АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса
Важнейшей задачей государственного управления в современных условиях является формирование открытых информационных ресурсов и правовое обеспечение доступа к ним граждан. Государство должно обеспечить свободную циркуляцию разносторонней информации, отражающей интересы всех социальных групп. Необходимо совершенствовать систему предоставления информации и, сделав ее более действенной, оперативно и с максимальной полнотой доносить до общества необходимые сведения. Сейчас нет ни одного правительства в странах Европы, которое не чувствовало бы себя обязанным давать отчет о своих действиях. Если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества государства и общества, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий условия пользования гражданами своим правом на информацию. Информационные ресурсы органов государственной власти должны быть сформированы так, чтобы каждый сектор информационной системы ведомства мог свободно, быстро и достоверно дать заинтересованному лицу исчерпывающие сведения или данные.
_________________________
См.: Тоффлер Э. Метаморфозы власти. - М., 2003. - С. 399.
В недавнем Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (25 апреля 2005 г.) обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства . Доступность информации - необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном - как один из приоритетов государственной политики любого уровня - достаточно очевидно.
_________________________
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (от 25 апреля 2005 г.)
Реализация права на информацию имеет значительную ценность для государства, но необходимо проводить различие между информационным обслуживанием населения и возможностью гражданина требовать от государства информацию, затрагивающую его интересы. Сущность права на доступ к информации должна проявляется не в том, что органы власти активно снабжают общество любой информацией по своему выбору, а в обратной связи в отношениях человека и государства. При осуществлении этого права открывается возможность прямого контакта гражданина и государства, причем по выбору гражданина, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов. На основе анализа запросов можно делать важные для регулирующей деятельности государства выводы. Запрос гражданина об информации уже есть информация о том, как органы власти справляются со своими задачами.
Основные права и обязанности как граждан, так и органов государственной власти в сфере информационных отношений установлены в Конституции Российской Федерации. Основой являются положения статьи 29 п. 4, где сказано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом , и статьи 24 п. 2, которая обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечить каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права свободы.
_________________________
См.: Конституция РФ - 12 декабря 1993 г. - Ст.29, п.4.
Но, несмотря на то, что право гражданина на свободу доступа к информации оговорено в Конституции Российской Федерации, прямого закона, обеспечивающего эти статьи, до сих пор в России не существовало. Нормы, закрепляющие право и порядок такого доступа, можно сказать, разбросаны по всему законодательству Российской Федерации. В этой связи определенные надежды возлагаю на обсуждающийся сейчас законопроект об информационной открытости государственных органов. Важно, чтобы он был принят как можно быстрее. Его реализация позволит гражданам получать больше объективной информации о деятельности государственного аппарата, поможет им защитить свои интересы , - отмечал Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию. Законопроект устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности. Исключение составляет информация с ограниченным доступом, отнесенная в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальная информация.
_________________________
См.: Латухина К.А. Закон о прозрачности готовят в закрытом режиме // Независимая газета. 2005. - 30 марта. См.: См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (от 25 апреля 2005 г.).
Особенность законопроекта заключается в том, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключат свои информационные системы к сети Интернет, откроют для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделят адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.
В пояснительной записке к законопроекту говорится, что "в настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов, а также право граждан обжаловать действия и решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на ограничение их права на доступ к информации.
_________________________
См.: http://www.medialaw.ru/publications/books/indep2.
В статье 4 Федерального Закона О государственной гражданской службе от 7 июля 2004 г. говорится, что государственная служба основана на принципах приоритета прав и свобод человека и гражданина и доступности информации. Но на практике мы сталкиваемся с распространением коррупции, игнорированием прав личности со стороны государственных структур, отказе в предоставлении информации по различным причинам. В такой ситуации важное место отводится общественным гарантиям законности и актуализируется одно из основных направлений деятельности граждан - контроль над деятельностью органов государственной власти. В этой связи, в подтверждение слов Президента РФ В.В. Путина, хотелось бы надеяться на скорейшее принятие закона Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления . Право на доступ граждан к информации, являясь гарантией гласности органов власти, свидетельствует о том, что эффективное государственное управление - то, которое находится под постоянным контролем гражданского общества .
_________________________
См.: Турчинов А.И. Целостность государственной службы в системе государственного управления России // Государственная служба в современной России. - М., 2003. - С.16.
