение на должности председателя, заместителя, судей Верховного Суда, Арбитражного Суда и районных (городских судов) по представлению (прерогатива Президента РФ), назначение судей федеральных судов, действующих на территории субъектов Федерации с учетом мнения (по согласованию) с местными органами власти, финансирование судов из местных бюджетов;
назначение и освобождение прокурора республики, руководителя республиканского управления Центрального банка с согласия высших должностных лиц или органов власти этих субъектов Федерации;
право помилования лиц, осужденных судами субъектов Федерации;
закрепление в конституциях республик Северо-Кавказского региона норм, обеспечивающих внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность республик;
создание собственных систем налогообложения;
рассмотрение вопросов земельных правоотношений, установление порядка и условий приобретения в собственность, а также владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;
назначение и освобождение от должности глав органов местного самоуправления; ограничение прав и свобод человека и гражданина; наделение жителей субъекта Федерации дополнительными правами (преимуществом) перед другими лицами, находящимися на данной территории (Ставропольский и Краснодарский края);
присвоение гражданства республики соотечественникам, проживающим за ее пределами, ограничение прав для иностранных граждан и лиц без гражданства (присвоение предметов исключительного ведения Российской Федерации).
Следует еще раз подчеркнуть, что реальные процессы объективно заставляют органы власти субъектов Федерации идти на нарушения устаревшего или неработающего федерального законодательства. Об этом свидетельствует наличие Советов Безопасности, которые созданы и функционируют почти во всех Северо-Кавказских субъектах Российской Федерации. По нашему мнению, требуется правовая легализация этих структур на уровне федерального законодательства. Необходимо двустороннее движение к реформе в сфере нормативного обеспечения федеративных процессов в Российской Федерации. Примером такого движения сегодня может рассматриваться Соглашение между органами государственной власти Республики Ингушетия о разграничении полномочий в сфере обеспечения законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, организации деятельности правоохранительных и судебных органов. подписанное в феврале 1999 г. Соглашение предоставляет органам государственной власти Ингушетии дополнительные права по формированию и обеспечению деятельности правоохранительных и судебных органов на территории Республики Ингушетия.
Таким образом, обеспечение региональной безопасности во многом зависит от эффективности нормативно-правовой базы федерального и местного законодательства. Речь должна идти не об унифицированном полностью правовом пространстве России, что сегодня невозможно, а о единстве его как сложной, но системной целостности, в основе которого - единая концепция, обеспечивающая стабильное укрепление обстановки и безопасности. Действенность и практическое применение законов свидетельствуют об эффективности принятых нормативно-правовых актов.
К числу потенциально конфликтогенных факторов, имеющих принципиальное значение в условиях полиэтничности, можно отнести и законотворческую деятельность органов власти субъектов Федерации, связанную с формированием органов местного самоуправления. В данном случае, основное противоречие заключается в том, что утвержденные законом Российской Федерации принципы организации местного самоуправления не могут работать в российских условиях без соответствующего уточнения и конкретизации, в частности, в многонациональных субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе.
Так, в организации местного самоуправления в Северо-Кавказских субъектах Российской Федерации фиксируется устойчивая тенденция огосударствления местного самоуправления, наличие которой объясняется геополитическими и экономическими особенностями этого региона.
Важнейшая проблема - обеспечение экономической безопасности России, которое возможно в условиях защищенности экономических основ ее субъектов, в том числе и в Северо-Кавказском регионе.
Северный Кавказ имеет для России важнейшее экономическое значение, являясь составной частью хозяйственного комплекса РФ, без которого невозможно обеспечить экономическую безопасность страны. Регион становится зоной острой конкуренции многих мировых держав, желающих экономически закрепиться в Прикаспийском и Причерноморском ареалах. Возможности усиления воздействия экономической политики Центра на регион будут зависеть от общей социально-экономической ситуации в стране, а также от урегулирования региональных конфликтов.
