АВ 2010г. Выпуск 18 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации
государственной власти субъектов Российской Федерации по законопроектам, подготавливаемым или подготовленным
ими к внесению в Государственную Думу
Все приведенные выше количественные и качественные характеристики хода и результатов рассмотрения законодательных инициатив субъектов федерации свидетельствуют о необходимости более тесного взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе. В этой связи в последние годы в практику данного взаимодействия стала активно внедряться такая форма, как т.н. нулевое чтение законопроектов, суть которого - проведение предварительной правовой экспертизы законопроектов, подготавливаемых или подготовленных региональными парламентами к внесению в Государственную Думу с целью улучшения качества вносимых в палату законопроектов и, в конечном итоге - повышения эффективности и результативности деятельности самой Государственной Думы.
В Регламенте Государственной Думы и в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы (далее - Правовое управление) закреплено, что одной из функций, осуществляемых Правовым управлением, является оказание правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, подготавливаемых или подготовленных к внесению в Государственную Думу, и в предварительной оценке их концептуальных положений, а также оказание им методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.
В целях оказания правового содействия региональным законодателям и в связи с необходимостью согласования их правовых позиций по соответствующим законопроектам в структуре Правового управления действует отдел правового содействия субъектам законодательной деятельности, к функциям которого отнесено оказание правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, предварительной правовой оценке концептуальных положений таких законопроектов, а также оказание им методической помощи в организации их правовой экспертизы. Такое правовое содействие позволяет региональным законодателям еще до внесения законопроектов в Государственную Думу не только определиться в необходимости их внесения, но и привести их в точное соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными нормами и принципами международного права и международных договоров Российской Федерации, а также с соответствующими федеральными законами.
Необходимо отметить, что активное участие в оказании правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимают также профильные комитеты Государственной Думы, которые, наряду с Правовым управлением, тщательно анализируют законодательные инициативы, поступающие из регионов в рамках т.н. нулевого чтения . По каждому такому обращению аппараты комитетов дают квалифицированные экспертные заключения (причем на многие законопроекты имеются заключения двух и более комитетов), содержащие как правовой анализ представленных проектов, так и их оценку с точки зрения имеющейся правоприменительной практики, возможных перспектив реализации этих законопроектов.
Взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе не ограничивается только рамками проектов соответствующих федеральных законов. У этих органов имеется настоятельная потребность получения экспертных оценок как по рассматриваемым ими проектам конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, так и по принятым ими законам, а также по вопросам, связанным с разъяснением норм соответствующего федерального законодательства. В связи с этим Правовое управление Аппарата Государственной Думы оказывает научно-методическую, информационную и иную правовую помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в разных формах. При этом следует отметить, что ответы на указанные вопросы предполагают разъяснение норм соответствующего федерального законодательства, однако полномочиями разъяснять нормы какого-либо федерального закона Правовое управление не обладает. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года 17-П официальное, имеющее силу закона (то есть обязательное для всех) разъяснение норм любого федерального закона может быть дано только актом законодательного органа, который должен приниматься, подписываться и обнародоваться в порядке, установленном для федеральных законов.
В части оказания организационной помощи в обеспечении реализации права законодательной инициативы Правовым управлением подготовлен Сборник образцов документов Государственной Думы (в 2007 году вышло уже шестое, переработанное и дополненное издание на 320 страницах). Необходимость в таком пособии связана с тем, что при подготовке законопроектов и сопроводительных документов к ним перед внесением законопроектов в Государственную Думу у субъектов права законодательной инициативы, в том числе у законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возникали и возникают вопросы, связанные, в частности, с правильностью оформления законопроектов и сопроводительных документов к ним, достаточностью этих документов. Упомянутый Сборник был разослан в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации.
Также Правовым управлением подготовлен и издан Комментарий к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который значительно облегчит деятельность субъектов права законодательной инициативы, в том числе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по внесению законопроектов в Государственную Думу, их участию в законодательном процессе в Государственной Думе, позволит унифицировать правовые документы региональных парламентов.
Научно-методическая помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в виде конференций, семинаров, совещаний, различного рода консультаций, а также стажировок руководителей правовых и лингвистических служб этих органов в Аппарате Государственной Думы.