Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса

• Титульный лист
• Содержание

     Рост заинтересованности  гражданского общества и государства в эффективном мониторинге (наблюдении,  анализе, оценке и прогнозе) последствий законотворчества, по-видимому, относится к общемировым закономерностям. Основными причинами этого, на наш взгляд, являются естественное в условиях глобальной демократизации ужесточение требований к взвешенности и ответственности государства за проведение любого социального эксперимента; возможность снизить необоснованные затраты на законотворчество как  самоцель; значительное развитие прикладной математической статистики, ее аппаратного и программного обеспечения; достаточно глубокое осознание того факта, что практически любая попытка с помощью закона решить ту или иную социальную проблему представляет собой медаль, имеющую оборотную сторону.
     Исходной посылкой анализа последствий законотворчества является договор о понятиях. В данном случае таким ключевым понятием служит категория последствий законотворчества, под которыми мы предлагаем понимать совокупный эффект, возникший вследствие реализации закона.
    Здесь необходимо сделать несколько важных, по нашему мнению, оговорок:
    1) некоторые последствия законотворчества могут наступать с момента обнародования самой идеи принятия конкретного закона (достаточно объявить о том, что законодатель планирует повысить размер таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей иностранного производства, и вы увидите как увеличатся не только цена, объемы ввоза и продаж последних, но и, возможно, размеры взяток, вымогаемых у перевозчиков и продавцов);
    2) эффект реализации закона невозможно оценивать в отрыве  от его целей. В этом состоит едва ли не главная трудность правильной интерпретации результатов мониторинга законотворчества. Нередко формально декларируемые цели конкретного нормативного правового акта определяются неполно или некорректно, а иногда в прямом противоречии с подлинными целями, которые преследовал так называемый теневой законодатель . В этой связи задача официального законодателя состоит в своевременном распознании латентных целей проекта нормативного правового акта. Современная процедура разработки, обсуждения и принятия законопроектов Государственной Думой Федерального Собрания РФ, несмотря на значительное ее усовершенствование в последние годы, имеет некоторые уязвимые места. Например, отсутствие обязательного требования указывать размеры и источники финансирования разработки законопроекта и достаточно детальные сведения обо всех авторах законопроекта. Разумеется, это не панацея от злоупотреблений, однако, несомненно, важная, на наш взгляд, гарантия тождества декларируемых и фактических целей законопроекта.
     В ряде случаев подобные меры вряд ли могут помочь. Например, предотвратить значительные негативные последствия принятия в 2000 г. Государтвенной Думой Федерального Собрания  РФ постановления об амнистии, по которому освобождению от дальнейшего отбывания наказания в виде  лишения свободы подлежали  более 8 тыс. чел, совершивших тяжкие и особо  тяжкие преступления, но имевших государственные награды. К моменту исправления этой ошибки 2,5 тыс. лиц, относящихся к данным категориям, были освобождены. Возник конфликт  конституционного значения, который был с большим трудом разрешен, но некоторые негативные последствия этого примера нормотворчества не устранены и по сей день;
    3) совокупный эффект законотворчества, полезно рассматривать с точки зрения следующих групп составляющих его последствий:
     первая - последствия, отличающиеся между собой по содержанию: экономические, политические (в том числе и правовые ), демографические, экологические, медицинские , психологические, духовные;
    вторая -  последствия, различающие между собой сроком действия (если основываться на прогнозной периодизации ЭКОСОС): оперативные (текущие - до 1 месяца), краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (свыше 1 года), долгосрочные (свыше 5 лет), дальнесрочные (свыше 15 лет);
    третья - последствия, различающиеся направленностью: позитивные, негативные, нейтральные  (т.е. последствия, природа которых не может быть определена однозначно).
    Из всех групп названных последствий наилучшим образом изучаются экономические и собственно правовые последствия законотворчества. В частности, изучение экономических последствий принятия законов является обычной практикой Правительства Российской Федерации. В наибольшей степени разработана методика анализа экономических последствий бюджетного регулирования.
    Требования прогнозной оценки необходимых финансовых затрат и принятия актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона содержатся в ст. 105 и 106 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
    Однако, степень детализации критериев, которыми должен пользоваться в этом случае автор и/или инициатор законопроекта вряд ли может быть признана удовлетворительной. Как правило, авторы и инициаторы законопроектов достаточно произвольно и, по сути, непрофессионально  определяют экономическую цену реализации закона, основываясь на принципе здравого смысла .  С другой стороны, отсутствуют нормативные критерии предельно допустимых затрат на реализацию законов. Наконец, авторам и инициаторам законопроектов не предложены типовые  критерии для оценки прогнозируемых экономических выгод от реализации закона.   Эта неопределенность создает предпосылки для относительно произвольного решения вопроса о том, является или не является тот или иной законопроект экономически обоснованным.
     Например, сумма в 131,6 млн.руб. (менее 4 млн euro) была признана Правительством РФ экономически необоснованной ценой реализации проекта федерального закона Основы законодательства об антикоррупционной  политике .
    Прогнозирование правовых последствий принятия федеральных законов также является стандартным требованием, предъявляемым к инициаторам законопроектов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Однако, как показывает анализ многолетней практики,  уязвимым местом реализации этого требования является, на наш взгляд, то, что  перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона, ограничен федеральным законодательством (п. в ч.1 ст. 105 Регламента). Неопределенность термина федеральное законодательство  не позволяет очертить границы ответственности  Правительства РФ по созданию правового механизма реализации законопроекта, что достаточно ярко проявилось в связи с принятием в  2004 г. Федерального закона 122, которым  большая часть социальных льгот  была заменена денежным эквивалентом. С другой стороны определять границы ответственности Правительства РФ нормативным правовым актом, имеющим статус постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по-видимому, было бы некорректным. На наш взгляд, данная проблема может быть разрешена  посредством принятия Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ в форме федерального закона. Иной возможный  путь решения этой и иных проблем упорядочения мониторинга последствий законотворчества - принятие Федерального закона О нормотворчестве , своеобразного закона о законах , в пользу которого в течение многих лет выступают многие российские юристы (В.Н.Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, А.М.Яковлев и ряд других).
    Особое место в  стандартном  перечне последствий законотворчества, подлежащих мониторингу, на наш взгляд, должны занимать коррупционные последствия, которые по своей природе, выходят за рамки собственно правовых последствий и в некоторой части могут иметь форму психологического эффекта.
     На наш взгляд, мониторинг коррупционных последствий законотворчества является обособленной функций государства, требующей такого же обособленного правового регулирования. На сегодня, несколько различающиеся варианты подобного  регулирования предложены в проектах федеральных законов О криминологической экспертизе и Основы законодательства об антикоррупционной политике , ни один из которых, по тем данным, которыми мы располагаем, не включен в план законодательной работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
    В заключение мы считаем полезным остановиться на проблеме организационно-структурного обеспечения реализации функции мониторинга последствий законотворчества. Один из возможных вариантов решения этой проблемы - передача соответствующей функции созданной Общественной Палате. Однако более эффективным может оказаться путь создания в рамках единого парламентского информационно-аналитического центра подразделения, обеспечивающего независимый мониторинг всех групп последствий законотворчества на основе договоров с экспертными организациями и частными экспертами. Выделенные на эти цели ресурсы, по нашему мнению, в значительной степени могут быть возмещены.