Главным фактором развития экономики региона могут быть лишь внутренние ресурсы, так как внешние (иностранные) инвестиции сдерживаются нестабильностью в регионе. Для мобилизации этих ресурсов Центру необходимо способствовать развитию в регионе малого бизнеса, дающего быструю отдачу от вложений, внутрирегиональной интеграции, привлечению внебюджетных источников финансирования. Пестрая инвестиционная картина свидетельствует, что, несмотря на трудности реформирования российской экономики, а также ухудшение ситуации после финансово-экономического кризиса, отдельные республики и административные территории Северного Кавказа находят источники финансирования капиталовложений, хотя и в недостаточных объемах. Привлечение внешних капиталовложений зависит не только от стабильности, но и от энергичных усилий по пропаганде возможностей для выгодного бизнеса.
Самое главное для экономики Северного Кавказа - это полноценное включение ее в общероссийский рынок. Учитывая демографические факторы и ресурсные возможности, следует признать необходимость постоянной и временной трудовой миграции населения республик в другие регионы страны и создавать необходимые условия для этого процесса.
Теневая экономика существует на Северном Кавказе, с одной стороны - как следствие переходного периода реформ, несовершенства рыночных отношений и правовых норм, а с другой - как продолжение местных традиций вторичной занятости, доходы от которой скрываются от официального налогообложения. Этот фактор необходимо учитывать при анализе уровня жизни и доходов населения в регионе, финансовой базы субъектов Федерации и, соответственно, при разработке схем федеральной помощи Северному Кавказу. В то же время следует принять меры по уменьшению уровня криминализации экономики и повседневной жизни. Неотложного решения требуют проблемы открытых границ, оборота наркотиков и торговли оружием.
В плане решения проблем экономической безопасности на Северном Кавказе требуется провести целый ряд крупных мероприятий, нацеленных прежде всего на:
расширение прав субъектов Федерации в области хозяйствования (предпринимательства), а законодательство в этой сфере признать находящимся в ведении Российской Федерации и ее субъектов; ведь иначе, чем парадоксом нельзя назвать положение, при котором субъекты РФ обладают экономической мощью без права принимать нормативные акты, регулирующие отношения хозяйствования в регионе;
отказ от принципа структурной перестройки экономики в регионе (да и экономики в целом), при котором ведется разрушение производственных объектов и мощностей, продукция которых не "дотягивает" до мировых стандартов.
Идеализм в экономике - самая страшная вещь. В регионах следует оживить производство на принципах многоукладной экономики с использованием всех возможных ( в том числе и традиционно национальных) средств труда, приемов, навыков.
Цель должна быть одна - вернуть людей к труду, оживить хозяйственную жизнь. В ходе этой деятельности выявить и использовать ту организационно-экономическую и правовую форму, которая вытекает именно из этой экономической деятельности.
Государственные органы, органы местного самоуправления в регионах, объединения (ассоциации, союзы) предпринимателей должны скоординировать свою работу так, чтобы обеспечить учет и продуктивное использование материальных, финансовых и людских ресурсов. Эту деятельность следовало бы вести на основе целевых программ, которые не должны быть суммой деклараций. В них следует сбалансировать все факторы и встроить механизм контроля за их осуществлением. Эти программы должны финансироваться за счет местного бюджета, бюджетов субъектов РФ и соответствующих средств бюджета России. Конечно, здесь особое место может сыграть фонд, создаваемый для поддержки депрессивных регионов.
По мере оживления экономики в регионах появится потребность в прогнозах, планах и программах на средне- и долгосрочную перспективу.
Наработки нормативных массивов субъектов РФ в Северо-Кавказском регионе потребуют их синхронизации с исходным законодательством Российской Федерации.