Хотя данный закон может существенно повлиять на уровень информационной открытости исполнительной власти, существуют проблемы, которые могут возникнуть после его принятия, так как пока законопроект не затрагивает такие сферы, как деятельность политических, общественных и религиозных организаций. Необходимо, чтобы проблема открытости решалась не в одном направлении, а во всех сферах деятельности государства.
Не прояснен вопрос о границах так называемой "служебной тайны". Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" ограничивает это право, запрещая относить к служебной тайне документы целого ряда категорий, в том числе нормативные акты, документы, связанные с безопасностью производственных объектов, граждан и населения, документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения. Однако содержащиеся в законе достаточно общие формулировки позволяют произвольно решать вопросы предоставления или непредоставления информации по воле конкретных представителей властных структур. Таким образом, до появления закона "О служебной тайне", четко регулирующего возможности должностных лиц ограничивать доступ к информации, все эти вопросы не будут урегулированы.
_________________________
ФЗ Об информации, информатизации и защите информации (от 20 февраля 1995 г. 24-ФЗ), п.3 ст.10.
Среди других основных нормативных актов, составляющих правовую базу доступа к информации о деятельности органов власти можно выделить Закон РФ О средствах массовой информации (от 27 декабря 1991 г. 2124-1). В ст. 38 данного закона устанавливается право граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Играя огромную роль в продвижении нашего общества к гласности и открытости, электронная и печатная пресса выступает основным гарантом обеспечения этого процесса, прежде всего, за счет максимально полного информирования граждан обо всех наиболее значимых процессах и явлениях, происходящих в обществе, о позиции и действиях властей, их усилиях, направленных на решение волнующих граждан вопросов и проблем. Будучи институтом гражданского общества, средства массовой информации призваны способствовать формированию этого общества, защите его интересов перед властью и бизнесом. Способность СМИ к формированию массового сознания обязывает органы власти предоставлять им достоверную информацию. Дезинформация подрывает доверие к органам власти в частности и к государству в целом и тормозит развитие демократизации страны.
_________________________
См.: Комаровский В.С. Государственная служба и СМИ.- Воронеж, 2003.- С.72.
Можно с уверенностью сказать, что развитие страны как правового, демократического государства возможно только при соблюдении законности во взаимоотношениях общества и власти. Но никакие законы не будут работать, если общество не будет постоянно контролировать их исполнение. Большинство граждан (особенно жители отдаленных районов) недостаточно информированы, не знают о своих правах, а если и знают, то не умеют ими пользоваться. Необходимо проделать большую работу для преодоления информационного неравенства во всех его проявлениях, начиная с повышения интеллектуальных способностей граждан и заканчивая обеспечением их равными возможностями использования информационных ресурсов. Немало этому должна способствовать Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. 65, предусматривающая повышение информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления через развитие и широкое применение в их деятельности информационных и коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями. С реализацией этой программы проблема доступа граждан к современным телекоммуникационным средствам была бы поднята на новый уровень и главным адресатом стало бы государство, которому предписывалось проведение новой политики в информационной сфере. Согласно требованиям международных документов, в частности, Окинавской хартии информационного общества от 22 июля 2000 г., Федеральная целевая программа предусматривает ликвидацию физических и ценовых ограничений доступа к информации путем финансирования строительства телекоммуникационных линий и сетей, а вопрос о ценовых ограничениях решаться с помощью бюджетного финансирования подключения к телекоммуникационным сетям государственных и муниципальных органов и учреждений, а также некоммерческих организаций.
Распространение высоких жизненных стандартов, связанных со снижением издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества, позволит каждому жителю страны сократить затраты своего времени на стандартные операции. Для России с её огромной территорией равенство возможностей в пользовании их услугами становится критически важным. Это повысит качество и объективность информации, которую сегодня получает наше общество, что позволит любому гражданину, проживающему даже в самом отдаленном уголке нашей страны, иметь доступ к тем достижениям, которыми так богат современный мир. Население страны должно быть полноправными субъектами информационных отношений, знать свои права и уметь ими пользоваться.
_________________________
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (от 25 апреля 2005 г.)
Если законодательная база в сфере информационных отношений будет развиваться и получит широкую общественную поддержку, это будет свидетельствовать, о восприимчивости власти к открытому диалогу с обществом, о готовности к действительному решению задач, которые приведут страну к правовому, демократическому обществу. Поэтому Россия должна еще более консолидировать свои усилия в деле построения и становления правового государства.
Э.Ю. Козонов, аспирант кафедры
государственной службы и кадровой политики
Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации