АВ 2005г. Выпуск 3 Проблемы совершенствования аналитического обеспечения законодательного процесса
в Российской Федерации: современное состояние и перспективы
В настоящее время в России нет развитого законодательства, которое бы предоставляло гражданскому обществу (прежде общественным и коммерческим организациям) реальные гарантии непосредственного инициирования, представления и защиты в законодательных и исполнительных органах государственной власти своих законных интересов и законных интересов граждан.
Фактически лоббистская деятельность сегодня осуществляется вне рамок правового поля (в 2000 г. была отозвана лицензия последней открыто объявленной лоббистской организации Русское лобби ). Ранний проект федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной (1994 г) власти оказался крайне несовершенен (что, в частности, вытекало из заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ) и без обсуждения отозван инициаторами в апреле 2004 г. (депутаты Государственной Думы В.И. Зоркальцев, Г.Н. Махачев и А.В. Чуев).
Отсутствие правил лоббирования создает также дополнительные возможности для коррумпирования федеральных, региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти, препятствует реализации в законах интересов отдельных граждан, малочисленных общественных объединений, предприятий малого и среднего бизнеса
Отсутствует также эффективная система правовых ограничений и мер финансового контроля, относящихся к формированию и расходованию денежных фондов партий и общественно-политических движений, представленных в законодательных собраниях депутатскими фракциями, что создает объективные предпосылки не только для скрытого от общества манипулирования ими в интересах отдельных лиц и их объединений (в том числе, преступных сообществ), но и для отмывания грязных денег посредством проведения избирательных кампаний.
Всесторонне не оцениваются экономические издержки, выгоды и потери, которые могут оказать существенное влияние на принятие органами законодательной или исполнительной власти тех или иных нормативных решений, а также на формирование неискаженного общественного мнения о тех или иных социальных проектах.
Законодательно не определены порядок финансирования законопроектных работ, их государственной и независимой экспертиз, статус разработчиков законопроектов и социальные гарантии для них, обеспечивающие защиту от необоснованного вторжения в их деятельность.
В настоящее время в России отсутствуют официальные лоббистские объединения, нет сети таких объединений, системы регистрации и аккредитации таких объединений, внутренних правил, позволяющих им эффективно и на законных основаниях.
Вместе с тем, следует учитывать, что в Конституции РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России (п. 1 ст. 30, 32-33 и п. 2 ст. 45 Конституции РФ). В частности, в п. 1 ст. 30 Конституции установлено, что: Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется . В п. 2 ст. 45 Конституции говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ косвенно допускаются и лоббистские формы защиты интересов.
Институт лоббизма, как показывает, например, законодательный опыт европейских государств, служит важной гарантией реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства в соответствии со ст. 32 Конституции РФ.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления .
Однако конституционные основы лоббизма, к сожалению, практически не имеют развития на уровне законов и иных нормативных правовых актов. Сами термины лоббизм , лоббистская деятельность , лоббист в позитивном смысле упоминаются лишь в одном федеральном нормативном правовом акте.
О двух принципиальных подходах к правовому регулированию лоббистской деятельности в РФ. В настоящее время российские политики и ученые рассматривают два основных варианта решения проблемы правового регулирования лоббистской деятельности.
Во-первых, установление запретов и ограничений на различные виды влияния частных лиц и негосударственных организаций на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в целях ограничения неправомерного лоббирования.
Во-вторых, установление правил для правомерного лоббирования частных интересов при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления с одновременным введением ограничений для незаконной лоббистской деятельности чиновников.
Суть второго подхода выражена в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2002 г.: в целях эффективной борьбы с коррупцией важна реформа государственного аппарата с тем, чтобы до минимума сократить возможности чиновников способствовать лоббированию частных, коммерческих и иных запросов вопреки государственным и общественным интересам. Необходимо законодательно отрегулировать методы лоббистской деятельности, которая в цивилизованном мире является одной из форм осуществления права граждан на участие в управлении страной, и принять соответствующий закон . Например, в Великобритании годовой оборот лоббистских объединений превышает 500 млн фунтов стерлингов. А в число клиентов ведущей лоббистской компании Chaim Communications входят крупнейшие газетные и промышленные магнаты. В странах ЕС официально зарегистрировано более 10 тыс. лоббистов.
В рамках первого подхода в течение последних 13 лет в России активно развивается антикоррупционное законотворчество (приняты десятки поправок в действующее законодательство, ратифицирована Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, в которой дано определение понятия коррупции, обсуждены, но не приняты около десятка проектов универсальных антикоррупционных законов).
_________________________
Некоторое исключение составляет Республика Башкортостан, где с 1994 г. действует единственный в РФ универсальный закон О борьбе с коррупцией .
В рамках второго подхода были подготовлены несколько вариантов проекта федерального закона О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти , который впервые был внесен в Государственную Думу ФС РФ в 1995 г. депутатом В.А.Лепехиным.
Последний вариант этого законопроекта ( 97801795-2) был внесен депутатами Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым и А.В. Чуевым 26 декабря 2000 г. и отозван авторами в апреле 2004 г.
Данный проект, как показывает анализ, страдает большим числом недостатков, среди которых следует выделить:
1. Некорректное определение сферы действия закона (из названия вытекает, что данным нормативным правовым актом не охватывается лоббистская деятельность в региональных органах государственной власти и органах местного самоуправления, лоббистская деятельность в учреждениях органов государственной власти и местного самоуправления, и напротив охватывается лоббистская деятельность в судах, которая затем в тексте законопроекта запрещается.
2 Нечеткость нормативных определений лоббистской деятельности и субъекта лоббистской деятельности (субъектом лоббистской деятельности согласно законопроекту может быть только физическое лицо).
3. Отсутствие детального описания форм и принципов лоббистской деятельности.
4. Некорректное, на наш взгляд, решение вопроса об ответственности за незаконную лоббистскую деятельность (сделана попытка установить эту ответственность непосредственно в законе, а не в отраслевом законодательстве, предусматривающем различные виды и уровни ответственности).
5. Отсутствие решения проблемы иностранного лоббизма.
Предложения о правовом урегулировании лоббистской деятельности в РФ во многом связаны с вполне благоприятным политическим и правовым климатом для развития в России правовых основ гражданского общества (в частности, это проявилось в принятии в апреле 2005 г. федерального закона Об Общественной палате Российской Федерации ). Констатируя неразвитость российского законодательства о лоббистской деятельности могут быть предложены следующие варианты решения проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в России:
Первый вариант. Принятие общего федерального закона об основах лоббистской деятельности, содержащего определение понятия лоббистской деятельности; требования, предъявляемые к лицу, занимающемуся такой деятельностью, а также устанавливающего общие правила и пределы такой деятельности как вида предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях представления и отстаивания прав и законных интересов физических и юридических лиц при подготовке и принятии решений (в том числе нормативных правовых актов) любыми органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
Реализация данного варианта не исключает возможности и целесообразности принятия субъектами Российской Федерации в пределах своей компетенции отдельных более детальных законов, регламентирующих лоббистскую деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления на территории соответствующих субъектов РФ.
Второй вариант. Внесение поправок в действующие законы, регламентирующие деятельность Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, в Регламенты палат Федерального Собрания РФ, в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок работы Администрации Президента РФ и Правительства РФ, в федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности в целях узаконения самого термина лоббистская деятельность и конкретных форм лоббистской деятельности без закрепления в отдельном законе компактного определения понятия лоббистской деятельности.
Реализация данного варианта не исключает возможности принятия специального Указа Президента РФ о лоббистской деятельности, который бы содержал соответствующее определение, действующее до момента принятия отдельного федерального закона.
Третий вариант. Усовершенствование действующих и введение новых запретов и ограничений на противоправные виды представления и отстаивания частных интересов в органах законодательной и исполнительной власти, исходя из принципа: все, что не запрещено законом, считается разрешенным . В этом случае, проблема правового урегулирования лоббистской деятельности сводится к установлению таких запретов и ограничений, которые бы не создавали ничем не оправданных искусственных препятствий для реализации законных частных интересов в органах законодательной и исполнительной власти.
С.В. Максимов, д.ю.н., профессор, директор Института
правовых и сравнительных исследований при Ассоциации
работников правоохранительных органов Российской Федерации