В последние годы в России начали возникать свободные экономические зоны. Созданные на Северном Кавказе в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 19 июня 1994 г. "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики"; от 11 июня 1996 г. "О создании региона интенсивного экономического развития "Осетия"; Законом РФ "О центре международного бизнеса "Ингушетия" и др., они стали формой экономической организации ряда республик. Несмотря на это в настоящее время весьма актуально принятие общего федерального закона, который бы регулировал статус свободных экономических зон в РФ, определял разновидности СЭЗ и специфику их правовых режимов, осуществлял комплексное, всестороннее регулирование статусов СЭЗ.
Принципиально важное значение на Северном Кавказе приобретают проблемы безопасности объектов стратегического назначения и производств высокого риска в связи с возможными актами технологического терроризма или по причинам техногенного характера требует безотлагательного решения на государственном уровне.
Анализ этой проблемы, проведенный специалистами Северо-Кавказского отделения Экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности показал, что в стране отсутствует адекватная угрозе защита от возможных актов технологического терроризма. Не разработаны механизмы государственного управления и надзора за организацией защиты производств высокого риска и объектов стратегического назначения. Материально-техническая база оснащения защиты производств не отвечает современным требованиям. Устарела и несовершенна нормативно-правовая и организационно-техническая база обеспечения безопасности производств высокого риска и объектов стратегического назначения.
Противодействие технологическому терроризму и обеспечение антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов стратегического назначения возможно только на основе эффективной государственной политики в этой области и формирования системы организационно-технических и экономических мер комплексной безопасности таких объектов.
На территории Северо-Кавказского региона дислоцируется значительное число предприятий жизнеобеспечения, эколого-опасных и экономически значимых объектов. В первую очередь к ним относятся объекты энергетики, электроподстанции федерального уровня, магистральные газопроводы, газораспределительные станции, подземные хранилища газа с объемами в десятки млрд кубометров, нефтеперерабатывающие заводы, перевалочные нефтебазы и нефтеналивные терминалы в черноморских портах, объекты водопроводно-канализационного хозяйства крупнейших городов и курортов, групповые водоводы, водохранилища, химические предприятия.
В южных регионах России создана разветвленная сеть авиационного, железнодорожного, автомобильного, морского и речного транспорта.
Используемые и транспортирующиеся на объектах топливно-энергетического комплекса и химической промышленности сырье и материалы большой разрядной мощности, действующие технологические режимы повышенной пожаро- и взрывоопасности делают их в весьма высокой степени уязвимыми в диверсионной и террористической ситуации, увеличивают вероятность возникновения чрезвычайных происшествий с человеческими жертвами, тяжелыми экологическими и экономическими последствиями.
Анализ состояния безопасности ряда указанных эколого-опасных и экономически значимых объектов, проведенный специалистами Северо-Кавказского Центра информационной защиты и группой компаний "Иста", позволил выявить некоторые характерные признаки и основные особенности этих объектов.
Основное и вспомогательное оборудование устарело морально и физически, имеет крайне низкий уровень автоматизации и защиты, некачественные и низкоуровневые системы активной и пассивной безопасности.
Системы периметральной и внутриобъектовой охраны примитивны, базируются на аппаратуре и технических разработках образца 70-80-х годов и обеспечивают, как правило, только одно- или в лучшем случае двухрубежное противодействие.
Охрана большинства объектов осуществляется подразделениями ведомственной военизированной охраны, вооруженными старым стрелковым оружием, имеющими низкий уровень боевой готовности и специальной служебной подготовки.
Практически отсутствует система подбора, профессиональной подготовки и повышения квалификации персонала, обслуживающего эколого-опасные и экономически значимые объекты. Проводятся необоснованные сокращения части персонала, что влечет за собой дальнейшее снижение уровня безопасности объектов.
Профилактические операции и оперативно-тактические учения, проведенные в 1999-2000 гг. совместно подразделениями ФСБ, МВД и МЧС Российской Федерации подтвердили недостаточный уровень обеспечения комплексной безопасности особо важных объектов Северо-Кавказского региона.
Руководство ряда особо опасных производств и предприятий не в полной мере осознает приоритетность решения этих проблем, глубоко не представляя последствий и тех огромных материальных затрат на ликвидацию возможных аварий и катастроф и в этой связи ссылаясь на низкое финансово-экономическое состояние предприятий, не принимает должных мер по обеспечению комплексной безопасности.
