Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса

• Титульный лист
• Содержание

     Как показывает зарубежный опыт, научно-исследовательская работа способствует принятию законодательных решений. Хорошее исследование и информация могут значительно улучшить эффективность работы законодательного органа. Об этом свидетельствуют результаты деятельности исследовательской службы Конгресса США, которая регулярно проводит сравнительные страноведческие исследования, чтобы рассмотреть варианты политики для США относительно решения различных проблем. Результаты используются для выработки такой политики в США.
     Перечень обоснованных аргументов и авторитетных фактов, представленных исследовательской службой, может облегчить достижение политического согласия, сужая диапазон дебатов скорее до различий в значениях, нежели до разногласий по принципам. Исследование может также помочь улучшить институциональную динамику в пределах законодательного органа.
    На политическом уровне использование высококачественной аналитической информации законодательным органом может внести вклад в восприятие законности его действий в нашу все более и более технократическую эру. Чтобы быть законными в сегодняшнем мире, правительственные действия должны также быть восприняты как имеющие фактическое подкрепление и основанные на использовании наилучшего знания о проблеме.
    В целом хорошее исследование улучшает процесс принятия решений и расширяет легитимность законодательного органа.
     Для легитимности законодательного органа и его действий важно, чтобы люди чувствовали, что законодательный орган действует на основе надежных фактов и анализа, на основе учета ценностей и интересов.
     Для того, чтобы исследовательская деятельность решала перечисленные задачи, она должна быть способна проводить сбалансированное, объективное исследование. Все это требует достижения независимого статуса исследовательской службы, поскольку только так может быть достигнут беспристрастный подход к проблемам. Независимость имеет прежде всего отношение к организации и финансированию. Поэтому, например, исследовательская служба конгресса США получает финансирование от законодательного органа как учреждения.
     Важная задача аналитических подразделений законодательного органа - обеспечить своевременное исследование. Работа законодательного органа требует быстрых и своевременных ответов. Это рациональный и полностью объяснимый жизненный факт. Давление времени на деятельность законодательного органа диктуется политическим процессом. Исполнительная система имеет огромное преимущество: она может затребовать столько времени, сколько нужно для формулирования законодательных предложений. И вот после работы в течение месяцев над проблемой и принятия решения исполнительная система нажимает на законодательный орган для скорейшего одобрения, действуя так, будто время, требуемое для вдумчивого рассмотрения предложений этим органом, представляет ненужную отсрочку и является преднамеренным затягиванием обеспечения общества столь необходимыми благами. В нашем фрагментированном обществе согласие столь мимолетно, действия должны предприниматься в то время, пока окно политических действий все еще открыто. В этих условиях законодательный орган должен действовать быстро. Когда требуется информация, чтобы обеспечить подобное решение, она требуется почти немедленно. Следовательно, если исследовательская группа стремится быть полезной в политическом процессе, она должна быть хорошо подготовлена к тому, чтобы действовать быстро (используя информацию хорошего качества). Исследовательская работа в законодательном органе еще раз демонстрирует преимущества правильного предупреждения проблемы и заблаговременной к ней подготовки.
    Сейчас можно выделить несколько направлений научно-исследовательской деятельности, в числе одного из наиболее важных - систематизацию законодательства.
    За прошедшие более 10 лет  российское законодательство  было практически обновлено и создана база нормативно-правового регулирования рыночной экономики.
     Наиболее важным шагом в формировании гражданского законодательства стала подготовка и введение в действие трех частей Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), которые составляют сейчас базу системы гражданского законодательства, основу гражданско-правового обеспечения функционирования рыночной экономики. Ведется работа над частью четвертой ГК РФ, которая будет содержать основные нормы, касающиеся интеллектуальной собственности, международного частного права. Ее принятие завершит создание законодательной системы гражданского права Российской Федерации, которую можно будет считать выработанной не только на переходный к рынку период, но и на более длительную перспективу.
     Оценивая результаты проделанной работы, следует отметить и то, что количество далеко не всегда перешло в качество. Лишь немногие из принятых новых законов стали заметным событием в жизни страны, законами, появление которых существенно сказалось и на инвестиционном климате в стране, и на повседневной хозяйственной практике.
     Отмечая значительные положительные сдвиги в формировании законодательства, следует отметить, что правовое поле содержит еще весьма существенные пробелы, часть которых в настоящее время регламентируется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
    Сейчас одно из самых слабых мест нашего законотворческого процесса - качество законов. Этой мнение подтверждается статистикой последних лет. Не успеваем мы принять закон, как жизнь, правоприменительная практика показывают нам, что в него необходимо вносить изменения.
     Один из наиболее ярких примеров - налоговое законодательство, которое исполняет главным образом фискальную функцию и в то же время гораздо хуже справляется с функцией экономической - поощрения развития производства.
    Выполненный нами анализ состояния законодательства России позволяет выделить четыре направления деятельности по его совершенствованию.
    Первое из приоритетных направлений законотворческой деятельности - завершение процесса разработки и принятия законов, которые прямо предусмотрены ГК РФ. К настоящему времени принята и вступила в действие большая часть из них: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации,  Воздушный кодекс, Кодексы внутреннего водного транспорта и торгового мореплавания, Транспортный устав железных дорог, федеральные законы Об акционерных обществах , Об актах гражданского состояния , О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним , Об обществах с ограниченной ответственностью , О несостоятельности (банкротстве) , Об ипотеке (залоге недвижимости) ,    О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и ряд других.
    Второе - разработка и принятие законов, к  которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства, но отсутствующих в настоящее время.
     Третье - систематизация правовых актов с целью внесения изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмены для приведения в соответствие как с положениями первой и второй частей ГК РФ, так и правоприменительной практикой.
     Четвертое направление связано с совершенствованием гражданско-процессуального законодательства, обеспечивающего реализацию материальных норм гражданского права.
     Рассмотрим, как организована эта работа в Государственной Думе (ГД).
    18 марта 2003 г. Распоряжением Руководителя Аппарата ГД для проведения в Аппарате ГД конкурсов на размещение заказов для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг образована Комиссия по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Этим же распоряжением функции организатора конкурсов возложены на Управление делами ГД. Управляющий делами ГД является председателем этой комиссии. Комиссия занимается координацией этих работ, рассматривает планы, утверждает график проведения конкурсов и т.д.
    Непосредственно научно-исследовательская работа строится на основе Плана исследовательской работы ГД на очередной финансовый год. Функция формирования этого плана возложена на отдел аналитического обеспечения законодательной деятельности Правового управления Аппарата ГД.
    План исследовательской работы ГД составляется на основе заявок, предоставляемых Комитетами и комиссиями ГД, фракциями, подразделениями Аппарата ГД, представляется в Управление делами в начале апреля и учитывается при формировании бюджета ГД на очередной финансовый год.
    Для выполнения научно-исследовательских работ (НИР), включенных в план, подразделениями, заявившими соответствующие НИР, организуется конкурс. Ими готовится пакет конкурсной документации, которая утверждается председателем Комиссии по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
    Затем дается объявление в бюллетене Конкурсные торги о конкурсе, после публикации которого юридические и физические лица, желающие принять в нем участие, подают заявки на участие в конкурсе.
    В день, определенный в конкурсной документации, Комиссия вскрывает конверты с заявками и на основании определенных критериев выбирает победителя, с которым затем заключается контракт на выполнение работы.