Конкретные и оперативные действия министерств и ведомств в этом направлении могли бы реально способствовать укреплению безопасности на Северном Кавказе и позволили бы создать условия для эффективного противодействия терроризму в этом регионе.
Однако, несмотря на достаточно жесткое поручение Председателя Правительства Российской Федерации (7 сентября 1999 г. ВП-П7-29448) о принятии эффективных мер, реальной государственной поддержки региону получить не удалось.
В связи с обострением криминогенной обстановки в Северо-Кавказском регионе и в целях нормативно-правовой и государственной поддержки обеспечения безопасности особо важных объектов административного, народнохозяйственного и военного назначения, расположенных на Северном Кавказе и прилегающих к нему областях Российской Федерации. Крайне важно в сжатые сроки обеспечить экспертизу и подготовить проекты по комплексной защите стратегических объектов Северного Кавказа и повышению их антитеррористической устойчивости.
Считать необходимым предусмотреть в региональных бюджетах республик, краев и областей финансовые средства для обеспечения этих работ. Следовало бы поддержать предложение о включении в Федеральную целевую программу "Северный Кавказ" специального раздела по комплексной защите особо опасных производств и объектов Северо-Кавказского региона.
Серьезную угрозу региональной безопасности в социальной сфере представляет, прежде всего, сокращение численности российского населения. Если в 1992 г. в стране проживало 148,3 млн человек, то на начало 2000 г. - 145,5 млн. Однако миграционный прирост позволил частично компенсировать значительные потери населения.
Уровень рождаемости, достаточный для численного замещения поколения родителей их детьми, сохраняется только в республиках Дагестан и Ингушетия, где традиционно существует многодетность. Показатель общей смертности населения, выражающий число умерших на тысячу человек, понизился в таких национально-территориальных образованиях, как республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия.
На социальную безопасность оказывает влияние соотношение численности людей нетрудоспособного возраста, которое является показателем демографической нагрузки.
Самая высокая демографическая нагрузка в национально-территориальных образованиях может быть в республиках Северная Осетия-Алания (754), Дагестан (747), Калмыкия (728), Карачаево-Черкессия (727), Ингушетия (622).
Таким образом, одной из важнейших проблем социальной безопасности является прекращение уменьшения численности российского населения. Решению данной проблемы может способствовать эффективная демографическая политика государства, реализуемая как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Угрозу социальной безопасности создает рост безработицы. Наиболее кризисная ситуация на регулируемом рынке труда сложилась в республиках Ингушетия (6,93%) и Дагестан (5,94%). Численность незанятых граждан, зарегистрированных в службе занятости, в расчете на одну вакансию в стране составила 2,5; Ингушетия - 184,4; данных по Чеченской Республике нет.
Таким образом, уровень регистрируемой и общей безработицы в стране и в ряде национально-территориальных образований высок. Поэтому для смягчения последствий от данной угрозы социальной безопасности и защиты интересов людей в сфере занятости необходимо проводить активную политику на рынке труда. Важную роль в этой политике играют федеральная и региональные программы содействия занятости населения.
Количество участников общественных работ увеличилось в Ингушетии в 76 раз, Дагестане - в 9, Северной Осетии-Алании - в 3,7, Адыгее - в 3,3.
Численность людей, проходивших профессиональное обучение, увеличилось в Дагестане в 5 раз, Кабардино-Балкарии в 1,5 раза. Устранение такой угрозы социальной безопасности, как рост безработицы, возможно на основе подъема экономики страны и эффективного регионального экономического развития.
Угрозу для социальной безопасности представляет резкая дифференциация доходов населения, расслоение российского общества на небольшую часть богатых и бедных людей.
В первом квартале 2000 г. на долю 10% самых богатых граждан России приходилось 33,7% общего объема денежных доходов населения, на долю 10% самых бедных - 2,4%.
Малообеспеченность и бедность значительной части населения Северного Кавказа являются серьезной угрозой для социальной безопасности. Динамика численности населения, имеющего денежные доходы ниже прожиточного уровня, такова, что 34% общей численности населения имели доходы ниже прожиточного минимума.
Следовательно, несмотря на изменение численности и доли населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, масштабы бедности велики. Население Северного Кавказа живет ниже черты бедности, в качестве которой выступает прожиточный минимум.
Существуют значительные различия в величине прожиточного минимума в национально-территориальных образованиях, расположенных примерно в одинаковых природно-климатических условиях. Так, в республике Дагестан прожиточный минимум был равен 663 рублям, а в Ингушетии - 988.
Начисленная средняя заработная плата в январе 2000 г. составила по стране 1830,3 рубля. Самая низкая заработная плата была в республике Дагестан - 587,9 рубля. Нет данных по республике Ингушетия и Чеченской республике.
Таким образом, следует отметить, что обеспечить социальную безопасность можно, опираясь на общенациональные и региональные интересы в социальной сфере.
Благосостояние должно стать основной целью социально-экономической федеральной и региональной политики. В условиях дифференцированной этнокультурной среды обеспечения социальной безопасности предполагает учет интересов различных национально-этнических общностей и групп, формирование и развитие гармоничных межнациональных отношений.
В этих целях необходимо, прежде всего, разработать и поэтапно реализовать в рамках межведомственных планов конкретные меры целевых оперативно-профилактических мероприятий по выявлению и устранению сопутствующих им процессов, внести соответствующие изменения и дополнения в нормы действующего законодательства.
Таким образом, предметом особой заботы федеральных и региональных властей должны стать социальная сфера и ее "болевые точки": положение безработных, особенно молодежи и женщин, беженцев, пенсионеров и инвалидов.
Главная проблема региона - занятость молодого мужского населения, которое составляет значительную часть местных сообществ, и поведение которого во многом определяет сегодняшнюю ситуацию. Наиболее трудный вопрос состоит в нахождении достойной работы для жителей сел и малых городов. Ответ можно искать в двух направлениях: в ограничении роста горного села и в помощи его радикального благоустройства, а также в организации частно-общинного типа пользования угодьями с ориентацией на частичную рыночную реализацию сельской продукции. В то же время программы социально-экономического развития для региона должны предусматривать преимущественные инвестиции в те отрасли, где можно занять именно молодежь и женщин.
Еще одна из проблем, наиболее остро стоящая в Северо-Кавказском регионе - проблема мигрантов. За 1989-1997 годы на Северный Кавказ переехали около 2 млн мигрантов, в том числе 1,3 млн чел. из других регионов Российской Федерации и 0,7 млн чел. - из государств нового зарубежья. Около 790 тыс. чел. прибыло в Краснодарский край, в Ростовскую область - 480 тыс. чел., в Ставропольский край - 360 тыс. чел. Миграционный приток в национальные республики Северного Кавказа был ниже и состоял преимущественно из представителей титульных национальностей.
В течение 1998-1999 гг. (по предварительным данным Госкомстата РФ) особенно интенсивные миграционные потоки зафиксированы по Краснодарскому, Ставропольскому краям.
Следует отметить, что данные официальной статистики не вполне отражают реальное положение дел, т.к. многие переселенцы проживают нелегально и не регистрируются в органах внутренних дел и миграционных службах. В первую очередь, это относится к переселенцам из Закавказья.
Как органы власти, так и жителей ряда регионов беспокоит сокращение относительной численности русского населения. Саму по себе миграцию населения в Северо-Кавказский регион нельзя однозначно рассматривать как детонатор конфликтогенного потенциала, но необходимо признать, что неконтролируемые миграционные процессы уже внесли существенные коррективы в структуру этнического разделения труда, привели к изменению на рынке жилья, отразились на криминогенной обстановке в регионе, способны привести к столкновениям на межнациональной и межконфессиональной основе.
В условиях общего экономического кризиса и обнищания населения особенно заметны "рублевая интервенция", деятельность теневых, построенных по этническому или клановому принципу экономических структур, служащих значимым фактором межнациональной напряженности. Эксперты отмечают, что конкуренция в этих сферах между мигрантами и коренными жителями регионов приводит к формированию стихийно сложившегося "разделения труда".
Активное "вмешательство" беженцев-неславян в относительно стабильные до недавнего времени сферы экономики, торговли, производства, а также теневого бизнеса привело к достаточно жесткому неприятию мигрантов, как представителями деловых кругов, так и казачьими обществами, тесно соприкасающимися с ними. Именно этой части мигрантов местными органами власти предоставляются определенные льготы - выделение жилья, оказание материальной помощи и т.д. (нередко получаемые в результате подкупа должностных лиц).
В условиях социально-экономического неравенства факты, свидетельствующие о создании "льготных" условий мигрантам, в сочетании с нереализованными правами русских - беженцев из "горячих" точек Северного Кавказа и Закавказья - нередко лишенных помощи государства, воспринимаются местным населением наиболее остро и способствуют возникновению конфликтных ситуаций.
Примеры активного, в том числе силового вторжения мигрантов-неславян в сочетании с низкой правовой культурой части населения, позволяют умело использовать местное славянское население при проведении сходов граждан, на которых выдвигаются требования выселения лиц определенных национальностей из поселка (района, города, области).
Позиция казачества во многом объясняется еще и тем, что в результате активного вторжения мигрантов-неславян в традиционные области жизнедеятельности местного населения, происходит передел сфер влияния, в результате которого мигранты имеют более прочные, чем казачество, позиции, что иногда приводит к открытым столкновениям.
Стремясь остановить потоки миграции, нормализовать обстановку в приграничных районах органы власти Ставропольского, Краснодарского краев вынуждены принимать самостоятельные меры по ужесточению пограничного режима.
Важную роль в обеспечении региональной безопасности на Северном Кавказе имеет религиозный фактор. Складывающаяся в Северо-Кавказском регионе обстановка характеризуется проявлением ряда опасных тенденций, имеющих, в том числе, экстремистскую и террористическую направленность. Всплеск преступности еще больше усугубляет положение самого региона. Растет число сторонников ислама.
Рядом стран исламского мира не прекращаются настойчивые попытки к распространению своей гегемонии на Северном Кавказе, постепенному вытеснению влияния России в регионе. Одним из наиболее оптимальных вариантов осуществления этих замыслов является всемирная активизация "исламского фактора".
Победить фундаменталистский ислам можно только опираясь на силы гуманистического ислама. В то же время миротворческий потенциал религии ограничен. В условиях открытых вооруженных конфликтов он не способен быть основной формой миротворческих усилий. Но религиозный фактор не должен игнорироваться при формировании политики в регионе. Важно поддержание систематического диалога между представителями ведущих конфессий - исламом и православием.
Появление идеи "исламской солидарности" ограничено, поскольку ислам на Северном Кавказе разделен этническими перегородками.
Ислам как политическое средство достижения межэтнического согласия продемонстрировал свою ограниченность.
Как фактор межэтнической и конфессиональной интеграции на уровне региона он может проявить себя лишь в случае необдуманных или провокационных действий со стороны федеральных властей. В целом конфессиональный фактор вряд ли может быть эффективно использован во имя достижения политической стабильности в регионе.
В то же время религия, особенно ислам, обретает все большее значение в общественно-политической жизни. Однако не следует абсолютизировать значение религиозного фактора и использовать его как аргумент неких "межцивилизованных" столкновений. Стоит делать акцент на мирном сосуществовании разных конфессий, на поиск диалога между их носителями, в том числе в сфере политических взаимоотношений.
Распространение традиционного ислама на Северном Кавказе может способствовать стабилизации в регионе. Проблема заключается в том, что религиозная деятельность, во-первых, в значительной мере осуществляется зарубежными исламскими центрами, при отсутствии поддержки процессу "доисламизации" со стороны российских властей и распространившейся в обществе исламофобии, а, во-вторых, отчасти направляется зарубежными кругами, преследующими не столько религиозные, сколько геополитические цели.
Все большую остроту в рамках региональной безопасности Северного Кавказа приобретает борьба с проявлением различных форм экстремизма.
Идет наращивание потенциала экстремистских организаций, которые под прикрытием национально-культурного возрождения хотели бы "вдохнуть новую жизнь" в свои намерения.
Причина опасности, исходящая от экстремизма, заключена в объективных и субъективных противоречиях нынешнего состояния общественного развития, в котором существуют и непрерывно воспроизводятся социальные и политические факторы, порождающие и усиливающие его угрозу.
Факторы, определяющие специфику Северо-Кавказского региона, - полиэтничность, поликонфессиональность, миграционные процессы, социально-экономические проблемы развития и другие, - создают благоприятную почву для зарождения и проявления тех или иных форм экстремизма.
Актуальность и степень проявления той или иной формы экстремизма, будь то политического, национального или религиозного, в субъектах Федерации разнообразна. Другими словами, для повышения эффективности борьбы с экстремизмом необходимо рассматривать ее сквозь призму региональных аспектов, а значит, регионального законодательства.
Экстремизм ка социально-политический феномен современного общественного состояния не может быть устранен одними лишь репрессивными методами. С учетом состояния политической и правовой культуры народов Северного Кавказа, этнопсихологических аспектов следует шире применять методы народной дипломатии в вопросах урегулирования конфликтных ситуаций, подключая общественно-политические , гражданские и религиозные миссии.
Многонациональный состав населения Северного Кавказа, особый характер политической и социально-экономической обстановки в регионе требует серьезного внимания к этнокультурным процессам и явлениям. Учет этого фактора является залогом социально-политической стабильности, динамичного развития морально-психологической атмосферы, а значит, и важнейшим средством обеспечения региональной безопасности.
Таким образом, неурегулированность вооруженных конфликтов на российской территории и в Закавказье, сложные межэтнические отношения, трудности социально-политического и экономического развития являются основой для эскалации кризисных ситуаций в северо-кавказских субъектах РФ. Радикальный национализм, политический и религиозный экстремизм, вооруженная агрессия на Северном Кавказе - реальная угроза национальной безопасности России. Современная ситуация остается такой, что можно ожидать как эскалации конфликтов, так и появления новых кризисов. Наряду с чеченским и осетино-ингушским конфликтами влияние на обстановку в регионе оказывают также вооруженные конфликты в Закавказье. Серьезную опасность для стабильности региона представляет по-прежнему вероятная эскалация социально-политической напряженности в отдельных субъектах Северного Кавказа.
Вместе с тем, социально-политическая стабильность в регионе может быть достигнута только в том случае, если удастся достичь конструктивного сотрудничества сторон в ликвидации последствий вооруженных конфликтов, пресечь проявления сепаратизма и политического экстремизма, грозящих расколом региона и отдельных Северо-Кавказских субъектов Федерации по этническому или религиозному признаку.
Предлагается несколько принципиальных подходов к разрешению конфликтов и кризисных ситуаций.
Во-первых, четкая постановка целей и задач государственной политики на Северном Кавказе - необходимое условие взвешенности и сбалансированности такой политики.
Во-вторых, политика России в конкретных конфликтах и кризисных ситуациях должна быть предсказуема. Для чего необходимо четкое разграничение полномочий органов исполнительной власти, устранение нескольких центров принятия решений на федеральном уровне.
В-третьих, меры, принимаемые федеральными и местными властями в конфликтах и кризисных ситуациях в регионе, должны быть адекватны складывающейся обстановке. Применение силы должно быть строго дозировано и безопасность гражданского населения должна являться естественным ограничителем ее использования. Недопустимо также промедление с использованием силовых вариантов, когда того требует обстановка.
В-четвертых, процедуры урегулирования и предотвращения конфликтов должны основываться на соответствующей правовой базе.
Законодательное регулирование режима чрезвычайного положения, статуса приграничных территорий, правовых основ взаимоотношений с Чеченской Республикой до 2001 г., порядка реализации закона о территориальной реабилитации репрессированных народов, прав национальных меньшинств - лишь малая толика федеральных законов, которые столь нужны сегодня.
С учетом специфики Северо-Кавказского региона, в первую очередь необходимо принять законы, регламентирующиие:
систему этнического представительства в органах представительной и исполнительной власти в полиэтнических и монокультурных регионах;
государственно-религиозных отношений;
миграционные процессы;
создание новых государственных структур (аналогичных уже существующим в ряде субъектов Федерации советам безопасности);
поддержку и политическое представительство русского населения;
возможность пересечения политического экстремизма;
порядок изменения федерального законодательства о местном самоуправлении;
принципы взаимоотношений этнических диаспор с зарубежными государствами.
Кроме этого, помимо совершенствования нормативной и законодательной базы необходима разработка и принятие целевых программ, направленных на:
срочную выработку основ молодежной политики Российской Федерации, учитывающей в т.ч. особенности этнополитической ситуации, складывающейся в Северо-Кавказском и других регионах;
правовое оформление взаимоотношений государства с экстремистскими течениями нетрадиционных религий, возможно и государственное регулирование межконфессиональных отношений с целью предупреждения распространения идеологии насилия;
мониторинг консолидационных процессов на Северном Кавказе (создание межпарламентских советов, советов правоохранительных органов), инициированных не федеральным центром и субъектами Федерации, а антироссийски настроенными силами;
снижение уровня безработицы и миграционного давления;
недопущение дальнейшего экономического расслоения населения по этническому принципу.
Ученые Северо-Кавказского региона активно работают над данными проблемами, достаточно назвать представительные научно-практические конференции последних лет: "Государственность и право республики в составе Российской Федерации" (1996 г.), "Правовая реформа в субъекте РФ на Северном Кавказе" (1998 г.), "Кавказ: проблемы геополитики и национальной безопасности", "Военно-политические аспекты региональной безопасности на Северном Кавказе" (1998 г.), "Россия в XXI век с миром и согласием. Современные проблемы общенациональной безопасности" (1999 г.)
В то же время следует ожидать не только высокопрофессиональной аналитической работы юристов, этнологов, политологов, но и конкретных предложений в выработке законодательных механизмов решения проблем национальной безопасности, обеспечения устойчивого развития Северо-Кавказского региона.
Эксперты Академии проблем национальной безопасности, РГУ, СКНЦ ВШ и СКАГС сходятся во мнении, что приоритетными направлениями должно стать правовое обеспечение конституционной безопасности и правовое регулирование региональных отношений в социально-экономической сфере, повышение роли интеграционных региональных структур (Северо-Кавказское отделение Экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности, Ассоциация "Северный Кавказ") и реализация региональных инвестиционных программ.
Проблемы законодательного обеспечения региональной безопасности Северного Кавказа остаются настолько серьезными, что требуют мобилизации существенных ресурсов всей страны, ответственной экспертной проработки, последовательных политических и других необходимых действий со стороны государства и консолидации общественных усилий по обеспечению мира на Северном Кавказе.
Четкая и недвусмысленная артикуляция целей и задач государственной политики на Северном Кавказе - необходимое условие взвешенности и сбалансированности такой политики.
Главными целями этой политики, прежде всего, должны быть:
обеспечение территориальной целостности и безопасности;
достижение социального преуспевания населения;
обеспечение гражданского равноправия;
демократическое управление;
сохранение и развитие культурного многообразия;
предотвращение и разрешение конфликтов.
Только согласованные действия Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации укрепят безопасность на Северном Кавказе и во всей России.